司法体制改革下案件质量监督管理的路径重构

陈其鹏

莆田市秀屿区人民检察院，福建 莆田 351146

随着司法体制改革的不断推进，各地检察机关纷纷按照要求，把办案权限下放给员额检察官，员额检察官个人办案权限较司法改革前大为增加，特别是随着检察机关内设机构改革及捕诉一体办案机制全面铺开，员额检察官被授予的权力越来越大。故，如何建立健全案件质量监督管理机制，确保员额检察官依法规范行使权力，保证案件质量，是摆在检察机关面前的一道新课题。因此，在司法责任制下加强对案件质量的监督管理对于规范员额检察官司法行为，具有重要意义。

一、当前检察机关加强案件质量监督管理的主要方式

当前检察机关对案件质量的监督管理主要通过以下几种方式：

（一）业务部门内生性的案件质量监督管理

1.切实发挥检察官联席会议的咨询作用

面对司法体制改革初期，由于检察办案模式的转变，部分员额检察官在独立处理案件时或多或少面临着案件质量的压力和忧虑；同时也面临部门如何监督管理本部门检察官所办的案件质量的问题。考虑到检察官联席会议的职能和作用，为积极发挥检察官联席会议为办案检察官提供参考及一定程度上对案件质量的监督保障作用，故莆田市秀屿区人民检察院负责案件管理的部门牵头起草制定了《秀屿区人民检察院检察官会议工作实施细则》，对检察官联席会议作了进一步细化，有效促进了检察官联席会议运行的正规化、程序化。检察官联席会议作为检察官办理疑难、典型、影响性案件的决策参考，参会的检察官运用各自掌握的专业知识和办案经验，围绕案件的事实认定、证据分析、后续补侦策略、诉讼程序走向等方面共同研讨，既不影响检察官独立办案的决定权，又帮助其拓展思路、周延思考，为承办检察官全面准确地研判案件提供了有益的帮助［1］。同时，办案检察官在检察官联席会议上汇报案件时，不可避免地要把相关案情和证据汇报清楚，以及要接受参会的其他检察官的询问，在一定程度上，办案检察官的办案行为客观上亦受到了监督制约。

2.切实发挥检察长、副检察长的审核监督作用

根据《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的有关要求，对重大疑难复杂案件，承办案件检察官要呈报给副检察长、检察长审批，而在落实司法责任制改革过程中，为加强对办案检察官的监督和制约，在相关文件中，也明确了副检察长、检察长在办案过程中的审核监督的权限。因此，在认真落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”司法责任改革的要求中，应积极发挥分管副检察长、检察长在职责范围内对案件的监督管理作用，通过听取案件汇报、参加或列席检察官联席会议、运用统一业务应用系统开展网上巡查等方式，加强对检察官司法办案的监督制约。而承办案件检察官在办理案件过程中，如果案件随时会受到副检察长或检察长的审核监督，其在办理案件过程中必然会强化自己对案件的审查，提高自己的办案质量，以免自己的案件审查意见被副检察长或检察长否定，进而在检察官业绩考评中受到影响或在其他考评中得到负面评价［2］。

（二）加强检察委员会的宏观业务指导作用

检察委员会作为检察机关的最高法律业务决策机构，对莆田市秀屿区人民检察院类似案件的处理具有引导作用。特别是在当前司法责任制改革背景下，对案件质量的监督和制约应更加重视发挥检委会对重大案件的决定和宏观指导作用发挥。如莆田市秀屿区人民检察院依据省院《关于完善司法责任制的实施意见》及《权力清单》要求，结合莆田市秀屿区人民检察院实际，积极探索划分检察官、检察长和检察委员会各自的职权，对照《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等相关法律规定，于2018年1月16日修订了《莆田市秀屿区人民检察院检察委员会议事和工作实施细则》，全面梳理了检察委员会应当行使的职权，科学界定检委会审议案件范围，构建权责清晰的检委会运行机制。制度的生命力在于运行，从检委会审议案件议题的类型看，基本上是重大、疑难、复杂的案件，具体体现在业务部门之间有争议的案件、当前重点关注的涉黑恶案件等。2021年1～8月，莆田市秀屿区人民检察院检察委员会共研究审议各类重大、疑难、复杂案件18件，通过审议这些典型性案件，为类案的办理提供参考指引作用，并有效地促进执法裁判尺度的统一和平衡。

（三）加强案件管理部门的管理、监督作用

1.强化流程监控。发挥流程监控的监管作用，倒逼各业务部门依法按程序办理案件，保障检察权依法、规范、高效、有序运行。依托全国检察统一业务应用系统，利用“流程监控”模块对全院案件进行个案监控和预警超期监控，实现全程、全员监控，监控结果网上留痕，有效提升了案件流程监控的同步性、时效性和全面性，全力做到流程监控的无死角全覆盖，规范了业务部门的办案行为。如2019年以来莆田市秀屿区人民检察院积极开展多种形式的案件流程监管，累计发出口头提示656件次。

2.强化案件评查。一是结合市院巡察开展专项评查。针对2018年度市院巡察过程中指出的部分案件存在裁判尺度不一的问题，本着有则改之、无则加勉的态度在案件评查中予以重点关注，并开展专项评查活动，着重评查刑事和解中的七类案件是否存在裁判尺度不一的问题，以促进执法裁判尺度的统一。2019年以来已对办结的故意伤害类案件抽取20件进行专项评查。二是以评查为抓手，建立对员额检察官办案监督新模式。针对司改后，员额检察官权限大增，办案风险加大以及办案质量如何保障的问题，积极以案件评查为抓手，加强对员额检察官办案质量的监管。如着重从证据采信、事实认定、适用法律、办案程序、文书规范、办案效果等方面进行评查，对个性问题及时要求补正、对普遍问题及时分析，切实提高检察人员办案水平和司法规范程度。同时，在高检院规定每名员额检察官被评查的案件比例不低于办案数5%的前提下，进一步加大案件评查的覆盖范围和监管力度，要求全年评查的案件比例达到10%以上。2019年以来，案件管理部门已自行组织开展案件评查163件。

二、影响案件质量监督管理工作的主要因素分析

从司法实践来看，检察机关在加强案件质量管理的方式上尽管做了诸多努力，但仍存在一些不健全、不规范等问题，影响了案件质量管理工作的高效及深入开展。

（一）权力清单不够细致，更新不及时

以当前省院印发的《福建省三级检察院检察官司法办案权力清单》为例，该权力清单是以某类事项授权，但该事项相对应的法律文书是什么并没有具体标明，导致法律文书适用无法形成统一规范的文书体系；目前除了法律、司法解释规定外，还有大量的高检发布的文件，权力清单如何与这些文件对应不甚明了，诸多办案事项在权力清单中并未体现，如人民监督员等办案流程所需的权限等均未作补充规定或说明，检察官在办案过程中难免会出现疑惑，影响案件办理的质量。

（二）案件流程监控呈孤岛效应

流程监控作为案件质量管理的一个重要抓手，因各种因素影响，难以避免地呈现出孤岛效应。从流程监控主体发挥作用上来看，案件流程监控基本靠案件管理部门的流程监控员自身监管；各业务部门的兼职流程监控员未能积极发挥作用。从案件流程监控质量来看，案件流程监控尚未能达到及时、高效、高质量的要求。流程监控作为案件化工作模式，员额检察官负有主体责任，但流程监控涉及面广，涉及多种事项，员额检察官及检察官助理均需具备较高的业务素质和责任心。但案件管理职能多，相关工作分散于各工作人员处。因此，各人员掌握的流程监控数据分散、信息源数据流失多，仅靠身兼多项工作的员额检察官一人开展流程监控业务，基本无法达到高质、高效要求；监督管理工作仍然存在孤岛效应，未能有效整合形成一个高效、规范、便捷的监管体系。

（三）案件评查低效率化

案件评查上，目前存在评查方式较为落后，无法跟上智慧检务的要求，基本采取原始的调阅案卷材料的方式进行，调卷效率低下、耗时长。高检院、省院提出评查要以网上评查为主、网下评查为辅，而目前统一业务系统并非十分成熟，需要不断升级，部分文书材料需要在系统外制作流转如讯问笔录等以及系统内生成的部分文书也需要在系统外运转，如送达回证需要系统各方签字、文书邮寄凭证等以及部分外来文书没有扫描进系统等；且系统的文书材料顺序杂乱等。这些因素都制约了网上评查的推进，从而影响案件管理、监督的及时性及效率化。

（四）案件质量监督管理人员配置难

案件管理部门是一个综合性业务部门，兼有综合部门和业务部门的特征。面对日益增长的案件数量与繁杂的综合工作，要组织专人实现对所有案件的办理做到逐个、细致、深入的监督是不切实际的，甚至会影响办案效率，混淆案件监督与案件办理的区别。在工作实践中，有的基层法院的案件管理工作人员，既担任收、送案件、填录案卡等工作的管理员，也担任案件监督的业务员，这容易导致工作效率和质量的降低，也容易导致案件的监督流于形式。因此，在当前基层院工作人员紧缺的情况下，如何对现有人员进行合理配置，这不但是对案件管理工作的认识问题，也是能否将案件管理机制改革精神落到实处的问题。

三、对加强案件监督管理效能的构想

要提升案件质量管理的效能，就必须对案件质量管理的职能进行全面、准确的定位，同时，案件质量管理职能在履行过程当中本身就不能“低效”，并通过规范、有序的机制发挥监管效能，这就要求对现有的监督管理措施进行有机整合。

（一）完善对司法办案权力清单的规定

要进一步加强对法律、司法解释及高检院相关文件的研究，秉持司法办案权力清单宜细不宜粗的思想，对检察机关在行使检察职能过程中的所有事项、环节进行清单式罗列，并标明对应的法律文书，明确区分检察长、部门负责人、检察官相关法律文书的审批权限。

（二）对案件质量管理职能的重新定位

案件管理机制改革是检察机关强化内部监督制约，提升办案质量和效益，促进执法规范化建设的重大举措，是具有革命意义的一次改革。如果仅仅把案件管理部门理解为“大内勤”或者“收发室”等，就是对案件管理机制改革的错误认识。因此，各级检察机关，特别是基层检察机关，要把案件管理机制改革作为“一把手”工程来推进。案件管理部门自身也要聚焦案件管理核心业务管理、监督职能。一个单位的案件管理工作能否开展得好，关键在于管理、监督职能是否发挥了作用。管理、监督的职能不会用、不敢用，案件管理的工作就会无所作为；久而久之，案件管理的工作就呈边缘化，各项工作就开展不起来。为此，要紧抓管理、监督职能，尽最大努力做到会用、敢用，并以此为抓手，抓好案件管理的业务工作。

（三）树立敢于监督的意识

案件管理部门要切实强化监督意识，把强化内部监督作为案件管理工作的核心职责，贯穿于执法办案的全过程，真正实现对每起案件全方位、无死角的全程、动态监督。要敢于监督，对办案中存在的问题敢讲敢抓，对执法不规范的现象敢管敢纠。当前，要积极适应司法责任制改革后办案组织形式设置的变化，适应大数据、信息化的时代背景，适应监察体制改革后深化司法规范行为重点的转变和案件管理监督职能重心的转变，合理调整、完善监控节点和监督方式，强化对检察业务的过程控制、实时监控和事后评价，增强监督的针对性和实效性，助推司法规范化建设。

（四）合理配置案件管理内部人员岗位

在目前员额制改革的情况，案件管理岗位本身配置的员额检察官人数有限，一般仅为1～2人，且在人才素质能力方面，多弱于业务部门。此外，案件管理的各类业务繁杂，如法律文书公开审核、人民监督员开展案件监督、公开听证、律师辩护与接待、电子卷宗扫描、案件录入等。因此，要把案件管理的员额检察官配置到案件管理核心业务岗位，并把案件管理的日常杂务如案件录入、收送案、律师接待等非核心业务剥离开来，交由检察官助理或书记员来做，并由员额检察官进行指导监督。

（五）强化业务分析研判

要顺应统计职能转型需要，紧紧围绕领导关注焦点、群众关心热点、检察工作重点，进一步加强统计分析工作，努力从以事务性工作为主向以业务深度分析为主转变，着力在服务领导决策、服务业务工作、服务改革发展上下功夫。要树立“大数据”观念，提升自身解码能力，善于对掌握的海量业务数据进行“深加工”，从收受案件、系统应用、数据汇总、数据核查等案件管理各项工作中抓取重要信息，透过数据深层次归纳总结业务工作规律和发展态势，形成情况翔实、有说服力、有参考价值的分析精品，为领导全面掌握业务工作情况、业务部门及时解决问题提供依据，从而促进案件质量的提升。