农村地区数字普惠金融的发展优势与建议

邓兴治

（对外经济贸易大学 统计学院，北京 100029）

数字普惠金融是指一切通过使用现代化数字技术手段以促进普惠金融的活动[1]，数字普惠金融的本质是如何利用互联网、大数据、云计算等数字技术手段为那些缺乏金融服务的群体提供一系列正规、合法、负责、有效的金融服务，并且这些金融服务具有商业可持续性。数字普惠金融很好地诠释了普惠金融的初衷和目标，是现代金融发展过程中解决金融服务“最后一公里”难题的有效工具。我国数字普惠金融已形成以银行、保险公司、农村金融机构、互联网金融公司等为服务供应商，以涉农金融、小微金融、数字供应链金融、绿色金融等为服务场景，以中小微企业、农村地区居民及城镇中低收入群体等为服务对象，以支付体系、信用体系、监管体系等为基础设施的现代化金融生态系统。

农村地区是普惠金融主要服务区域之一，而数字普惠金融引领，则是普惠金融可持续发展的重要出路。长期以来，由于制度供给缺失、农村金融体系改革滞后、农村人文环境落后等因素，农村地区的金融触达率远远达不到城市地区水平，农村地区存在大量长尾客户，金融服务还存在大面积的空白地带。数字普惠金融为传统金融模式提供了一种低成本、高效率、低门槛、更安全、更快捷的解决方案，是一种扁平化、平台化的金融服务模式，能延伸金融服务触角，降低交易成本，扩大金融服务范围和覆盖面，是让中小微企业、广大民众特别是边远地区、农村地区民众享受正规金融服务的有效途径。

数字普惠金融发展前景广阔，在当前大数据和云计算的时代背景下，如何合理使用信息技术工具推进农村地区普惠金融发展，改变金融服务理念，结合我国传统金融的强大优势，顺应数字时代潮流，深化改革推动农村地区数字普惠金融工作提质增效，是当前亟待思考和解决的问题。

1 农村地区数字普惠金融政策沿革和发展现状

1.1 政策沿革

普惠金融这一概念由联合国在2005年提出，同年我国商务部、人行、国开行等与联合国开发计划署合作，开展了“建设中国普惠金融体系”项目。2013年11月，第十八届三中全会正式提出要发展普惠金融，标志着普惠金融成为国家战略。2014年《政府工作报告》在“深化金融体制改革”的表述中增加“发展普惠金融”。自此以后，历年国务院政府工作报告均不断对“发展普惠金融”的政策意涵作了深化补充。2015年12月，国务院发布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》是我国首个推进普惠金融发展的国家层面战略规划，明确了引导和推动各类普惠金融服务主体采用现代化互联网信息技术改进金融服务，增加普惠金融供给的广度和深度。2017年，“数字经济”首次出现在政府工作报告当中，并首次在政府工作报告中对大中型银行机构设立普惠金融事业部作出明确指示，要求加快构建“互联网+”数字生态，让各界群众和各类市场主体普遍受惠。国家“十四五”规划将增强金融普惠性作为重要任务，加速推进数字化转型，强化前沿数字科技运用，推动数字普惠金融规范可持续发展。2021年12月，中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》，提出“数字普惠金融服务”优先行动，加强涉农金融产品创新，加快城市地区优秀金融科技实践成果在乡村应用推广，全面推进数字普惠金融服务建设与发展。2022年《政府工作报告》进一步强调：“扩大普惠金融覆盖面”，“促进数字经济发展”。细数我国政策脉络，顶层设计上都对推动农村地区数字普惠金融的发展给予了大力支持。

1.2 发展现状

当前我国农村地区数字普惠金融发展态势良好。一是农村地区数字金融基础设施建设步伐不断加快。根据人行数据，截至2020年末，支付服务村级行政区覆盖率达99.31%，全国银行网点乡镇覆盖率达97.13%[2]，基本实现乡镇级金融机构全覆盖、村级支付服务能触达、农村家庭至少持有一个银行账户，农村地区金融服务可获得性不断增加、服务质量进一步改善；二是涉农数字化金融产品和服务持续丰富。农行、工行、建行分别推出“金穗惠农e通”、“兴农通”、“裕农通”数字普惠金融服务品牌，并持续加大农村地区普惠金融服务点建设力度，让更多的益农信息走进千家万户。京东围绕“农产品进城、电商下乡”推出数字农贷、农村众筹、白条、农村理财等多元化普惠金融服务；三是农村地区数字金融服务主体持续增加。近年来，从政策性银行、商业银行、保险公司到农村中小金融机构，再到新兴金融科技公司、互联网金融公司，都在积极投身农村普惠金融领域。越来越多的数字金融供给主体以现代数字技术为抓手，共同为数字普惠金融发展提供有力的金融支持。

2 农村地区数字普惠金融的发展优势

2.1 有效降低金融服务成本

数字普惠金融相较于传统金融模式大大缩短了业务流程，大幅度降低了运营成本、人力成本和风险管理成本，减少了中间环节并提高了信息使用效率，从而降低了金融服务成本。在传统金融模式下，金融服务的提供依托于各金融机构网点的数量和分布，而农村地区网点的投入回报率远低于城市网点。通过基于移动客户端和信息技术的数字普惠金融可以突破金融服务的时空束缚，金融机构无需投入大量人力物力开设农村营业网点，大大降低了运营成本。通过云计算、大数据、机器学习等技术，数字普惠金融可以充分发挥长尾效应优势，链接数以亿计的企业与个人，以社交关系、财务数据、行为足迹等连续性数据替代传统的抵质押资产，进行信用风险评估，从有效降低金融交易成本、人力成本、风控成本。

2.2 有效提高金融可获得性

农村金融市场存在资金需求分散、征信记录不完善、没有充足的抵押物、系统性风险大等特点，这就导致了金融机构导致需要投入大量的资源才能够提供相应的金融服务。金融机构的服务群体往往遵循鲜明的“二八定律”，在盈利目标的驱使下，金融机构更倾向城镇地区提供能够带来丰厚回报的金融服务，而将农村低收入群体排斥在正规金融服务之外[3]，这就极易导致农村金融服务中产生金融排斥现象。数字普惠金融依托大数据、区块链、云计算等为代表的新兴数字技术来低成本、方便、快捷地处理大量数据，全面挖掘金融服务需求者的历史行为数据，为金融服务供应方提供更多可供参考的信息，大大提高了金融作为中介的信息的搜集能力，缓解信贷双方信息不对称程度，提高了信贷资金需求方获取金融服务的可获得性。如蚂蚁金服依托用户的历史交易记录进行信用评估，腾讯则使用客户社交行为数据还原其财务信息，据此判断是否提供相应的金融服务，这样就克服了传统金融模式下信用记录缺失、缺乏抵押资产等难题，有效缓解传统金融模式中出现的金融资源错配问题，大大提高了金融服务的可获得性。

2.3 扩大金融服务范围

截至2020年，我国基本金融服务已覆盖99%的人口，但金融供给不足与金融需求多层次多元化的矛盾依然突出。在大数据、人工智能等数字技术助力下，银行、保险机构、互联网金融公司更容易触达用户，依托数字科技与业务深度融合、数字化与专业化协同发展，不断扩大普惠金融服务范围和深度。根据中国社会科学院农村发展研究所《中国县域数字普惠金融发展指数报告2021》，2017年—2020年全国县域数字普惠金融发展总指数得分的中位数呈现快速上升的趋势。在支付、信贷、授信、理财、保险等五类县域数字普惠金融服务中，数字信贷和数字授信发展较快，增长最为显著[4]，数字理财、数字保险亦有不同程度的快速增长，数字普惠金融服务呈现出覆盖广度和深度不断扩大的良性发展局面。

3 农村地区数字普惠金融的发展面临的困境

3.1 征信机制不完善

我国征信体系形成了以人行征信系统为核心，政府各部门和社会机构广泛参与的多元化格局。从目前的市场现状来看，各类征信服务提供者在运营主体、技术标准、运营模式、功能定位、产品服务及政府支持力度等方面存在较大差异，各征信平台之间互联互通不够，信息孤岛和重复建设比较严重，普遍存在数据规模小、服务覆盖范围窄、征信作用弱的问题。特别在农村地区尚未形成相对完善的征信体系，在农村征信体制建设中面临着征信基础差、信用文化匮乏、信息采集困难、没有规范标准的信用评价机制等现实困难。数据信息是数字金融的基础，而征信体系的不健全，直接制约了农村地区数字普惠金融的发展。

3.2 政企数据难以双向共享

据统计，中国80%以上的数据资源掌握在各级政府部门手中，推动这部分数据开放、共享、应用，就变得尤为重要。当前，各层级政府部门间尚未建立有效的协同模式，各级主体基于自身业务需要，按照不同的数据规范和收集标准对同一数据多次收集，出现多头录入、重复上传、重复储存等现象，且当前政府数据共享开放的责权利关系不清晰，没有具体的法规可遵循，造成庞大的数据无法与金融机构、互联网金融公司进行有效共享。其次，金融机构内部的大量客户数据分散在各业务板块信息管理系统中，多数金融机构尚未搭建统一的内部共享数据库，存量客户信息无法得到有效挖掘利用。再者，就金融机构、互联网金融公司等企业的数据信息而言，企业往往视其为核心资产，垄断意识较强，目前尚未探索出成熟的共享模式激励企业进行数据共享。

3.3 监管体系不健全

当前的农村数字普惠金融监管体系不健全，对农村地区金融监管存在监管缺失和监管能力不足的问题。一方面我国目前金融监管体系主要针对传统金融行业及城市地区，对数字普惠金融行业及农村地区缺乏针对性的法律制度及监管措施。另一方面，监管部门在农村地区监管力量明显不足，监管部门对于数字普惠金融监管手段相对落后，对识别数字普惠金融之真伪缺乏有力技术手段和操作规范。部分互联网金融公司则利用监管漏洞借普惠金融之名在农村地区行非法集资、非法放贷、金融诈骗之实，长此以往会逐渐挫败农村居民参与数字普惠金融的积极性，同时使监管部门难以在提升农村金融风险防范力度和促进数字普惠金融发展二者间取得平衡，不利于深入推动农村地区数字普惠金融发展。

4 农村地区数字普惠金融发展的政策建议

4.1 加快推进农村地区数字金融基础设施建设

第一，加大农村信息基础设施建设力度。实施数字乡村建设发展工程，深化电信普遍服务，加快农村地区宽带网络和新一代移动通信网络覆盖步伐，补齐农村信息化短板。各级政府要切实加大财政投入力度，协力电力公司、电信公司加快农村电网、通信设施建设和升级，进一步提升农村通信覆盖水平和网络质量，加快研发易于农村居民掌握的操作设备产品，确保广大农村居民能够享受到低成本、高质量的通信服务；第二，积极推进数字普惠金融服务站建设工作。鼓励各金融机构加快建设农村数字普惠金融服务站，在满足农村居民存取款、转账汇款、业务查询、代理缴费等金融需求的基础上，持续提供财务咨询、融资、保险、理财等“一站式”金融服务，实现政策宣传、融资服务、金融帮扶、数字化推广在内的多项核心职能，把“窗口服务”变为“门口服务”，培育农村居民的数字金融使用习惯，将“金融活水”注入田间地头；第三，探索互联网金融公司、金融科技企业、参与数字普惠金融服务站建设与经营模式，支持此类机构与金融机构、村镇经营实体（如小卖部、农药店、种子店等）合作，发展培养数字普惠金融联络员，以“经营实体共建模式”建立数字普惠金融综合服务站，建设一个多层次、立体式、全覆盖的农村金融服务体系，提升农村金融综合服务水平。

4.2 加强农村数字征信体系建设，建立完善数据共享机制

良好的信用体系能够有效解决金融交易过程中的信息不对称问题，降低逆向选择与道德风险的发生。一是建立健全农村数字征信体系，首先应推进征信数据标准化体系建设，为征信数据采集、管理、机构考核等奠定基础，明确数字保护原则，充分发挥数据要素在数字普惠金融创新中的核心价值，不断完善用于支撑数字普惠金融业务的数据采集、分析、应用、安全、标准和规范，推进农村数字普惠金融的可持续发展；二是搭建农村基础征信数据库。以政府各部门涉农的工商、税务、公共服务数据为基础，结合各金融机构现有涉农信用数据，建立农村基础征信数据库；三是将市场相关机构纳入征信共享平台。适度增加牌照发放量，鼓励有资质的互联网金融公司、金融科技企业的数据接入农村基础征信数据库，多级联动，打破农村数字普惠金融信用数据来源不足的限制，构建更加完整的农村信用主体网络信用体系；四是建立“红黑”名单制度和公示制度，完善联合惩戒机制，做到数据接入与应用合规、管理与惩戒到位，构建可持续发展的农村数字征信体系新生态。

4.3 加强农村金融知识基础教育

根据中国人民银行《消费者金融素养调查分析报告（2021）》，从城乡维度看，农村地区消费者金融素养水平低于城镇地区，城镇地区金融消费者平均得分为68.06，比农村地区高3.45分，其中金融知识方面的差异最大，农村地区消费者的金融知识得分61.13，比城镇地区低6.41分[5]。农村居民因缺少相应环境与条件，不易获取金融基础知识，普遍对正规金融服务认识不足，缺乏信用意识、法律意识、风险意识和风险辨别能力，难以享受现代化的数字普惠金融服务。

首先，强化农村金融知识基础教育要加强顶层设计。农村金融知识基础教育工作要加快制定农村金融教育领域的相关制度，人民银行和教育部门联合牵头,金融监管部门、财政部门、宣传部门、金融机构、社会团体等多部门协同配合，制定和实施金融知识普及教育国家战略，重点建立农村金融宣传教育指导意见、农村金融宣传教育评估制度，全力推进农村居民金融素养提升工作；第二，强化农村金融知识基础教育要建立长效机制。教育主管部门应将金融知识教育纳入国民教育体系，立足国家乡村振兴战略部署，尽快把金融素养教育纳入农村义务教育，以人民群众对金融知识的需求为目标，着重围绕金融风险防范、征信知识和信用文化教育等方面的内容，深入推进农村金融知识普及和金融教育；第三，强化农村金融知识基础教育要创新宣传模式。充分发挥数字时代优势，建立覆盖范围广、服务功能全、传播效果好的网络宣传阵地。创新微信公众号、抖音、快手等新媒体宣传模式，在注重内容的同时，善用多用图片、短视频等“吸睛”利器，增强推送信息的可读性、吸引力和生命力。依托数字普惠金融服务站，围绕提升村民金融素养、增强村民防范诈骗以及运用金融知识改善财务状况等课题开办“金融夜校”，探索“金融夜校”直播模式，打破打破地域、时间和场地限制，有效扩大受众面和影响力。

4.4 健全监管体系和法律体系

第一，健全监管机制，为农村数字普惠金融发展营造平衡式监管环境。一方面，数字普惠金融是一种利用现代化数字技术从产品设计、服务模式、反馈评价等方面进行全方位创新的金融模式，监管难度和成本较高。另一方面，过度监管会扼杀数字普惠金融的创新性发展。因此，基于农村地区数字普惠金融的实际情况，金融主管部门及监管机构应加快建立完善农村地区数字普惠金融监测指标体系和监管机制，明确行业准入标准，提升监管效能。引入大数据、区块链、云计算、机器学习等数字技术作为监管手段，打造分析快、识别准、全时段覆盖的监测模式，提高跨主体、跨区域、跨市场交叉性金融风险监测能力。在条件较好的农村地区，试点“监管沙盒”模式，减少金融创新障碍，提升金融科技环境下数字普惠金融监管的主动性和适应性，在守住不发生系统性金融风险底线的同时为农村地区数字普惠金融的发展留存一定空间，实现金融监管与创新的平衡。

第二，加快法律制定，为农村地区数字普惠金融创造一个良好的制度环境。法律是推动农村地区数字普惠金融发展的保障，是解决农村地区数字普惠金融问题的必要手段。一是从法律层面明确农村地区数字普惠金融管理机构和企业的市场主体定位，明确各市场主体的权利和义务，规范各市场主体行为，维护良好的市场经营秩序。二是针对农村地区金融消费者自身教育背景、金融素质的特殊性，应进一步细化完善相应的消费者权益保护法律法规。三是农村地区数字普惠金融呈现出混业经营的业态，大型金融机构、互联网金融公司持有几乎所有种类的金融牌照，混业跨界模糊了监管边界。加之当前监管主体繁多、监管职责交叉，应尽快出台相应法律法规明确监管权责和监管界限。