社会融入视角下我国流动人口体育治理的价值、困境与策略研究

孙天尧，张铁民，肖坤鹏

(1.东北师范大学 体育学院，吉林 长春 130024；2.西安交通大学 体育中心，陕西 西安 710049)

第七次全国人口普查数据显示，2020年我国流动人口总量达到3.76 亿人，可以预见，“十四五”时期乃至今后更长一段时间，大规模的人口流动仍是中国经济与社会发展中的常见现象。流动人口是指离开户籍所在地的县、市或市辖区，以工作、生活为目的的异地居住的成年育龄人员，主要包括进城务工、进城经商人员等[1]。伴随着我国户籍制度的深入改革以及各地人才新政的相继实施，流动人口追求的不仅仅是经济收入，更期望能安家立业，成为工作所在地的“新市民”。这也正符合地方政府做大地区人口增量的政策预期，通过完善公共服务来提升流动人口的幸福感和获得感，进而留住流动人口、留好流动人口。体育作为公共服务的重要内容，其所蕴含的教育、文化、健康、经济等多元功能，促使流动人口体育治理成为政府实施的重要民生工程。学界对流动人口体育治理集中于价值的挖掘，有体育促进健康，提升幸福感、获得感等系列学术成果，这对促进流动人口安家立业具有重要的指导意义。但理想和现实往往存在差距，阶层、外来身份、文化习俗等多重交织因素导致流动人口在安家立业后又呈现大量“流出”的现象，而这一现象反映的是社会融入问题。社会融入是个体融入社会主流群体，并与主流群体一同获得社会、经济和文化资源，并在生活方式、社会认知上“去差异化”的动态过程[2]。体育作为社会融入的重要途径，对社会认同、社会接纳、社会适应等方面的促进效应得到学界的普遍认同[3]，这为扩展和延伸流动人口体育治理的价值提供了切入视角。鉴于此，本文将社会融入作为流动人口体育治理价值的研究视角，以治理理论为依据，分析当前我国流动人口体育治理的困境，提出我国流动人口体育治理的实施策略，为拓展流动人口体育治理的价值、抑制流动人口的流出贡献体育智慧，推进以人为本的新型城镇化建设。

1 社会融入视角下我国流动人口体育治理的价值

探讨我国流动人口体育治理的价值，首要任务是解析社会融入的核心要义。“社会融入”是由美国社会学家米尔顿·M.戈登于1964年在其所著的«美国生活中的同化»一书中提出的，主要用于分析移民生活状态变迁的过程，反映移民群体与本地居民之间平等、共生的关系[4]74－75。根据社会融合的概念，社会融入需要经历经济、社会、文化3 个层面的适应，其中经济基础是融入的前提，社会关系是融入的基础，文化认同是融入的关键，三者在社会融入过程中呈递进关系，只有3 个层面全部融入才能说明流动人口完全融入社会。

1.1 拓展体育空间，夯实流动人口的经济基础

经济基础是社会融入的前提。研究表明，职业地位、收入水平、生活状态是反映进城务工、进城经商等流动人口社会融入过程中经济融入的重要指标[5]。我国流动人口大多从事第三产业，与本地居民在经济方面存在明显的差异。以进城农民工为例，2020年我国进城农民工收入与城镇从业人员的收入分别为4 549 元和8 115 元，两者相差1.78倍[6]。空间场所的隔阂不仅能造成流动人口与本地居民在交流方面的障碍，而且增加了流动人口被剥夺感的感知程度，进一步影响着流动人口收入水平和生活状态的跃升[7]。因此，空间场所被学者作为间接反映流动人口经济层面的表现，是流动人口社会融入的起点和基础。体育空间属于业余活动空间的重要组成部分，体育空间的公共性、公益性和包容性能为流动人口与本地居民之间的交流提供更多的可能，有助于消除空间场所的隔阂，夯实流动人口的经济基础。1)参与体育活动有助于将流动人口的生活空间由狭小的居住屋拓展到公园、体育场馆或户外运动场等公共空间，有助于提升其健康水平和劳动收入。流动人口大多从事劳动密集型产业，“朝九晚五”的工作作息使他们长期处于居住地与工作场所“两点一线”的生活空间中，单调、乏味的生活使他们的身心状态表现出较低水平。人力资本认为，健康是最重要的人力资本，健康水平的下降会降低个体的人力资本，进而缩短其工作时间、质量和效率，导致收入水平下降。体育空间的拓展有助于改善流动人口的身心健康状况，从而延长其工作时间，提升劳动收入水平。2)体育空间的拓展带动消费水平的提升。消费行为是流动人口与城镇本地居民文化差异的最直接表现，体育空间的拓展有助于促进流动人口模仿或追随本地居民的消费文化；消费不仅会提升流动人口的生活质量，而且在一定程度上反哺个体提升收入的能力。对进城农民工的调查发现，进城农民工社区公共体育服务可及性每提升1个百分点，消费支出能提升0.7 个百分点；当引入地区经济发展水平变量时，消费支出变量的提升效应明显增强[8]。

1.2 建立运动趣缘，延伸流动人口的社会关系

社会关系反映社会融入广度。米尔顿[4]82－83认为社会关系延伸体现了个体社会融入的进程。在一项对少数民族农民工城市融入水平测度的实证研究中，发现对个体而言，社会关系无论是对生活满意度还是对职业、收入的满意度都具有显著的促进作用[9]。研究表明，流动人口在当地的社会关系主要有3 种形式:亲缘、地缘、业缘[10]。其中以亲缘和地缘为基础的社会关系能有效降低流动人口在城乡之间流动的风险和成本，但流动人口一旦在城市安顿下来后，这种社会关系网络不仅不能为他们提供资源支持，而且还会进一步限制他们的收入，甚至阻碍他们社会融入的进程[11]，此时业缘就成了流动人口在当地建立的主要社会关系网络。然而流动人口基本都是从事岗位层次较低的工作，其建立的社会关系网络也基本以进城务工人员为主，导致流动人口的业缘关系实质上属于同质化的群体，不利于为其进一步的社会融入提供资源和支持。因此，在消除空间场所的隔阂后，编制新型的社会关系网络至关重要。研究表明，以运动兴趣为纽带能帮助个体在社会发展中建立的一种新的社会关系网络，即运动趣缘[12]。运动趣缘是指个体闲暇时通过运动兴趣所建立的一种社会关系。1)运动趣缘能帮助流动人口获取社会资本。相比亲缘、业缘和地缘，运动趣缘拥有更加广泛的异质性，运动趣缘中不同个体的职业、地位、身份的异质性越大，信息和资源的互动效率越高，这为流动人口获取更多的社会资源提供了可能。2)运动趣缘能帮助流动人口建立归属感。运动趣缘中的体育活动属于一种非功利性的文化活动，流动人口在体育活动中可以向趣缘群体中的其他成员倾诉，并得到回应，这种自我表露不仅可以增进他们与其他成员的了解，还加深了彼此之间的信任，产生强烈的心理归属感[13]。归属感则是身份认同的开始，归属感越深，社会融入程度越深。

1.3 构建身体形象，强化流动人口的文化认同

文化认同反映社会融入深度。米尔顿[4]84－85认为文化认同反映了个体对社会的接纳程度，体现为个体是否完成了社会融入。研究表明[14]，构建身体形象是文化认同的重要表现。在本地居民眼中，流动人口总是被贴上“外来人”的标签，其特有的姿态、语言和行为展现出的身份形象与本地居民有着一定的差异，特别是从事“脏、累、危险”等体力劳动的流动人口备受歧视，而青年一代的流动人口相比父辈们具有强烈的平等和维权意识，希望以不同的途径对抗和改善，参加体育活动就是重要途径之一。体育运动作为一种身体实践，流动人口在体育锻炼的作用下，身体形象会朝着具有城市性和现代性的身份认同的方向塑造。1)体育活动以其广泛的参与性，为流动人口提供了一个重要的自我展示平台。流动人口在体育活动中所表现出的积极、健康、阳光的身份形象，能引发大众的共鸣和认同，从而扭转主流群体的刻板印象，提升其被接纳程度，使流动人口感受到所居住城市的包容性，进而提升归属感，强化文化认同。2)参与体育活动有助于重塑流动人口的身体形态。当流动人口进入游泳馆、羽毛球馆、瑜伽馆等体育场馆时，为了能够融入主流群体，他们会努力塑造出一个崭新的身体形态，而主流身体形态的明显特征就是“以瘦为美”“阳刚健壮”。女性可通过身体锻炼向着“纤瘦”“有气质”的主流身体形态靠近，男性可通过体育锻炼朝着“健壮”“阳刚”的主流身体形态靠近，从而构建新的身体形象，获得自信心和认同感。

2 社会融入视角下我国流动人口体育治理的困境

治理是国家治理现代化的核心与灵魂，是权力配置、行为方式和观念上的一种深刻变革。20世纪90年代，美国学者詹姆斯·N.罗西瑙提出“治理”概念，认为治理由共同的目标支持，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，既包括政府机制，又包含非正式、非政府机制。随着治理范围的扩大，个体或各类组织得以借助这些机制满足各自的需求，并实现各自的愿望[15]。据此，本文结合当前体育治理的现状[16]，主要从体育项目制、志愿服务机制、法治机制、注册挂靠制度4 个层面探讨社会融入视角下我国流动人口体育治理的困境。

2.1 体育项目制不完善，难以满足流动人口的多元需求

满足流动人口的多元需要是促进流动人口社会融入的重要途径。例如:在城乡融合地区或城中村地区建设公共体育服务有助于拓展流动人口的体育空间，满足流动人口对体育健身场地的需求；在社区组织不同的非功利性体育文化活动有助于激发流动人口的体育兴趣；组织竞技性的体育竞赛活动能为流动人口提供体育展示的平台。为了能满足流动人口的体育需求，我国城市体育治理方式逐渐从单一的政府供给转变为项目制。项目制是伴随着分税制改革而产生的，是财政转移支付通过项目的形式在行政层级之间得到灵活处理的治理方式，目的是打破行政管理体制之间的工作壁垒，促进不同行政主体之间实现协同治理[17]。在实践中，体育项目制治理方式对于构建覆盖面更广、质量更优的体育公共服务体系具有重要的推动作用，“全民健身工程”“六边工程”等都是我国体育公共服务项目制治理的典型代表。但其在发挥体育促进流动人口社会融入的价值方面还存在一些现实问题。1)体育项目制治理在运行过程中强调标准化设计和经费使用的专项化，在体育公共服务的供给上表现为体育健身场地和体育指导服务的标准化[18]。然而，这种标准化的供给方式忽略了流动人口差异化的体育健身需求，导致流动人口使用体育健身设施的效率偏低。2)体育项目制治理带有明显的“运动式”发展特点，导致其过分追求短期成效而忽略长期发展，并且体育项目制治理最大的保障来源于政府部门的治理意愿。从地方政府颁布的«全民健身实施计划(2021—2025年)»可以看出，流动人口并未被列入体育治理的重点人群，这容易造成政府在流动人口体育治理方面出现“一次性治理”的倾向，不利于促进流动人口的社会融入。3)体育项目制治理在运行过程中秉承的是“一竿子插到底”的治理逻辑，将这种标准化的体育公共服务建设落实到社区层面，留给社区党委和居委会根据流动人口的体育需求而进行调整的空间非常有限。因此，对流动人口而言，体育项目制治理方式在一定程度上避免了体育治理经费被变相转移，但由于流动人口的异质性特点，其很难满足流动人口的多元需求，从而抑制了体育促进流动人口社会融入的效能。

2.2 志愿服务机制不畅通，难以与政府形成共治局面

社区是流动人口进行体育活动的基本单元，是拓展体育空间、建立运动趣缘、构建身体形象的关键场所，因此社区自治是促进流动人口社会融入的第一步。志愿服务机制作为社区自治的重要方式，是指一种能够激励人们不为报酬自愿把自己的时间、精力、知识贡献给他人的运行机制[19]。流动人口的社会融入涉及的问题较多且复杂，单靠政府一己之力难以持续深入推进。对政府而言，社会力量起到了很好的互助作用。例如:社会力量能扎根基层，了解流动人口社会融入的难点，有效缩减了政府进行民意调查的庞大工作量；政府基于社会力量所提供的体育需求信息能实现对流动人口社会融入的精准体育治理。然而在现代治理体系中，作为社会力量的两个主体，体育社会组织和体育市场组织在体育治理中都出现了不同程度的供给失灵，这为志愿服务提供了发展契机[20]。例如:在政府向社会力量购买公共体育服务的过程中，由于流动人口的流动性，社会力量供给的公共体育服务经常面临“供非所需”“供多于需”等问题，而体育志愿者长期扎根基层，能精准定位流动人口的体育需求，有效弥补社会力量供给的缺陷。根据国家体育总局等部门联合印发的«关于广泛开展全民健身志愿服务活动的通知»，全民健身志愿者主要指公益性体育社会指导员。因此对于流动人口体育治理而言，重视志愿服务机制的作用，应增加公益性体育社会指导员的供给，在流动人口社会融入的体育治理中形成合力。然而社区未能有效激活志愿服务机制，具体体现在:1)流动人口大部分从事劳动密集型行业，学历层次相对较低，缺乏专业的体育知识和技能，符合公益性体育社会指导员认证条件的人数较少。社区中部分本地居民组成的社会体育指导员，由于缺乏监督机制，在提供健身指导服务时面向的群体主要集中于本地居民，能为流动人口提供健身指导的较少。2)在流动人口内部，群体之间相对陌生，相比社区本地居民间的“熟人社会”，群体之间的陌生感会进一步抑制流动人口体育志愿精神的形成。整体而言，如何激发社区流动人口的体育志愿精神，并将其纳入到全民健身志愿服务的制度中，是体育促进流动人口社会融入的治理思路。

2.3 法治机制不完善，难以保障流动人口的体育权利

法律是治国之重器，良法是善治之前提。改革开放至今，我国体育治理经历了从人治向法治的转变，基本形成了系统、完善的法律法规体系。据统计，截至目前，在体育领域我国拥有1 部法律、7 部行政法规、32 部部门规章以及近500 份规范性文件和地方性法规，为保障公民体育权利奠定了坚实的基础[21]。然而，这些法律法规在流动人口的体育治理中还存在“法治悬浮”的问题，即面临“嵌入不能”的困境[22]。例如«中华人民共和国体育法»(以下简称«体育法»)的总则虽然规定了“发展体育事业，开展群众性体育活动”，并为青年、少年、儿童以及老年人和残疾人等群体提供了特别保障，但随着人口流动频率的增加，«体育法»对流动人口体育权利的保障逐渐“失效”。我国人口是按户籍进行管理的，体育公共服务资源的供给和保障以区域内户籍人口数量进行配置，当流入地人口数量超过户籍人口时，社区委员会往往会采用“人治”的方式来应对体育公共服务资源匮乏的问题，这也是导致流动人口体育治理出现“法治悬浮”的重要因素。此外，非正式制度也是法治的重要路径，是指人们在长期的交往过程中无意识形成的行为规则，包括风俗习惯、文化传统和道德观念等[23]。根据新制度主义的观点，非正式制度与正式制度相融合才能发挥积极作用[24]。流动人口大多来自农村地区，其文化传统、道德观念等非正式制度对流动人口体育的有效治理能够发挥积极的作用，社会公约、百姓议事会、百姓服务团等都是非正式制度在社区治理中的典型案例。但非正式制度在流动人口体育治理领域中并未得到足够重视，更多停留在简单复制社区其他领域的治理举措和思路，弱化了民俗体育活动在构建流动人口共同体上的教化作用。

2.4 注册挂靠制度不健全，难以做大体育社会组织增量

对于流动人口体育治理而言，引入体育社会组织，与政府、市场及体育志愿者形成共同参与治理的格局是提升流动人口体育治理能力的最优模式。例如:德国在社区构建了以社区体育志愿者为基点，政府主导、社会力量共同参与流动人口体育治理的模式。体育志愿者扎根基层社区，调研流动人口体育需求，形成体育促进其社会融入的政策建议，提交当地政府，由政府体育议会针对政策建议形成决策方案。一方面，政府直接为社区体育志愿者提供财政支持，满足流动人口所需的普适性公共体育服务；另一方面，政府通过购买公共体育服务的形式，将专业性的公共体育服务交由体育社会组织来完成[25]。从德国的经验看，实现体育促进流动人口的社会融入，应将更多的具体事务交由社会体育组织来完成。然而，目前我国体育社会组织数量与质量仍处于“少而弱”的状态。截至2020年底，我国体育社会组织数量仅为53 750 万个，全国每万人拥有的体育社会组织数量仅为0.2 个，农村地区则更少[26]。同时，据民政部的调查显示，在所有社会组织中，体育社会组织参与体育服务的能力排在倒数第1 位，活跃度排在倒数第2 位[27]。原因在于:我国体育社会组织参与协同治理还存在制度性障碍，主要受体育社会组织注册挂靠制度的制约。1)体育社会组织的注册挂靠制度要求社团类体育组织在民政部门注册登记时必须由相应的政府业务主管部门审查同意，而业务主管部门对体育社会组织成立的资金规模、人员结构、组织构架等有严格的要求，由于体育社会组织基本属于自发性、公益性，难以达到注册资金规模的要求，导致总体数量仍较少。2)«社会团体登记管理条例»规定:申请登记的全国性社会团体与已登记的全国性社会团体业务范围相同或相似的、没有必要成立的，登记管理机关不予登记。“一业一会”的制度进一步限制了体育社会组织的申请和成立。3)体育社会组织的运行经费补贴与业务指导都来自于政府相关部门，导致在参与基层体育治理过程中倾向于听从业务主管部门的指示，而我国体育行政管理遵循户籍管理原则，这进一步造成流动人口体育治理过程中容易出现体育社会组织“真空”的现象。

3 社会融入视角下我国流动人口体育治理的实施策略

3.1 完善项目制治理机制，提升流动人口体育治理的精准性

虽然项目制治理对流动人口体育治理起到了重要的推动作用，一定程度上满足了流动人口所需的体育公共服务设施，但是这种“一刀切”的治理机制忽略了流动人口的异质性特点，难以顾及不同群体的体育需求。针对项目制治理机制的不足提出以下实施策略:1)社区“全覆盖”是体育项目制治理的最大优点。在体育项目制治理实施前，应先基于社区居委会对流动人口的普查情况，对其体育需求进行广泛调研，将其纳入体育项目制治理内容的范畴，避免体育供给出现“供非所需”的现象。2)在了解流动人口体育需求的基础上，设置体育治理的听证和论证程序，将专家、流动人口代表以及社区居委会纳入其中，健全流动人口体育治理的决策机制，体现体育项目制治理在流动人口体育治理中的前瞻性。3)应重视项目制的制度嵌入。发挥居委会、物业公司、体育社会指导员、体育社会组织、业主委员会等多元主体的作用，引导其共同参与流动人口的体育治理，形成体育项目制治理与多元主体共治的互动格局。4)应建立流动人口体育治理的追踪和反馈机制，根据反馈结果适时调整体育项目制治理的实施方案，避免流动人口出现“一次性”体育参与的形式主义倾向。

3.2 健全志愿服务机制，强化流动人口体育自治

根据党的十九大提出的打造共建共治共享的社会治理格局的精神，提升流动人口体育自治能力是流动人口获得优质体育公共服务资源的重要方式，应通过健全志愿服务机制来强化流动人口体育治理。1)将流动人口的体育治理工作纳入社区工作发展规划。制定«社区体育志愿者服务工作计划»等，落实、落细流动人口的体育志愿服务工作流程，从宏观层面激活流动人口的体育志愿服务机制。2)引导社区委员会与地方高校的体育学院合作成立体育实践或实习基地，由体育专业学生为流动人口体育志愿者讲授体育理论知识和专业技能，培养其体育指导和组织能力。3)加强体育部门与民政部门间的协商，试点将公益性体育社会指导员纳入国家志愿服务体系中，通过政策激励中国体育社会指导员协会与中国志愿者联合会建立合作机制，并将这种合作机制延伸至社区，激活流动人口的体育志愿精神。4)受体育知识技能等因素的限制，流动人口体育志愿者难以达到国家二级社会体育指导员标准的，可通过尝试设立“社区社会体育指导员”称号，将其作为社区培育国家二级社会体育指导员的后备人才。5)可借鉴教育、卫生、文化等领域志愿服务机制的做法，将体育志愿者纳入志愿者奖励制度，定期评选出“最美体育志愿者”，并在社区的宣传栏对其进行宣传，进一步激发流动人口对社区的认同感和归属感。6)通过逐渐完善志愿服务岗位购买等形式，引导优秀的人才参与体育志愿服务工作，提高体育志愿服务的专业化水平；待体育志愿服务机制逐渐趋于完善后，尝试将优秀的体育志愿者逐步纳入社会工作者序列，提高体育专业社工待遇，增添体育志愿服务机制运行的活力。

3.3 夯实体育法治机制，保障流动人口的体育权利

流动人口的体育治理应夯实体育法治机制，切实保障流动人口的体育权利。1)根据«“十四五”体育发展规划»对完善体育法律法规的相关要求[28]，在修订«体育法»«全民健身条例»«公共文化体育设施条例»以及相关政策、规范时将流动人口纳入体育治理的重点人群，以更好地保障流动人口的体育权利。2)根据相关法律法规的要求，尽快捋顺社区体育治理的关系:明确社区党组织是流动人口体育治理的领导核心，在体育治理过程中发挥着统领、协调各方力量共同参与治理的作用；社区委员会是流动人口体育治理的执行者；体育社会指导员、体育社会组织等是流动人口体育治理的参与者。依据法律法规的精神，制定关于流动人口体育治理的工作协议，确保各方主体能够遵循法律法规，将体育资源严格用于流动人口的体育治理。3)社区居委会和业主委员会的成员应优先吸纳具有法律知识背景的业主，在提升居委会和业主委员会法治能力的基础上，在社区内广泛宣传法治思想，强化流动人口的体育法治意识。4)将非正式制度与法律法规相结合，由社区党组织引领，居委会组织相关居民及流动人口共同制定符合社区流动人口特征的社区公约，将公约嵌入包括体育在内的公共服务治理范围，充分发挥公约在流动人口体育治理中的约束作用。5)鼓励街道办事处在社区设立和推广民俗体育振兴项目，引导流动人口开展民俗体育活动，优先支持和鼓励流动人口成为民俗体育活动的发起者和倡导者。街道办事处可联系新闻媒体，评选优秀的社区流动人口体育治理案例，借助电视、媒体或公众号等渠道进行宣传，提升非正式制度在流动人口体育治理中的可持续性。

3.4 健全协同治理机制，引导体育社会组织参与治理

健全协同治理机制，打通体育社会组织参与流动人口体育治理的制度堵点，是提升流动人口体育治理体系与治理能力现代化的关键举措。1)尽快落实«“十四五”民政事业发展规划»提出的“重点培育城乡社区服务类社会组织直接依法申请登记”的精神，制定流动人口体育治理的体育社会组织登记注册的实施方案，降低注册登记的资金标准，并参考广东省行业协会“一业多会”的制度创新举措，逐步在全国推行，从宏观层面增加参与流动人口体育治理的社会组织数量。2)省、市体育局应根据社区体育发展资金不足以及体育社会组织数量匮乏的实际情况，着手制定农村非正式体育社会组织成立的管理办法，可秉承“先发展、后规范”的思路建设街道、社区两级体育社会组织孵化站；通过加强人员培训、技术指导、项目众筹、财政拨款等形式提升城市地区体育社会组织服务能力，重点培育体育促进社会融入等业务的能力。3)依据民政部最新印发的«全国性社会组织评估管理规定»，制定街道、社区两级体育社会评估等级实施方案，可对体育社会组织参与流动人口体育治理的业务考核指标进行赋权，主管部门应按照评估等级给予相应的优惠政策支持。

4 结语

在高质量发展理念的指引下，流动人口的社会融入决定了我国城镇化的质量和效率，因此社会融入为探讨流动人口体育治理提供了理论依据。“十四五”时期，伴随着新型城镇化、乡村振兴、体育强国等战略的持续推进，我国人口的流动性进一步加大。在国家现代化治理体系中，推动流动人口体育治理体系和治理能力现代化既是推动我国公共体育服务均等化的良机，又是推动城乡融合高质量发展的战略选择，有利于提升人力资源价值，促进社会和谐稳定发展。