数据赋能全民健身治理现代化:实践成效、困境与创新路径

成会君，孙晋海，徐 阳，刘瑞江

(1.山东大学 体育学院，山东 济南 250061；2.齐鲁师范学院 体育学院，山东 济南 250013；3.山东师范大学 体育学院，山东 济南 250014)

全民健身治理现代化是促进全民健身事业健康发展的根本保障。新冠疫情影响下人们的健康意识不断增强，健身需求日益多元化，但现实中全民健身供需脱节与权责模糊[1]、多元治理力量参与不足及多向度互动协商机制不畅[2－3]等问题一直存在，这说明传统治理模式已不能满足新时期全民健身事业发展的需求。

数据的广泛应用为推进全民健身治理现代化提供了动力。2017年12月9日，习近平总书记指出，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新”[4]。2019年11月5日，党的十九届四中全会将“数据”作为与土地、劳动、资本等并列的生产要素。2020年3月30日，中共中央、国务院印发«关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见»，对数据开放、数据资源整合、数据安全保护及数据交易市场培育作出一系列部署[5]。在信息化、智能化时代，推动数据赋能全民健身治理现代化已成为一个全新且重要的命题。

1 数据赋能全民健身治理现代化的内涵与可行性

1.1 数据赋能全民健身治理现代化的内涵解读

近年来，数据对阿里巴巴、腾讯、滴滴等大型平台的赋能价值受到广泛关注。数据赋能也引起学者的重视，并形成了教育、制造、旅游、政府治理、乡村治理等多领域的研究成果。张培[6]认为数据赋能是基于系统整体能力提升而创新信息技术运用场景、方法和技术的过程；孙新波等[7]认为数据赋能是特定系统创新数据运用场景及方法、技能而提升整体能力的过程；郭星光等[8]提出数据赋能是应用数据提升企业竞争力的过程等。从这些研究可以看出:数据赋能是创新数据应用场景、方法和技术来提升系统整体能力或实现价值创造的过程。

在全民健身领域，随着物联网、互联网以及各类健身平台的发展，公众健身数据、体育企业生产经营数据、政府管理服务数据等呈现爆发式增长态势。将海量数据应用于全民健身治理现代化进程，既是一个数据的技术处理过程，也是一个数据与全民健身治理体系相融合、相适应的过程。根据学者对数据赋能概念的探讨，本研究认为数据赋能全民健身治理现代化是从全民健身系统整体出发，通过创新全民健身数据应用场景、方式和方法，充分发挥多元主体治理优势、促进治理手段科学化及治理内容精细化，最终构建全民健身治理新机制、激发新动力的过程。需要说明的是，本研究所指“数据”既包括全民健身领域各类健身、经营、政务数据等，也包括数据发挥作用所依托的大数据技术。孤立的数据不能发挥赋能作用，依托大数据技术才能促进全民健身治理的变革和创新。

1.2 数据赋能全民健身治理现代化的可行性

1.2.1 数据赋能全民健身治理现代化的外在环境支撑 随着信息技术的发展，我国大数据技术、网民素质和政策规制等方面日渐完善，为数据赋能全民健身治理现代化提供了良好的外在环境支撑。1)大数据技术支撑。我国大数据技术发展迅速，2020年产业规模超过1 万亿元人民币，跨地区经营互联网数据中心业务的大型企业达295 家[9]。全国新基建的广泛推进也促进了不同领域数据的流通、共享，从而释放更大的数据要素价值。这些为数据赋能全民健身治理现代化提供技术支撑。2)网民素质支撑。数据治理的基础是治理主体和治理对象具备一定的互联网使用能力。截至2021年12月，我国互联网普及率已达73%；60 岁及以上老年群体互联网使用能力逐渐提升，互联网普及率达43.2%；农村互联网进一步普及，农村网民达2.84 亿，现有行政村已全面实现“村村通宽带”[10]。互联网的普及和公众互联网使用能力的提升，为数据赋能全民健身治理现代化提供网民素质支撑。3)政策环境支撑。作为新型生产要素，数据融入社会治理的过程也是一系列制度建设和执行的过程。近年来，我国各级政府积极推动数据治理政策的完善，颁布实施一系列数据行动计划、市场培育政策和法律法规等。另外，省、市大数据管理机构的成立也为各地政府数据、公共数据、社会数据的汇集、开放、应用等管理工作提供保障。

1.2.2 数据赋能全民健身治理现代化的内在契合要素 随着大数据技术研究和应用的快速发展，全民健身治理现代化所包含的主体多元化、手段科学化和内容精细化等在数据驱动下有了更大的实践空间。1)治理主体多元化。传统治理模式下，体育社会组织、体育企业、公众等主体实质上没有太多参与全民健身治理的空间。在信息化社会，数据成为重要的治理资源。通过数据汇聚，体育社会组织、体育企业及公众等主体获得了与政府博弈的力量，倒逼政府角色重新定位。数据的“去中心化”特征与以多元主体协同共治为内核的全民健身治理理念相契合，多元主体通过数据平台链接，逐渐形成适应数据治理的扁平化、非中心化的网络型组织。2)治理手段科学化。海量全民健身数据有机融合，多源异构数据勾勒出全民健身治理全貌，帮助治理主体全面审视全民健身领域“痛点”“堵点”问题的根源及关联性，为提出有效解决方案提供支持。同时，网络支持下的实时数据推动全民健身治理资源供给与需求的动态匹配，实现以数据驱动科学治理的目的。3)治理内容精细化。满足日益增长的全民健身个性化需求是当前治理主体需要着力解决的问题，治理内容精细化成为全民健身治理关注的重要环节。通过对公众在政府相关网站留言、运动健身App 和智能健身设施平台数据进行提取及关联性分析等，治理主体能及时准确掌握公众健身的个性化需求，并通过创新数据应用场景为公众主动提供精细化的健身服务。在个性化时代，数据赋能为全民健身治理提供了确定性和精细化的可能。

2 数据赋能全民健身治理现代化的实践成效

2.1 全民健身多元共治格局初步形成

全民健身多元共治格局要求多元治理主体共同参与，发挥各自优势，并形成治理合力[11]。1)数据平台打破多元主体参与治理的时空限制，为实现多元共治共享、资源整合提供技术支撑。近年来，各地全民健身数据平台纷纷上线运行，如北京市和贵州省的“全民健身公共服务平台”、重庆市“‘体育重庆’在线惠民服务平台”、内蒙古自治区“‘蒙享动’全民健身公共服务平台”等。这些数据平台整合省、市、县等不同部门、企业的体育资源，搭建起覆盖场馆预约、培训服务、赛事报名、健康指导等多领域的智慧体育服务，实现跨业务、跨地区的信息资源共享，及时满足政府、公众、企业的需求。目前各地全民健身数据平台一般包含网站、微信公众号及手机App 等多种形式，为公众在不同场合使用平台提供便利。2)公众积极参与是实现全民健身多元共治格局的基础。借助各类数据平台，公众能便捷地参与全民健身治理活动。如2020年山东省举办首届十大自主知识产权体育精品赛事线上评选，社会总投票量达到1 054 016 票[12]。全民健身数据平台已成为公众表达诉求和意愿、参与治理的重要渠道，也解决了传统治理模式下公众难有机会参与全民健身治理的难题。3)企业参与是全民健身多元共治格局形成的重要保障。综合已上线的数据平台，政府牵头、企业提供技术支持是平台搭建的主流模式。企业通过购买服务等方式参与政府全民健身治理平台的开发和运营，不仅有效提升了治理平台的标准化建设，而且促进了政府治理能力的提升。

2.2 全民健身治理内容更加精细化

充分挖掘健身数据的内在价值、构建规范化数据开发利用场景、推动治理内容的精细化是满足公众健身需求的重要途径。目前全民健身软件应用、赛事管理和政务治理等领域已充分借助数据的赋能作用。1)全民健身软件应用。“咕咚”“Keep”“悦动圈”等运动健身软件通过分析用户大数据，准确掌握健身用户需求，并推送个性化健身服务，实现精细化治理的目的。2)赛事管理。赛事各类数据的挖掘和应用为赛事报名、组织、安全、医疗等提供精准支持，优化赛事管理流程和举办模式。以马拉松赛事为例:通过大数据辅助决策平台，赛事指挥中心、竞赛监管、医疗救护等部门可以实时监控赛事状态，提高赛事突发情况的应对效率；选手心率等数据通过运动手环等智能设备被实时监测，为赛事管理者及时响应选手需求提供技术支持等。3)政务治理。全民健身数据与政务服务相融合，推动政府信息共享与业务协同，为政府“放管服”改革创新路径。浙江省是全国智慧政务治理的实践范例。浙江省体育局积极推进“数据跑路”代替“群众跑腿”政务改革，将体育公共服务事项跑零次率和网办率均提升至100%，掌上办、网上办效果显著；将全民健身地图、“浙里跑”、全域户外及体彩开奖公告等应用接入浙江政务服务App“浙里办——体育公共服务专区”[13]，为公众查询健身政务信息提供便利。全民健身公共服务“应网办尽网办”大大提升了政府服务和履职效能，为政府和公众搭建了信息桥梁。除了以上场景，全民健身线上赛事举办、体育直播等场景不断涌现，相应数据的采集、流动和利用促进供给与需求的衔接，实现对个性化需求的精细治理。

2.3 全民健身治理手段实现转型升级

1)从经验依赖向数据决策转变。在健身需求个性化及健身资源多向流动的时代，依据决策者经验进行治理的方式难以满足全民健身治理需求。通过对健身数据的分析和应用，全民健身治理逐渐从经验依赖向科学的数据决策转变。2021年江苏省第2届网络全民健身运动会筹备阶段，组委会通过网络投票和专家评审决定比赛项目的设置，其中网络投票阶段吸引了近250 万人参与[14]。公众通过互联网平台表达办赛、参赛意愿，充分体现全民健身运动会全民共治共享的治理生态。政府借助投票数据了解公众赛事需求，并实施相应数据治理和源头治理，体现了全民健身治理“善治”的核心目标。2)从粗放式向精准式治理转变。政府如何精准掌握和回应公众个性化体育需求一直是全民健身治理的难点。全民健身实时数据的处理与分析，为治理主体充分掌握不同区域、不同群体的健身诉求提供渠道，为全民健身实现精准治理提供可能。上海市静安区体育局利用“静安体育公益配送”平台数据，借助区块链技术定期对项目运营情况进行分析，及时进行项目配送方案和策略调整，以达到精准治理目的[15]。数据治理从全民健身治理源头嵌入，贯穿治理全链条，更好地满足了公众的需求，提高了公众的健身获得感[16]。

3 数据赋能全民健身治理现代化的实践困境

3.1 全民健身多元共治格局有待进一步优化

1)传统全民健身治理制度影响下政府部门壁垒依然存在。一方面，国家、省、市、县(区)全民健身政府管理部门间缺乏统一的数据管理系统，尚未建立跨区域、跨层级的数据管理体系，业务协调性弱。另一方面，体育系统不同部门还存在数据系统和业务系统不同步等问题，政府牵头搭建的全民健身数据治理平台使用频率低、数据更新慢、维护不力是普遍现象，部分平台甚至处于闲置状态，很多业务退回到传统模式，违背了大数据平台开发的初心。2)商业竞争环境下体育企业数据尚未开放共享。因商业竞争的影响，健身数据在多家体育企业的数据库中独立存在，无法达到开放共享与多路径流通的目的[17]。3)公众数据素养不足限制多元共治格局的进一步优化。数据素养是指大数据时代主动利用数据资源发现问题、分析问题与解决问题的意识与能力[18]。当前公众在全民健身治理方面数据素养欠缺，数据使用意识、习惯和技能存在不足，参与治理的能力不高、积极性不足，掣肘多元共治格局的实现，直接影响全民健身治理现代化的改革进程与效果。

3.2 全民健身数据问题有待进一步治理

在数据赋能全民健身治理现代化进程中，数据自身应该成为未来的治理重点，这是因为存在以下问题:1)数据安全问题。在大数据时代，海量健身、体育消费等数据聚合在各类运动健身App、购物平台和智慧健身设施平台中。在很多全民健身场景下，公众作为数据主体往往不知道个人数据已被收集、使用。虽然«中华人民共和国数据安全法»等法律政策对数据的保护、使用等问题作了具体规定，但在具体实施过程中，因法律监管不到位，公众个人隐私、运动数据、体育消费数据等被泄露的现象时有发生[19]。2)数据标准问题。当前我国全民健身领域缺乏统一的数据质量标准、交易标准等，影响了数据赋能效果。我国全民健身数据来源多样，缺乏统一质量标准影响了数据归集后的分析和利用。缺乏统一的交易标准也影响数据在全民健身领域的流通，主要原因是市场数据的管理和交易规则不明确，对公共场合采集的全民健身数据归属权、管理权和使用权缺乏清晰界定。3)数据孤岛问题。由于体制机制障碍，当前政府纵向和横向机构之间数据协作尚未形成，跨部门、跨区域的数据整合多依据部门文件、意见等来推进，强制性不足[20]。政府与企业、企业与企业之间由于体制壁垒、商业壁垒的存在，数据联通、共享还未实现。大量数据孤岛的存在影响了数据赋能的效果。

3.3 全民健身数据赋能非均衡有待进一步关注

受数据算法和现实条件限制，实践中数据对不同治理主体赋能效果具有非均衡性:1)政社赋能非均衡。当前各地全民健身数据平台多由政府购买企业服务来实现，这也决定了政府、企业享有更多决定平台数据开放、算法算力的权力。虽然公众也能利用平台表达建议、监督政府治理行为等，但公众所获得的平台信息、数据等是被框定在政府的治理思维下所呈现出来的，对公众来讲数据赋能有限[21]。全民健身治理现代化推进过程中如何化解政府和社会的数据赋能非均衡困局，进一步提升社会公平和公众利益[22]，是值得深思的问题。2)城乡赋能非均衡。推动全民健身城乡均等化一直是我国政府关注的重点。相关数据显示，截至2021年12月，我国城乡网民规模比例为72.4%:27.6%，互联网普及率比例为81.3%:57.6%[10]。数据赋能建立在互联网的应用及公众数据素养水平之上，农村智能化基础设施和数据素养相对城市的落后状态，在一定程度上将加大全民健身城乡发展的非均等化程度。3)人群赋能非均衡。智能化时代，年轻人能便捷地使用智能化设备，也能积极通过各类平台表达意见和建议等。但对老年群体而言，迅速更新的智能化产品意味着不断地学习，这导致大部分老人不会用也不想用智能化产品，影响了数据赋能的效果。

4 数据赋能全民健身治理现代化的创新路径

4.1 坚持以人民为中心的数据赋能全民健身治理理念

在数据赋能过程中，应坚持以人民为中心的全民健身治理理念。坚持以人民为中心，就是在治理中谨防“数据至上”，以满足人民日益增长的健身需求为第一要务，盲目崇拜数据的技术性可能会忽视对“人”本身的关注[23]。数据只能作为全民健身服务的有效治理工具，避免将运用数据带来的服务便捷和效率提升作为最终价值目标。“数据多跑路，群众更受益”，数据为公众利益服务是数据赋能全民健身治理现代化的发展方向。各治理主体，尤其是政府必须更加重视数据所体现的全民健身需求，通过对数据进行汇集、分析、利用，实现全民健身公共服务精准配置、协同联动、闭环管理，实现全民健身治理价值增值，让公众成为数据赋能的最大受益者。另外，坚持以人民为中心的数据赋能全民健身治理理念，必须在平等互动的理念框架下推动全民健身治理格局优化，将公众的健康利益始终置于核心位置，充分关注弱势地区、弱势人群健康利益的实现，推动数据、算法关注弱势全体，实现数据赋能效率与公平的同步推动。数据赋能全民健身治理只有坚持以人民为中心，坚持公平正义，充分发挥人的能动性，才能走向治理现代化。

4.2 优化全民健身多元共治格局

未来一段时间，政府仍是全民健身的主要治理主体，因此，优化全民健身多元共治格局需要政府主动发挥引领和示范作用。1)政府要积极打破组织架构上纵向制约、横向隔阂的体制约束，促进跨部门的合作。首先，充分发挥省、市全民健身工作联席会议制度优势，加强政府部门间的横向合作，实现政府部门在全民健身治理上目标协同、业务协同、资源协同。同时，打破区域、层级壁垒，通过建立全民健身数据开放清单和共享制度，促进数据在不同区域、不同层级部门间的共享。其次，进一步拓宽企业参与全民健身数据平台、数据中心等基础设施建设的渠道，实现企业数据技术支持、数据资源与全民健身治理事业的全面融合[6]。最后，积极完善各类全民健身数据治理平台，给予公众充分表达意见和建议的空间，促进多元主体深度参与治理。2)积极提升治理主体的数据素养。首先，政府部门人员要主动从意识、业务能力等方面提升数据素养。其次，通过政府购买服务向社会提供全民健身数据查询、数据应用等技能培训。如通过全民健身宣讲活动，推动全民健身数据应用技能进社区、进农村、进机关等；培训社会体育指导员、健身爱好者、体育社会组织领头人的数据应用技能，通过他们再扩展至公众，特别是农村人和老年人等群体，实现数据治理思维和能力的提升。

4.3 创新全民健身治理现代化数据生态

推进数据赋能全民健身治理现代化，创新数据生态是基础。1)数据采集的标准创新。制定统一的数据采集标准，从源头上杜绝数据无法整合、分析和共享的问题。对体育企业、赛事、场地、体育社会组织、体育从业人员等基础数据库的已有数据，要根据数据采集标准进行校正、补充或关联处理，避免已有数据失真或标准不一导致的决策失误。加强全民健身数据采集、整理、分析的同步推进，实现已有数据和实时数据的匹配。2)数据管理的制度创新。全民健身数据多涉及公众个人健身、体育消费等隐私，因此数据安全是管理的头等大事。应制定全民健身数据风险等级评价制度，根据数据的来源、类型和内容等属性，制定差异化的风险管控措施。对于全民健身涉密数据和隐私数据，更要建立严格规范的管理流程，实行数据加密和权限设置的管理制度。3)数据共享的规范创新。公共数据的开放共享能更好地实现资源的优化配置，从而真正释放数据价值。因此，政府相关部门要牵头制定全民健身数据的开放目录、开放清单，实现数据资源分级开放。加快完善政府、体育企业、体育社会组织等全民健身数据资源开放共享合作制度，制定数据开放共享技术规范，厘清数据来源方、使用方、管理方的责任、权利[24]。4)数据应用的模式创新。构建全民健身数据治理的“政产学研用”协作模式，充分发挥各主体的创新优势，开发一批线上赛事、体育会展、体育直播、体育培训等全民健身应用场景。积极推进数据要素与土地、劳动力、技术和资本要素相融合，形成全民健身领域高效配置的新型要素市场。

4.4 加强全民健身治理现代化新型信息基础设施建设

新型信息基础设施是数据赋能全民健身治理现代化的基石。在建设理念上，应综合考虑地域区位、功能定位、发展水平等因素，统筹规划各地全民健身新型基础设施发展布局，适当向农村地区和落后地区倾斜。1)全面提升物联网、云计算、人工智能等信息基础设施与全民健身领域的有效融合。2)积极推动全民健身数据平台的开发和运营，提高全民健身数据平台效能。针对全民健身数据赋能非均衡性问题，最大限度统一全民健身数据平台建设标准，建构起跨越政社和城乡结构的全民健身数据共享交换平台[21]，避免非标准化建设带来的数据服务低效与重复建设。继续推行落实«全民健身信息服务平台数据接口规范»，促进数据协同化、规范化管理和应用。3)加强智能健身设施的研发、生产和转型升级。根据国家“新基建”要求及«二代室外健身器材通用要求»，积极推进智能健身设施的生产、研发及现有全民健身场地设施的智慧化升级。加强运动App、小程序、微信公众号等新媒体建设，面向全民健身真实应用场景需求，培育智能化全民健身应用解决方案。

4.5 创新全民健身治理现代化制度体系

深刻认识数据应用带来的全方位变革，积极创新全民健身治理现代化制度体系。1)做好顶层设计和战略规划。数据应用给全民健身治理带来颠覆性的变革，应加强对全民健身治理新问题、新变革的战略研判，处理好数据应用和全民健身治理的关系，全面制定数据赋能全民健身治理相关规划，引导全民健身治理组织架构、场景应用、治理方式等全面推进。积极调整、协同优化不同部门的职能与权责体系，使其真正与数据嵌入适配。以驱动多元协同为核心，设计与完善多元主体参与和横向利益整合的治理制度框架。2)从法律和政策层面对数据治理过程进行规范，塑造数据时代的治理秩序，促进治理公平。法律层面，进一步推进数据确权、开放、交易、安全等的立法工作，强化关键数据、隐私数据的法律保护，为数据嵌入全民健身治理提供法律依据。公共政策层面，加紧形成以全民健身数据为基础的治理政策体系，重点明确数据权利主体、合理分配数据权利义务，确保数据占有的公平性和数据使用的合理性，明确算法的制定权、监督权等[25]，建立健全数据资源安全管理制度和保密审查制度。从硬(法律)、软(公共政策)制度两方面入手优化全民健身治理制度，实现全民健身治理能力与治理制度的相互支撑。3)创新人才培养制度。具备数据治理知识的专业人才是数据赋能全民健身治理现代化的保障。全民健身政府部门应该与互联网企业、高校等加强合作，联合培养专业化数据人才，实现“政产学研用”联合发展。完善数据治理人才保障制度，从发展空间、待遇报酬及配套保障等方面给予支持。

5 结语

随着互联网的普及和智能终端的应用，全民健身数据呈现爆发式增长、海量积聚的特征，这为重塑全民健身治理生态、提升治理水平提供了机遇。新时期推动数据赋能全民健身治理现代化，将数据作为一种治理资源，可以较好地解决传统治理模式下经验决策、粗放管理等弊端，助推全民健身共治共享格局的实现。当然，数据赋能也并不能解决全民健身治理中的一切问题，甚至可能带来“数据至上”等问题。这需要全民健身治理主体始终坚持以人民为中心和公平正义的治理理念，在推进数据赋能过程中考虑各地全民健身发展实际，多措并举，充分发挥数据要素价值，推动全民健身治理现代化的实现。