二战爆发前美国对日本在南海地区扩张行动的反应

董大亮，冯叶妮

（1.河海大学马克思主义学院，江苏南京 210000；2.复旦大学马克思主义学院，上海 200433）

近年来随着南海问题的持续升温，美国对南海地区的干涉受到了学界的广泛关注。然而受现实需求的引导与推动，学界既有研究更多聚焦于美国在南海主权争端问题上的立场，特别是中华人民共和国成立后美国对南海主权争端的决策史，而对20世纪40年代以前美国在南海问题上的立场关注不多。实际上，1939年初日本在南海地区开展扩张行动后，美国便把南海事务纳入政策视野中。不过，此时美国对南海问题的关注并非聚焦主权争端，而是日本南进扩张行动对东亚地缘政治与区域格局造成的冲击。当时美国政府并未对日本在南海地区的扩张采取切实有效的应对举措，而是继续奉行坐视日本逐渐南进的绥靖政策。本文试图借助美国外交档案等资源，分析美国政府对日本在南海地区扩张行动的反应，探究其政策成因及其影响。

一、入侵海南岛：日本启动南进扩张进程

1939年2月10日，日本陆海军入侵海南岛，启动了日本在南海地区的扩张进程。入侵开始后，日本外务省发布声明，称这一行动的目的只是为了消灭在海南岛上的中国军队，不针对在此地区拥有传统利益的欧洲国家。［1］103然而日本外务省的解释属于自欺欺人，因为日本对入侵海南岛早有预谋，1936年南进政策出台后便将侵占海南岛纳入扩张规划中。南进政策的加速推进和日本全面侵华后各方局势的变化，促使日本加快了侵占海南岛的节奏，从而正式拉开了日本南进扩张运动的序幕。

海南岛是通往法属印度支那和英属新加坡的交通要道，地理位置极为重要，因此很早就被日本纳入扩张视野。1936年8月，广田弘毅内阁确立的《国策基准》把“向南方海洋发展”［2］11定为根本国策，从而将由来已久的南进扩张意识转变为行动政策。南进政策确立后，日本海军的战略重心便体现为控制中国南海，以之为南向扩张的跳板。1936年9月广西爆发“中日北海事件”，日本海军趁机提出占领海南岛。日本海军军令部作战部战争指导班长中原义正于9月14日起草的《北海事件处理方针》中明确提出“视情况实行对海南岛或（山东）青岛保障占领”，并建议“将我海军兵力向海南岛方面集中，对海南岛施加威吓与压力，排除当地的抵抗……在排除了当地抵抗的场合，仍需在海南岛上留驻兵力，以承担支援日本人进出海南岛的任务”。［2］15—17不仅如此，该方针还确认海南岛地理位置的重要性，提出以海南岛为基地向中南半岛辐射日本势力的政策构想，以限制英法在南洋的势力范围。9月23日，中原正义又制定出《我国对海南岛权益扩充方针》，提出由台湾总督府“推进和统制对海南岛的进出”。［2］18可见，日本海军在南进政策出台之初就瞄准了海南岛，试图以之作为据点同英法势力抗衡，然而由于日本政府内部未能达成一致，日本海军占领海南岛的提议未能付诸实施。

南进政策的加速推进以及日本全面侵华后各方局势的发展，使得日本最终决定侵占海南岛。承担南进政策重要发起者角色的“台湾总督府海军武官府”，不断研究如何利用海南岛推行南进扩张运动。该机构于1938年9月陆续制定《南方海外殖民地统治组织扩充强化方策》《海南岛处理方针》等文件，明确提出日本要“在把握海南岛统治实权之同时，确立对于东沙群岛、西沙群岛、新南群岛（即我国南沙群岛，作者注）之强大支配权”，并统合包括台湾岛、海南岛、南海诸岛在内的“南方海外殖民地”，“以之作为帝国南进国策遂行之据点”。［2］27这表明日本将海南岛视为推动南进政策的重要据点和前沿阵地的认识已经完全成熟，对海南岛志在必得。全面侵华战争爆发后，幻想迅速瓦解中国抵抗的日本，希望依托海南岛的航空基地攻击中国西南腹地，威胁法属印度支那同中国的交通线，因此其内部对于侵占海南岛已经没有明显分歧，日本海军对中国沿海重要据点的占领行动也越发积极，而1938年以来国际局势的紧张，也成为促使日本决定侵占海南岛的重要外部因素。英法等国同日本的矛盾日益凸显，但又深陷欧洲事务中，使得日本认为有必要抓住有利契机，切实推动南进扩张进程，“削弱西方列强尤其是英国在东南亚的地位”，［3］为构想中的日英冲突做好准备。

在上述背景下，1938年11月25日日本召开“五相”会议，海军大臣米内光政正式提出侵占海南岛，并于1939年1月13日得到日本内阁的一致同意以及裕仁天皇的默许，最终于2月10日发起军事行动。

二、从观望到回避：美国对日本侵占海南岛的反应

日本以侵占海南岛拉开南进扩张运动的序幕，自然引起英美法等在南洋地区拥有重要利益国家的高度关注。尽管受孤立主义影响，美国政府对日本侵华持“中立”立场。在对日本进行劝告、对中国表示道义支持的同时，极力避免卷入中日冲突。美国实际上奉行的是“对侵略者姑息绥靖的政策”，［4］但基于对欧亚轴心国集团遥相呼应的忧虑，美国又对日本的扩张行动给予密切跟踪。日本宣布入侵海南岛后，美国政府在第一时间获得了基本信息，但是美国政府的首要考虑是在地缘政治冲突视野下搜集各方信息，评估日本行动的目的和影响，观察各国的反应，总体上持一种观望态度，没有做出实质性回应。

2月10日凌晨，在收到日本政府的声明仅仅两小时后，美国驻日本大使约瑟夫·格鲁（Joseph C.Grew）便向国务院发出一封电报，汇报日本对海南岛的侵占行为，并提出自己对日本行为的判断。格鲁首先强调了海南岛对日本的军事价值，指出日本所谋者大。格鲁认为，虽然日本已经占领了广东惠州岛，而且从惠州岛基地出发的飞机可以轻易威胁到通过中南半岛进入中国的航线并控制东京湾地区，但占领海南岛对当前的中日冲突具有更大的战术和战略价值。格鲁强调，如果日本在海南岛建设一个装备良好的海空基地，它就可以统治从香港向南延伸直到中南半岛的整个大陆海岸。“如果它有意进行封锁，海南岛的控制者可以威胁所有进出河内的交通线”。［1］103不仅如此，格鲁还认为日本拥有海南岛可能对其控制从中国大陆到吕宋岛的整个南中国海，以及限制英国在新加坡的海空基地拥有的战略辐射作用，起到积极的推动作用。由此可见，格鲁已经超越了中日战争的视角，着眼于更大范围内的地缘冲突，注意到日本占领海南岛对英法美在南洋地区的利益产生的潜在威胁。

在上述考虑基础上，格鲁明确指出应当注意日本占领海南岛的行径同其南进政策之间的关联，但他依然很谨慎，尚不敢确认日本已经拉开南进扩张运动的序幕。这种谨慎态度的另一个表现是，格鲁也不认为日本的举动和当下东亚国际格局的发展有必然联系，指出这一行为不太可能是日本对1938年10月以来英美法三国向日本发出的一系列关于中日关系声明的直接回应。上述三国一系列声明的主要内容是要求日本尊重英美法各国在华权益，维护九国公约精神。美国政府内部一度担心日本是否会因为这些声明而采取更激进的行动，然而格鲁认为日本占领海南岛的行径，非但不是日本被那些声明激怒的结果，更可能是日本试图通过这样一种手段，来表达对传言中英美拟采取的联合行动的“满不在乎”。［1］104相对同时期英法两国对日本行为的判断，格鲁对日本侵略意图的分析尽管比较谨慎，但已经非常接近日本南进政策设计者的初衷，展现了一定程度的预见性。不过，受美国对日政策偏于保守的影响，格鲁并未就如何应对日本的侵略行为提出明确建议。

除了从日本获得第一手信息，美国还对法国提供的信息与做出的反应给予了密切关注。法国是当时南海地区重要的地缘政治力量，而且法日两国矛盾日益激化，法国在印度支那地区的殖民利益受到日本扩张的直接威胁，并与日本存在南海诸岛主权之争。不仅如此，日本侵占海南岛的行为事实上违背了1907年法国同日本达成的关于互相尊重对方在亚洲地区势力范围的协定。为了解法国的立场，美国驻法大使威廉·布利特（William Christian Bullitt Jr.）在日本入侵海南岛当天，约见了法国外交部黎凡特地区事务主管恩斯特·拉加德（Ernest Lagarde），向其询问法国政府对这一侵略行为的反应。拉加德从欧洲局势的走向出发，指出日本的行动是“最近几周最险恶的信号”。他认为日本的这一举动不是孤立行动，而是与德意两个轴心国的扩张行动相配合，甚至可能是为了呼应墨索里尼在东非的扩张行动，但是在法国政府的应对行动方面，拉加德指出，由于法国远东海军的主要力量被抽调到东非地区以防范意大利的扩张行动，导致其在远东地区力量空虚，因此无法采取实质性行动，更可能会同英国一道向日本发出一份强烈抗议。［1］105

2月11日，为了进一步了解法国政府的判断和可能行动，布利特又约见了法国外交部欧洲事务负责人亨尼·霍彭特（Henri Hoppenot），霍彭特向布利特表示法国政府对日本的举动毫不知情，事先没有收到任何通知，更没有得到关于这一行动的解释。霍彭特指出，法国曾经和日本在一年多前达成过一项非正式的谅解，只要法国禁止通过印支铁路向中国运送军火，日本就同意维持海南岛的现状，他认为法国忠实地信守了他们对协定的承诺。霍彭特从日本国内政治角度分析其侵占海南岛的原因，认为是为了“重新煽动起日本国内正在衰减的战争狂热，继续维持同中国的战争”。［1］105在应对措施方面，霍彭特也表示法国驻东京大使将向日本政府提交一份强烈抗议。这次会晤所得信息同上次会晤完全一致，表明作为直接地缘政治利益攸关方的法国，面对日本侵占海南岛的行为，除了感到惊讶并给予口头抗议外，并无采取强硬的、实质性应对措施的意图。法国政府相对软弱无力的态度，对美国政府的决策起到了一定的示范作用。

与此同时，美国驻中国大使馆代办裴克（Willys R.Peck）观察了中国国民政府对日本侵占海南岛的反应。与惊慌失措、无以应对的法国不同，正处“苦撑待变”状态下的国民政府，对日本侵占海南岛的行为并未表现出普遍恐慌，反而认为是一个有利的契机，试图借此争取英美法三国的实质性支持，并建立中英法军事同盟。裴克翻译整理了蒋介石在2月12日就日本占领海南岛发表的声明，将其发送给国务院。

蒋介石称日本侵占海南岛是“中日开战以来最重要的事件，也是太平洋历史的重要转折点”，［1］105对英美法等国的远东利益构成严重威胁，试图以此引发各国干涉。蒋介石首先指出，海南岛是太平洋和印度洋之间的一个重要战略节点，日本占领海南岛，不仅可以切断香港和新加坡之间的交通，还能切断新加坡和澳大利亚的联系，进而威胁菲律宾和印支地区的安全，蒋介石认为这将是“日本海军统治太平洋的开始”。［1］105为了强调日本军事行动对美国的威胁，蒋介石指出日本控制海南岛后，将有能力对南海地区施加影响，切断美国的夏威夷海军基地同英国的新加坡海军基地之间的联系。为系统阐述日本侵占海南岛是其总体扩张蓝图的一部分，蒋介石将海南岛、关岛、萨哈林岛称作日本战略意图中三个重要的战略节点，认为如果上述三地落入日本手中，菲律宾和夏威夷将直面日本侵略。蒋介石进而强调，日本现在的举动是中日敌对开始以来最重要的事件，“但也是太平洋历史的重要转折点”。“日本当前正在制造的南进运动，不是用来终结中日敌对状态，很明显日本已经展露出向太平洋播撒战争种子的意图”。［1］107蒋介石的声明意在提醒英美法警惕日本的扩张图谋，勿要“心存侥幸地以为它们只要牺牲中国的利益就可以保护其在远东殖民地的利益”［5］。然而蒋介石的声明只在英法得到些许回应，美国方面在收到裴克的电文后却对此避而不谈，显然未予重视。

此外，美国驻远东地区各个领事馆还广泛搜集各地媒体对日本占领海南岛的评论分析。美国驻西贡领事馆在2月13日向国务院发送了西贡媒体的相关报道，指出日本的行动可能对法属印支半岛同广州的贸易造成威胁，并将此事件描述为“通向另一起慕尼黑协定的前奏”，将会损害法国的威信以及在东方的利益。［1］108美国驻华代办任裴克在2月14日向国务院汇报了中国媒体对日本侵占海南岛意图的分析详情。裴克转述称，《扫荡报》将日本入侵海南视为其南进扩张政策的一部分，意在觊觎南洋；而《新华日报》相信日本是希望获得进攻广西的基地，下一步行动是继续威胁大陆；《中国时报》称日本在海南岛的行为有三个动机：控制东京湾并威胁香港和新加坡之间的交通，包围菲律宾，作为对欧洲国家实施外交讹诈的序幕；威胁法国，强迫后者停止通过印支半岛向中国运输装备；以间接方式切断中国的国际联系，以便让日本尽快取得胜利。［1］107这些媒体报道同其他官方渠道信息一起，构成美国政府的主要信息来源，但美国国务院对这些报道未予理睬，实际上回避了日本的威胁问题，反映出其不愿卷入远东冲突的一贯立场。

在搜集信息、研判局势、持续观望的基础上，美国国务院在2月15日做出了正式回应。美国的回应方式同英法保持了基本一致，仅向日本外务省提出口头质询，但在内容方面更加温和。美国国务卿赫尔要求驻日大使格鲁向日本外务省提出的口头质询，不包含强烈谴责的成分，仅表示提醒日本注意“美国在海南岛拥有实质性的传教和教育利益以及众多美国居民”，要求日本遵守国际承诺、尊重各国利益，并对占领海南岛的意图做出解释［1］109。

美国在结束观望之后终于做出了反应，但与其说是干预，毋宁说是一种变相回避。相比于同一时期英法两国较为强硬的谴责和抗议，美国的上述质询在语气上较为克制，在内容上只强调道义原则，而回避了日本扩张行动对中国和远东地区带来的实质威胁。这是由于虽然美国政府内部已经出现在远东问题上应当采取更积极行动的呼声，但仍不愿过多卷入冲突，更勿论采取强硬手段刺激日本。况且，在英法都软弱无力的情况下，美国更不值得做出激烈反应，而且美国在海南岛也没有多少利益。尽管美国海军对日本占领海南岛表现出一定程度的不安，［6］但对美国政府的判断没有产生重要影响。2月17日，驻日本大使格鲁约见了日本外务省官员，提交了上述口头质询。日本外务省对格鲁的答复与对先前英法两国质询的答复基本一致。日本外相有田八郎称，占领海南岛的目的是加强对南中国海岸线的封锁，加大对国民政府的军事压力，并表示占领海南岛“不会超出军事需要”。［1］110不管美国政府是否对这一答复感到满意，它都未再采取进一步行动，对驻日大使格鲁提出的占领海南岛与南进政策之间的关联以及日本行动的潜在威胁，也未做进一步研究。

三、从沉默到反对：美国对日本侵占南沙群岛的反应

如前所述，占领西沙、南沙等南海诸岛是日本《南方海外殖民地统治组织扩充强化方策》《海南岛处理方针》等南进扩张政策文件提出的重要目标。以南海诸岛为基地，可以大大缩短日本攻击新加坡、控制马六甲海峡的距离。［7］由于日本占领海南岛的行动未受到英美法等国的有效反对，日本迅速完成对全岛的控制，继续其南下脚步，于1939年3月占领南沙群岛，并于3月31日正式宣布将菲律宾与印度支那半岛之间的南沙群岛等岛礁纳入“新南群岛”的范围，将其置于台湾总督府管辖之下。日本此前于1937年9月占领东沙群岛，于1938年11月占领西沙群岛，［8］至此日本基本完成了对南海地区中国诸岛的侵占。此前在应对法国对西沙群岛的觊觎时，中国政府已经提出了有效的历史与法理依据，日本的侵略行为改变不了中国对南海诸岛的合法主权。日本的扩张行动导致法日矛盾骤然加剧，使远东局势更加复杂。

美国通过日本政府的照会知晓了侵占事件的发生。3月31日，日本驻美大使馆参赞须磨弥吉郎向美国国务院递交了一份照会，宣布了日本对南沙群岛的占领决定。须磨弥吉郎简单陈述了日本的吞并理由，指出在法国政府宣布对这些岛屿拥有主权之前，已经有日本公司对其进行经济开发。对于须磨弥吉郎突如其来的照会，美国国务院官员没有任何准备，只是表示根据日方提供的地图，这些岛屿似乎距离菲律宾更近些，并要求日本解释行动意图。在得到须磨弥吉郎“主要是开发岛屿上的磷肥资源”的答复后，美国官员表示国务院会对此进行研究。［1］112

与日本占领海南岛后的情形相似，美国政府的认识与反应较为平静。尽管美国驻日大使格鲁认为“这一举动看上去等同于领土吞并”，［1］112但并未深入分析其潜在影响。相比较之下，英法两国均深感不安。英国驻日本大使认为这是一起严重的事件，因为南沙群岛作为监视新加坡方向海空活动的前沿侦察据点，具有重要战略价值。［1］112法国外交部远东司的官员同样认为事态极其严重，指出“这是日本人第一次正式占领法国领土”。［1］114法国外交部官员还认为，日本占领南沙群岛的行动不仅是日本对法国抱有敌意的证据，还带有双重企图：在法律上提出对群岛的主权要求；在利益受损的欧洲列强无力阻拦时，利用该群岛作为水上飞机和潜艇基地。法国官员还强调这一行动的发生背景是法国与英国在欧洲面临的艰难形势，暗示日本属于趁火打劫。［1］114法国远东事务司司长肖维尔（Jean Chauvel）也表示，将考虑拒绝同日本讨论关闭向中国运输军事物资的云南铁路问题。［1］115英法政府的上述表态，均通过大使馆通报给美国政府，但美国政府仍未对这一事件表现出浓厚兴趣，而是从领土争端视角出发，延续此前在法国制造的1933年“九小岛事件”（即法国侵占我国西沙群岛九个岛屿的事件）中的不干涉、不介入立场，不对日本的侵占行为进行公开回应，也没有将日本吞并南沙群岛与先前对海南岛的侵占联系起来。

由于美国始终保持沉默，被直接卷入其中的法国政府主动上门询问美国的立场，并试图寻求美国的支持。4月11日，法国驻美国大使拜会了美国国务院远东事务司主任马克斯韦尔·汉密尔顿（Maxwell M.Hamilton），询问美国在法日南沙群岛主权争执中的立场以及美国是否会对日本侵占南沙群岛的行为采取进一步行动。汉密尔顿并未给予明确答复，仅表示“我们收到了日本政府的通知”，“我们正在研究这一事态”。法国大使询问如果日本占领法属印度支那或香港，美国政府将在何种政策基础上采取行动。汉密尔顿表示将反对日本的武力吞并行为，但汉密尔顿又认为日本占领南沙群岛同占领法属印度支那或香港有所不同，因为这又涉及主权问题，“英国对香港的所有权以及法国对法属印度支那的所有权没有争议，但是对于南沙群岛，却存在法国和日本的两个主权声明”。［1］115尽管汉密尔顿认同从国际法角度看，日本的领土吞并行为是“极其不幸的事件”，但拒绝做出更强有力的承诺或表态，也拒绝在岛屿主权归属问题上表露立场。

在对领土争端问题漠不关心的同时，美国国务院注意到日本侵占南沙群岛所造成的紧张局势的发展。首先，是英国对日本行为的坚决反对。英国驻日本大使馆代办向日本政府发出照会，称“英国政府不能承认日本政府的声明具有任何法律基础，并且英国政府对日本政府在这一问题上采取的行动感到悲哀，因为这只会让远东的局势陷入更加复杂的局面”［1］117；其次，美国驻日大使馆接到正在日本访问的荷兰驻上海领事传来的一份被认为可靠的信息，称日本舰队已经收到指令，在欧洲爆发战争的情况下，以开展常规军事演习的名义靠近荷属东印度群岛，并向荷属东印度政府提出更多要求。［1］117在日本侵占南沙群岛、持续向南扩张的情况下，荷兰政府自然会更加担忧荷属东印度群岛的安全问题；再次，法国外交部长通知美国驻法国大使布利特，他对日本可能考虑对法属印度支那采取某种攻击行动感到恐惧，法国政府称近期日本飞机六次飞越法属印度支那部分领土并投掷炸弹。尽管在被法国警告后，日本飞机暂未再次侵犯法属印度支那地区，但法国仍担心日本将对法属印度支那发起侵略行动。［1］115日本扩张行动所引发的连锁反应以及远东局势进一步恶化的可能性，终于让美国政府感到焦虑，而不得不考虑修改政策。

在此背景下，美国政府选择打破沉默，对日本吞并南沙群岛的行为公开表示反对。5月17日，美国国务院向日本驻美大使发出一份照会，正式回应日本对南沙群岛的侵占。在照会中，美国首先表示日本和法国在南沙群岛问题上存在着互相冲突的主权要求，其次认为日本将众多岛礁划归为一个“新南群岛”的做法不具有合理性，而且美国认为日本政府先前未对这些岛礁实施过主权管辖行为，因此也不认可这是日本对其合法领土范围内的群岛或礁盘采取的管理行动。有鉴于此，美国建议日法两国通过谈判、协商或提交国际仲裁的方式解决分歧。［9］280—281两天后，国务卿赫尔在致驻日本代办尤金·多曼（Eugene H.Dooman）的指示中，再次强调了上述立场。需要注意的是，尽管美国做出了否定日本吞并南海诸岛行为合法性的表态，但仍未介入主权争端，只是站在维护地区安全的角度提出反对意见。

美国政府的反对促使日本做出了一定的回应。5月18日，日本外相有田八郎在同美国驻日大使格鲁的会谈中提到南沙群岛问题，并向格鲁做了口头秘密承诺。有田表示，如果日本占领海南岛以及南沙群岛的行为让某些利益相关国家感到忧虑，甚至让美国人认为菲律宾也面临危险，那么日本政府对于引发这种忧虑表示遗憾。如果美国政府希望日本采取措施以打消这种忧虑，那么日本政府愿意同美国展开对话。［9］5相比于日本军方的强硬扩张行动，有田的回应是比较温和的，然而美国并未在这一问题上继续与日本开展对话。这是由于美国国务卿赫尔对于日本的上述表态持怀疑态度，他不喜欢对方“在猛揍你的肋骨的同时讲什么和平会谈”，［10］21并且继续小心谨慎地避免美国卷入太平洋地区的战争，因此无意在日本仍咄咄逼人之时与其进行谈判。随着美日关系的渐趋紧张，特别是1939年7月美国决定废止《美日通商航运条约》后，日本对南沙群岛的吞并行动很快被美日关系中的其他热点问题所取代，从而进一步淡出决策者的视野。欧战爆发后，尽管美国国内逐渐支持对日本采取更具实质性的应对措施，但此时美国政府已经无暇追问南沙群岛问题，因为日本对荷属东印度群岛的觊觎已经暴露无遗。对美国政府而言，应对日本的下一步扩张行动才是迫在眉睫的问题。

四、美国政策成因及其影响

回顾1939年初日本在南海地区的扩张历程，无论是占领海南岛还是占领南沙群岛，都加剧了地区局势的紧张，而且是“表明了日本正准备在西太平洋发动战争的征候”。［10］19然而对于这一系列南进扩张行动，美国却要么发出温和的质询，要么在外交辞令上表示反对，均未采取进一步实质性措施来遏制日本的扩张。这种总体克制的应对立场，本质上仍是对日绥靖政策。美国之所以在日本拉开南进扩张运动序幕时继续秉持绥靖政策，主要是以下几方面因素促成的。

首先，美国政府对南海地区的军事价值认识不足。日本在南海地区进行扩张伊始，中英法三国便多次强调日本占有该地区后将获得的军事优势及其对英法等国远东殖民地的潜在威胁，然而美国政府内部对南海地区的军事价值并未有深刻认识。尽管美国海军自19世纪初便开始在南海地区活动，但是由于美国在印度洋地区没有殖民利益，对马六甲海峡的依赖程度不高，因此对作为马六甲海峡北侧重要屏障的包括海南岛在内的诸多南海岛礁的军事价值不甚在意。日本占领南沙群岛时，美国参议院外交关系委员会成员威廉·博拉（William Borah）认为日本占领南沙对菲律宾没什么影响，因此主张美国不要过多卷入这一事件。［11］实际上一直到20世纪50年代，美国海军情报办公室在论及南海诸岛主权争端时，仍认为“考虑到其内在价值，这些岛屿几乎不值得产生争议”。［12］这种对南海地区军事价值的忽视，导致美国不愿对日本的扩张行动做出激烈反应。

其次，美国海军实力相对有限。尽管自从罗斯福上台后，美国多次进行大规模海军建设，但到1939年初仍无法建立对日本的军事优势。美国海军战列舰、航空母舰、巡洋舰、驱逐舰、潜艇的总数无法压制日本，在太平洋地区的海军力量更是处于劣势。1938年欧洲局势的紧张，又导致美国海军面临两洋作战压力。1939年2月罗斯福总统下令成立新的大西洋分舰队，以更好地应对来自欧洲的威胁。以上因素造成美国在太平洋地区军事资源的不足，兵力部署捉襟见肘，进而削弱其在西太平洋地区执行军事任务的能力。1939年初，美国海军作战部向国会提交一份报告，称“人员、装备、设施严重不足，使得合众国海军目前只能在西海岸300至500英里范围内执行战备任务”。［13］军事能力上的限制，使美国很难采取实质性措施回应日本在南海地区的扩张行动。

再次，罗斯福政府无法摆脱“中立”政策的限制。受第一次世界大战后美国国内孤立主义思潮的影响，罗斯福政府对于欧亚局势的变化只能采取“中立”政策。罗斯福始终拒绝直接介入中日冲突，“只要这种侵略不至于在整体上损害与威胁东亚和世界安全，美国就听之任之”。［14］尽管日本全面侵华后，罗斯福意识到日本对地区秩序和美国利益造成的威胁，但此时美国国内对于是否卷入国际事务仍处“踌躇”之中，他无法扭转孤立主义者的反对意见。因此，面对日本在南海地区的扩张行动，罗斯福政府只能用较为温和的方式加以回应，以避免进一步激怒日本，惹来更大的战端。

综上所述，二战爆发前美国对日本在南海地区扩张行动，面临认识不足、能力不够、政策不允许的境地，只能观察英法的反应，做出相对温和的回应。这种仅仅是根据“道义”和“原则”做出的回应仍是一种绥靖政策，既不能制止侵略发生，也无法限制事态发展，反而纵容了日本南进扩张进程的开启，而且由于美国政府的冷淡态度，国民政府试图以日本占领海南岛为契机，由美国鼓励英法同中国结盟共同抵御日本的计划也宣告泡汤，让中国的“抗日结盟”努力遭到挫折，对中国的抗日努力带来一定打击，但是美国对日本在南海地区扩张行动的反应，也对美国此后的南海政策产生了持续性影响。二战后美国在思考南海诸岛主权归属问题时，延续了这一时期的政策做法，即只关注地区安全态势的演变，但不介入南海诸岛主权争端，因而没有支持法国对南海诸岛的主权要求，而避免介入主权争端的原则，也成为二战后美国南海政策的核心内容，直到特朗普政府时期发生逆转，使得我国悍卫南海主权的道路任重而道远。