论民族自治地方及其行政区划内人民代表大会与人民政府的宪法实施职责——以中华民族共同体建设为视角

张玉娥

（1.内蒙古师范大学旅游学院，内蒙古呼和浩特 010022；2.内蒙古大学民族学与社会学学院，内蒙古呼和浩特 010021）

一、问题的提出

2018年《中华人民共和国宪法修正案》以“社会主义现代化强国”和“中华民族伟大复兴”为发展愿景，进行了适合中国国情的独特政治安排，既体现了中国共产党和中国人民依宪治国的决心，也彰显了“复兴宪法”［1］的本质。民族区域自治制度作为实施宪法的基本政治制度，具有“铸牢中华民族共同体意识”的显著优势。因而，作为民族区域自治制度“实施区域”和“制度根基”［2］的民族自治地方有义务把宪法的新规定落实好，完成宪法的“复兴”使命。在此背景下，民族自治地方对中华民族共同体法治建设有较强的现实需求。学者也积极建言献策：提出“实现中华民族伟大复兴是我国法治的重要使命”［3］的科学论断，围绕“中华民族”入宪，中华民族共同体法治建构的“基础、路径与价值”［4］、铸牢中华民族共同体意识的“法治路径”［5］、从民族区域自治制度角度构建“宪法执行”机制［6］等中华民族共同体法治构建主题和民族团结法治保障［7］主题进行了深入探讨，民族区域自治法治发展应当“与时俱进”［8］也已经达成共识。学界研究的这种总体性关注为中华民族共同体法治建设提供了宏观价值指引；而现有研究对“民族自治地方”在“中华民族”入宪的情境下，铸牢中华民族共同体法治建设的关注度不够①；同时，未见以宪法实施为视角，探讨民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会和其常务委员会与各级人民政府在中华民族共同体法治建设方面职责的专门研究。

《中华人民共和国宪法》在民族自治地方的实施，是宪法实施的基础环节，只有充分认识民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会和各级人民政府在宪法实施中的不同职责，认识它们所应发挥的不同作用，《中华人民共和国宪法》在民族自治地方的实施才能顺利进行，这是一个基础性问题。《中华人民共和国宪法》第六十二条、第六十七条规定，全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施。长期以来，学者们在理论上对全国人民代表大会及其常务委员会的宪法实施及监督宪法实施职权认识深刻，对地方各级人民代表大会及其常务委员会与人民政府在宪法实施方面的职权和职责认识不够深刻。个别学者虽然注意到地方人民代表大会及其常务委员会在宪法监督方面的职权［9］，但是对民族自治地方自治机关及其行政区划内的其他非自治机关人民代表大会和人民政府在宪法实施方面的职责关注不够，尤其对《中华人民共和国民族区域自治法》第五条，民族自治地方自治机关“保证宪法在本地方的遵守和执行”的规定没有相应研究。一些领导干部的宪法意识和法治意识有待提高，宪法实施中存在的这些问题，也被党和国家领导人关注②。

“中华民族”入宪后，中华民族共同体法治建设是对中华民族入宪最基础的“宪法实施”，现实情况是《中华人民共和国民族区域自治法》有待修订，国家关于“用法律来保障民族团结”“民族事务治理法治化”［10］的政策引领非常宏观，民族自治地方在客观需求的引领下正在蓬勃开展民族团结立法和自治条例修订等事关中华民族共同体法治建设的相关工作。在上述背景下，为了保证宪法规定的“中华民族”在民族自治地方的正确实施，为了在民族自治地方形成中华民族共同体法治建设大格局，研究民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会和其常务委员会与人民政府③的宪法实施职责及中华民族共同体法治建设具体职责的落实，具有非常重要的理论和现实意义。

二、法律文本视角下民族自治地方及其行政区划内人民代表大会与人民政府宪法实施的应然职责

宪法实施是宪法的具体规定及其原则精神在现实生活中的贯彻落实，“包括宪法遵守、宪法执行和宪法监督”［11］。宪法遵守，侧重于不违宪；宪法执行，是积极主动的宪法实施，强调国家机关依宪法赋予的职权直接运用宪法的活动，包括依宪立法、宪法修改、宪法解释、政府直接依宪行动；宪法监督主要指对宪法实施情况的监督、检查，对法律、法规、决定等的合宪性审查，对违宪行为的纠正或者违宪纠纷的处理等。

笔者在下文将运用规范研究法，以法律文本为依据，探讨民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会和其常务委员会与各级人民政府是否具有上述三类宪法实施职责。

（一）人民代表大会及其常务委员会

首先，从宪法遵守的角度看，《中华人民共和国宪法》序言第十三自然段号召“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这种倡导性规范其实是从“全民守法”意义上提出的宪法遵守要求，作为地方国家权力机关的民族自治地方及其行政区划内的各级人民代表大会和其常务委员会更不例外，它们有宪法遵守的职责，不能出现违反宪法的行为。

其次，从宪法执行角度看，民族自治地方及其行政区划内的各级人民代表大会都是地方国家权力机关。依照《中华人民共和国立法法》第七十二条、第七十五条的规定，自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，自治区、设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会有在一定权限内制定地方性法规的权力。这些立法权的行使，都应当遵循《中华人民共和国宪法》的基本原则（《中华人民共和国立法法》第三条），不得同《中华人民共和国宪法》相抵触（《中华人民共和国立法法》第七十二条），自治条例和单行条例的“变通规定”不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定（《中华人民共和国立法法》第七十五条）。这些法律条文均说明民族自治地方有立法权的人民代表大会及其常务委员会在行使立法权时，应当遵循宪法，这种遵循就是依宪立法，属于宪法执行。另外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条一款第十四项、第十五项分别规定，县级以上地方各级人民代表大会在本行政区域内行使“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益”的职权，行使“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的职权；该法第十二条一款第十三项、第十四项也同时规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会在本行政区域行使上述职权。《中华人民共和国宪法》第四十八条明确规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”这说明，民族自治地方及其行政区划内所有人民代表大会都有保障《中华人民共和国宪法》第四十八条赋予妇女的各项权利的职权，“保障”权利和利益，有落实并且保护权利免受非法侵犯的含义。各级人民代表大会可以根据本身的职权，通过立法或者直接依宪行动来执行宪法。由此可见，地方各级人民代表大会有权根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予的职权，选择通过立法或者直接执行宪法规定来实施宪法，此种宪法实施是宪法执行。在“实现中华民族伟大复兴”被写入宪法的情况下，地方各级人民代表大会行使“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益”的职权，也是宪法执行，因为这一职权在本质上是对“中华民族”这一宪法主体进行建设的活动。

再次，从宪法监督角度看，《中华人民共和国宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”，《中华人民共和国民族区域自治法》第五条规定：“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条一款一项和第十二条一款一项分别规定了县以上地方各级人民代表大会和乡、民族乡、镇的人民代表大会行使在本行政区域内“保证”宪法的“遵守和执行”的职权。另外，依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十条一款一项规定，作为本级人民代表大会的常设机关——县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使在本行政区域内保证宪法的“遵守和执行”的职权。这些条文说明，民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会（既包括民族自治地方即自治区、自治州、自治县的人民代表大会，也包括自治区、自治州、自治县行政区划内的非自治机关人民代表大会）和民族自治地方及其行政区划内的各级地方人民代表大会常务委员会在本行政区域内均有“保证宪法在本地方的遵守和执行”的职责，人民代表大会和人民代表大会常务委员会在这方面的职责相同。现代汉语中的“保证”有“确保达到既定要求和标准”之义［12］，民族自治地方及其行政区划内的各级人民代表大会和常务委员会要确保《中华人民共和国宪法》的要求和标准在本行政区域得到遵守和执行。无论是制度设计还是词义，这里的“保证”都内含监督之意，如果地方各级人民代表大会和常务委员会无权检查、监督、纠正发生在地方的违宪行为，保证《中华人民共和国宪法》在本地方遵守和执行的职责就无法履行。地方人民代表大会进行宪法监督的案例比较少见，2004年发生过一起：2004年2月13日，湖南省人民代表大会常务委员会撤销了湖南省新晃侗族自治县人民代表大会常务委员会出台的违宪规定，纠正了湖南省新晃侗族自治县成立乡镇人民代表大会常务委员会的违宪行为④。

综上所述，民族自治地方及其行政区划内的各级人民代表大会和其常务委员会的宪法实施职责可以总结如下。第一，民族自治地方及其行政区划行政区划内的各级人民代表大会和其常务委员会都有宪法遵守即不违宪的职责。第二，民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会都有部分直接执行宪法的宪法执行职责。第三，民族自治地方及其行政区划内有立法权的人民代表大会和常务委员会都有主要表现为依宪立法的宪法执行职责。第四，民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会和其常务委员会都有“保证宪法在本地方的遵守和执行”的宪法监督职责。

（二）人民政府

依《中华人民共和国宪法》第一百零五条，地方包括民族自治地方及其行政区划内的各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。国家机关有遵守宪法的职责，至于是否有直接执行宪法及宪法监督的职责，需要从以下几个方面分析。

首先，作为民族自治地方自治机关之一的自治区、自治州、自治县的人民政府是否有宪法执行和宪法监督职责呢？依《中华人民共和国宪法》第一百一十二条、第一百一十五条以及《中华人民共和国民族区域自治法》第四条，自治区、自治州、自治县的人民政府依照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，《中华人民共和国宪法》在第一百一十七条至一百二十条规定了民族自治地方自治机关的自治权；更为重要的是，作为实施宪法规定的民族区域自治制度的《中华人民共和国民族区域自治法》还在第五条明确规定了民族自治地方“自治机关”有“保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”的职责。因而，很明确的一点是，自治区、自治州、自治县的人民政府负有“保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”的宪法实施之责，主要体现为宪法监督，同上文的分析逻辑一致。宪法执行方面，如果宪法或者法律有明确规定事项，作为民族自治地方自治机关之一的自治区、自治州、自治县的人民政府也拥有宪法执行的宪法实施职责。例如，《中华人民共和国宪法》第一百零七条和一百一十五条规定，自治区人民政府有权决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分，行使这一决定权就是直接执行宪法，保证乡镇一级依宪法规定建制就是宪法监督。如果乡镇设立了人民代表大会常务委员会，自治区政府还审批，这就是直接违宪；如果未经审批，乡镇擅自设立人民代表大会常务委员会，这时自治区、自治州、自治县的自治机关包括人民代表大会和政府应当基于“民族自治地方的自治机关保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”的规定予以纠正，这属于宪法监督。可见，自治区、自治州、自治县的人民政府有宪法遵守、宪法执行、宪法监督的宪法实施之责。

其次，民族自治地方行政区划内的一般地方人民政府（主要包括设区的市、县级市以及乡镇人民政府）除了遵守宪法，有无宪法执行的职责呢？依《中华人民共和国宪法》第一百零八条，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门和下级人民政府的不适当的决定；依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条一款三项，县级以上地方各级人民政府行使“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”的职权；依《中华人民共和国立法法》第八十二条和第九十七条，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民政府可以制定地方政府规章，省、自治区人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。各级人民政府都要做决定、下命令、做指示，部分人民政府要制定政府规章。行政决定、命令、指示、地方政府规章都可能违宪，上级人民政府纠正下级人民政府的违宪决定、命令、指示或者规章，可以视为具有监督性质的宪法执行，是行政系统内部上级对下级的监督。这与人民代表大会及其常务委员会保证宪法在本行政区域内的遵守和执行不同，这里是具有直接监督特点的宪法执行。另外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条一款十项和第七十六条一款六项分别规定了县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府即地方各级人民政府行使“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的职权；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条一款九项规定了县级以上地方各级人民政府行使“铸牢中华民族共同体意识……帮助本行政区域内的民族自治地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”的职权；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条一款五项规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益，保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由”的职权。从这几个条文的规定可以推导出，依宪法精神和地方组织法精神，地方人民政府可以直接执行宪法规定。随着国家法制的健全，很多宪法规定都有据以执行的下位法，直接执行宪法的作法日益减少。

再次，民族自治地方行政区划内的一般地方人民政府是否有宪法监督职责呢？《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五条规定“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府……，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施”，笔者认为该条文不能说明地方人民政府有宪法监督职责。此处“保证”宪法在本行政区域的“实施”的规定，同对地方各级人民代表大会及其常务委员会和民族自治地方自治机关行使“在本行政区域内保证宪法的遵守和执行”的规定的含义不同。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民代表大会及其常务委员会的该项“职责”是在规定地方人民代表大会和地方人民代表大会常务委员会行使职权的条文中（上文已提及的第十一条一款一项、第十二条一款一项、第五十条一款一项）明确以职权的形式列举的，并且表述为在本行政区域内“保证”宪法的“遵守和执行”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在以列举形式规定地方各级人民政府所行使职权的条文中（上文中已提及的第七十三条、第七十六条）并未列举这样的职权。结合该法第六十二条“地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设……人民满意的法治政府”的规定，笔者认为，该法第五条的规定并不包括民族自治地方行政区划内的一般地方人民政府的宪法监督职责，它们的职责应该是“依法行政”意义上的宪法遵守和宪法执行。这同我国人民代表大会制度的精神一致，即《中华人民共和国宪法》作为人民意志的体现，应该由代议机关代表人民行使监督职责。

综上，民族自治地方及其行政区划内的各级地方人民政府都是宪法实施主体，都必须遵守宪法，在特定的情形下还要直接执行宪法，例如行使保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，行使在本行政区内铸牢中华民族共同体意识的职权；或者从事具有非典型宪法监督性质的宪法执行，体现为改变或者撤销所属各工作部门发出的不适当的命令、指示和下级人民政府发布的不适当的决定、命令、规章。另外，依《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，作为民族自治地方自治机关之一的人民政府可以像地方人民代表大会一样拥有“保证宪法在本地方遵守和执行”的宪法监督职责。

三、民族自治地方及其行政区划内人民代表大会与人民政府“中华民族”共同体建设宪法实施职责的落实

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》用四个条文（第十一条、第十二条、第七十三条、第七十六条）强调了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的“铸牢中华民族共同体意识”的职权，直接回应了“中华民族”入宪。这可能会给人们造成误解，认为修订之前，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府没有“铸牢中华民族共同体意识”的职责，或者认为修订后，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府有“铸牢中华民族共同体意识”的职责，而地方各级人民代表大会常务委员会没有该职责，这些认识都是错误的。通过上文的规范分析可知，地方各级人民代表大会及其常务委员会，作为民族自治地方自治机关的自治区、自治州、自治县人民政府，作为民族自治地方行政区划内的一般地方政府都有一定的宪法实施之责，即使《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》不修订亦是如此。因而，民族自治地方及其行政区划内的人民代表大会、人民代表大会常务委员会、人民政府应当充分认识自身的宪法实施职责，结合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的新规定，有效落实中华民族共同体建设的职责。

（一）地方各级人民代表大会及其常务委员会

民族自治地方及其行政区划内的各级人民代表大会和其常务委员会都有宪法遵守之责，民族自治地方及其行政区划内有立法权的人民代表大会和其常务委员会都有依宪立法的宪法执行之责，民族自治地方及其行政区划内的各级人民代表大会和其常务委员会都有“保证宪法在本地方的遵守和执行”的宪法监督职责。具体而言，面对“中华民族”入宪，民族自治地方及其行政区划内的地方各级人民代表大会应当重点围绕《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条一款十四项和第十二条一款十三项对县级以上地方人民代表大会和乡、民族乡、镇人民代表大会提出“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益”的要求，选择用下列一种或者多种方式履行中华民族体建设的宪法实施职责。

第一，保证自身遵守、崇尚宪法，不违宪；督促被监督机关及其负责人遵守、崇尚宪法；宣传、号召、带领本地各族人民遵守、崇尚宪法。宪法普法宣传教育应当成为各级人民代表大会及其常务委员会在此方式中常用的方法。民族自治地方及其行政区划内各级人民代表大会及其常务委员会应当利用多种形式让各族人民理解“中华民族”“平等团结互助和谐”民族关系的入宪和相关的意义，为中华民族共同体法治建设奠定“全民尚宪”思想基础。

第二，保证自身依法行使宪法赋予的各项职权，主要是以立法方式直接执行《中华人民共和国宪法》，包括自治区、自治州、自治县（旗）人民代表大会制定、修改、废止自治条例、单行条例的自治立法活动；自治区、自治州、设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定、修改、废止地方性法规的立法活动。我国目前尚未完全确立对“中华民族”入宪后实施的法律规范体系，有地方立法权和自治立法权的人民代表大会有权依《中华人民共和国宪法》的基本精神和基本原则直接以立法方式积极执行宪法的“中华民族”“民族关系”等规定，在民族团结、教育、文化等各方面对“中华民族共同体法治”建设贡献地方经验。

第三，依《中华人民共和国宪法》或者《中华人民共和国立法法》赋予的职责批准地方性法规或者自治条例、单行条例，主要包括自治区人民代表大会常务委员会批准设区的市的地方性法规以及省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准自治州、自治县自治条例、单行条例的活动。这一活动主要是维护法制统一和确保立法自治权依法行使的宪法执行活动⑤。在行使审批权时，人民代表大会常务委员会除依法审查违法、违宪之外，还应当注意诸如自治条例、民族团结地方立法等对本地中华民族共同体法治建设的引领、倡导或者提供有效规范的意义，主动、积极、有意识地对报请批准的立法提出建议和意见。现实中存在不尽人意之处，在相应的立法中表达“中华民族”的主动和自觉意识有待加强。笔者随机研读2018年至2020年7月1日前修订的十一部民族自治地方的自治条例，发现四部民族自治地方自治条例未对“中华民族”进行表达⑥。由此可见，民族自治地方的一些人民代表大会并未充分意识到地方权力机关在中华民族共同体的法治建设中的重要宪法执行职责。

第四，依职权保证其他主体在本行政区域内对宪法的遵守和执行。此处是地方各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会履行作为权力机关对由之产生的国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督职责，其中包含宪法实施监督职责。民族自治地方及其行政区划内的人民代表大会和常务委员会可以运用日常监督检查的方式行使这一职权，并且有权纠正发现的违宪行为。部分地方人民代表大会及其常务委员会对这一保证宪法在本地的遵守和执行具有基础意义的职权存在认识不到位或者忽视该职权的问题，该项工作也几乎未在实践中开展起来。笔者登录五个自治区的人民代表大会常务委员会网站查阅监督及执法检查工作模块，未发现关于宪法执法检查的信息。

第五，依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条一款十四项、第十二条一款十三项规定的“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益”的规定，行使其职权，回应中华民族入宪。此规定既是职权本身，又是其他职权行使的目标之一。地方各级人民代表大会应当高度重视该职责的落实，积极探索适合自身的行使职权方式。有立法权的人民代表大会可以更多地运用立法方式，没有立法权的人民代表大会可以探索行政方式或者其他方式。

（二）地方各级人民政府

首先，作为民族自治地方自治机关之一的人民政府即自治区、自治州、自治县（旗）人民政府，除了遵守宪法之外，更要认识到自身有别于一般政府的“保证宪法在本地方遵守和执行”的宪法监督职责。民族自治地方人民政府应当在中华民族共同体法治（法制）建设中对民族区域自治法赋予的这项职权加以充分利用。具体而言，民族自治地方人民政府可以利用较广泛的“行政权”和“自治权”范围，将国家和本地权力机关制定的有关中华民族共同体建设的法律、法规执行好，必要时也可以运用规章制定权、改变或者撤销下级政府的不适当的决定或者规章权以及“保证宪法在本地方遵守和执行”的宪法监督（日常检查、监督及纠正违宪行为）权来推进民族自治地方中华民族共同体的法治建设。

其次，民族自治地方及其行政区划内的各级地方人民政府（包括自治机关政府）都是宪法实施主体，都必须遵守宪法，在特定的情形下还要直接执行宪法或者从事具有非典型宪法监督性质的宪法执行，诸如改变或者撤销下级政府的不适当的决定或者规章，执行权力机关的法规或者根据自身职权制定规章、法规或者实施细则，推进民族自治地方中华民族共同体法治建设。另外，民族团结进步创建、表彰等活动的有效开展也离不开人民政府的主动作为。例如，内蒙古自治区党委办公厅和自治区人民政府办公厅印发的《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的实施意见》（内党办发〔2019〕7号）从二十二个方面对深化新时代自治区民族团结进步创建工作、促进全社会铸牢中华民族共同体意识作了翔实安排，这些都是人民政府有所作为的表现和依据。

再次，县级以上地方各级人民政府依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条一款九项的规定，有行使“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益，保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由，帮助本行政区域内的民族自治地方依据宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”的职权。乡、民族乡、镇的人民政府依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条一款五项的规定，行使“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益，保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由”的职权。这些职权的行使是通过落实地方组织法而执行宪法。如上文所述，这些回应“中华民族”入宪的规定，既是地方各级人民政府的职权，又是其他职权行使的目标之一，对地方各级人民政府而言具有特殊性，应当高度重视。

总之，宪法是“一个特定国家的政治统一性和社会秩序的具体的整体状态”，是体现“具体的统治和服从关系”的“特殊类型的政治和社会秩序”，是“政治统一体的动态生成原则”［13］。德国著名法学家和政治思想家卡尔·施米特（Carl Schmitt）用上述文字描述了一种整体宪法政治的法治状态。民族自治地方要想使“中华民族”共同体法治呈现出这种良性的宪法政治状态，就需要民族自治地方及其行政区划内的党和国家各机关高度认识宪法在民族自治地方实施的意义，在明确各自宪法实施职责的基础上，整合各种制度资源，系统集成，协同社会团体、高等院校、科研机构、各类企业、公共场所、村（居）民委员会、家庭以及个人等主体形成本地方的中华民族共同体法治状态，为实现宪法“中华民族伟大复兴”愿景注入地方法治力量。

［注释］

①有部分学者关注了中华民族共同体法治建设的地方民族团结法治建设问题，但是在《中华人民共和国宪法》修订前，对中华民族共同体法治问题未进行专门的研究，参见王怡：《民族团结进步关系构建的法治系统性思维——基于青海省实践的分析》，载《青海社会科学》2017年第5期；刘玲：《民族团结的地方立法保障研究》，载《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2016年第6期；辛庆玲：《青海民族团结进步先进区创建中的民族法治问题研究》，载《青海师范大学民族师范学院学报》2014年第1期。

②2012年12月4日，习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全；有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”

③依《中华人民共和国宪法》第一百一十二条和《中华人民共和国民族区域自治法》第十五条，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。本文的研究对象不仅包括自治区、自治州、自治县（旗）的人民代表大会、人民代表大会常务委员会、人民政府，而且包括自治区、自治州、自治县（旗）行政区划内的不属于自治机关的各级人民代表大会、人民代表大会常务委员会、人民政府。

④2001年4月24日，湖南省新晃侗族自治县人民代表大会常务委员会于2001年4月24日通过《新晃侗族自治县加强乡镇人民代表大会工作暂行规定》，规定在乡镇设立人民代表大会常务委员会。2001年7月11日，湖南省新晃侗族自治县县委发出通知，将规定印发各乡镇党委和县直有关单位党组织。依照规定和通知，该县23个乡镇陆续通过人民代表大会选举产生人民代表大会常务委员会，挂牌办公。2003年11月13日，湖南省人民代表大会常务委员会选举任免联络工作委员会向全国人民代表大会常务委员会原法制工作委员会来函反映此事。2003年12月30日，全国人民代表大会常务委员会原法制工作委员会作出“关于对新晃侗族自治县在乡镇设立人民代表大会常务委员会做法如何纠正的答复意见”。该“意见”确认了湖南省新晃侗族自治县擅自设立人民代表大会常务委员会的行为违反《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；该“意见”称，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证《中华人民共和国宪法》、法律、行政法规和上级人民代表大会常务委员会决议的遵守和执行，行使撤销下一级人民代表大会及常务委员会的不适当的决议的职权，建议湖南省人民代表大会常务委员会对这一问题请示湖南省委后尽快依法予以纠正；具体处理办法由省人民代表大会常务委员会决定。2004年2月13日，湖南省人民代表大会常务委员会办公厅向湖南省怀化市人民代表大会常务委员会发出《关于依法纠正新晃侗族自治县在乡镇人民代表大会设立常务委员会错误做法的通知》，要求湖南省怀化市人民代表大会常务委员会依法作出关于撤销湖南省新晃侗族自治县人民代表大会常务委员会的《新晃侗族自治县加强乡镇人民代表大会工作暂行规定》的决定；该暂行规定被撤销后，依这个规定选举产生的乡镇人民代表大会常务委员会相应撤销；然后由各乡镇人民代表大会会议依法选举产生乡镇人民代表大会主席、副主席。这起违宪事件几经周折，最终由违宪机构的上一级人民代表大会常务委员会进行了宪法监督，予以纠正。

⑤关于地方性法规的制定与审批，民族自治地方人民代表大会制定自治条例、单行条例的规定及审批，参见《中华人民共和国立法法》第七十二条和第七十五条，《中华人民共和国宪法》第一百条、第一百一十六条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条。因《中华人民共和国民族区域自治法》在《中华人民共和国立法法》修订后未进行相应修订，故自治条例、单行条例的制定和审批问题不参考该法。

⑥这四部新修订的自治条例分别为《三江侗族自治县自治条例》（2018年修订）、《龙胜各族自治县自治条例》（2018年修订）、《通道侗族自治县自治条例》（2019年修订）、《伊通满族自治县自治条例》（2019年修订）。