监察留置措施与刑事强制措施衔接问题初探

贾广宇，刘玉彬

（河北师范大学 法政与公共管理学院， 河北 石家庄 050024）

一、留置措施的内涵与性质

就目前来看，在我国的刑诉法、行政法中都没有“留置措施”的相关概念，国家监察法的出台，对留置措施的基本内涵及性质作出了相关规定。

1.留置措施的基本内涵

（1）留置措施的法律授权。2016年12月通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中第一次出现了“留置权”这一概念，在试点地区成立监察委，主要有监督、调查以及处置三项权力。与此同时还规定了包括谈话、查询、调取、查封、勘验、留置等十二项办案措施。《监察法（草案）》结合试点地区所反映的问题而积累的经验，首次就监察留置措施的审批流程、留置期限、留置条件以及被留置人相关权利保障等作了进一步详细规定，使监察留置措施的雏形由模糊逐渐走向清晰。

（2）留置措施的适用条件。一是对象条件。首先，监察法规定对于涉嫌职务违法和职务犯罪的被调查人员采取留置措施时应满足相应被调查人员的违法行为已经达到了“严重的程度”。也就是说，对于一般的违纪人员不会采取该项措施。

二是证据条件。只有监察机关已经初步掌握了被调查人员的部分犯罪事实及犯罪证据，但仍处于事实不清、证据不明需要进一步调查核实的基础上，才会启动留置措施。

三是实质要件。适用监察留置措施的情形主要分为四种，具体包括涉案重大且复杂，需要及时控制涉案人员；当被调查人员存在逃跑、自杀的可能性，如不及时采取措施将其控制可能会给本人或者他人的人身和财产带来伤害和危险的情况；被调查人可能会实施串供或者转移、伪造、毁灭证据的可能，导致后期案件事实不清、证据不足的后果；最后一项概括性兜底条款，为了保证监察委调查活动的顺利开展，对于其他有碍调查的行为，赋予监委会较大的自由裁量权。

2.留置措施的性质定位

留置措施取代双规措施作为反贪污腐败的新生权力，使反贪腐程序逐渐趋于法制化、严格化，但是留置措施作为一项外部强制措施与党内纪律双规措施不能简单等同。其次留置措施具有限制人身自由的强制性与刑事诉讼法中拘留、逮捕措施性质类似，但相比较而言，留置措施的严厉性要更强一些，且留置措施是国家各级监察机关对贪污腐败人员进行调查活动的措施并非侦查措施，由此可见，监察留置措施与党内纪律措施以及刑事强制措施有着不同的性质定位。

（1）留置措施与党内纪律措施。习近平总书记曾提出用“留置”取代“双规”，但是目前的监察法中并没有将“双规”删除，由此看来，与纪检监察相关的法律及与党纪相关的法律到底是否会废止“双规”措施，还有待观察。但能够确定的是，留置与“双规”不可能并存。从法律程序上看，留置措施与“双规”都是为了保障调查程序的有效开展，二者的实施都为调查并收集证据提供了便利，且二者都能够在某种程度上限制相关人员的人身自由。但是留置措施绝不能简单地等同于“双规”措施，“双规”作为党内纪律措施，是对党内违纪人员采取调查的一种内部措施，是维护党内纪律和管理纪律的需要。而留置措施是针对特定对象存在职务违法与职务犯罪的行为所采取的一种外部强制措施，因此不能将监察留置措施等同于“双规”。

选择在2013年1月到2017年1月这个时间范围内,在我院接受治疗的呼吸道传染病患儿,一共有710例患儿,他们所生的疾病包括麻疹、流行性腮腺炎和水痘等一系列相关病症,其中有380例患儿患有严重的麻疹,有150例患儿患有流行性腮腺炎,有180例患儿患有水痘,其中在所有患儿中有250例患儿为本省户籍,有460例患儿为外省户籍。

（2）留置措施与刑事强制措施。目前，惩治职务违法犯罪和贪污腐败的工作仍在如火如荼地开展，留置措施基于其自身的特性，必定会成为打击职务违法犯罪和贪污腐败的一把利器。尽管留置措施与拘留、逮捕相类似都具有一定程度的强制性，但在行使主体、行使条件上并不相同，因此留置措施不是刑事强制措施。

综上所述，监察留置措施既不属于“双规”，也不属于刑事强制措施，他更倾向于一种集强制性、严厉性、主动性、专门性等特征于一体的复合型监察措施。

二、留置措施与刑事强制措施衔接的必要性

1.惩治贪污腐败的需要

纵观当今司法实践活动，反贪反腐仍是当前亟待解决的问题，反腐败行动既是维护宪法和法律权威的体现，同时也关乎国民的命运与幸福。在监察留置措施出台之前，“双规”作为首项能够深入调查了解那些比较敏感和严重的职务违法犯罪的强制措施，为国家的反贪腐工作作出了巨大贡献。但由于“双规”在运行过程中缺乏坚强的法律支撑，在具体的实施过程中也存在不合理适用的现象，甚至逾越了国家法律保留的范畴，存在违宪、违法的嫌疑。基于如此的现实情况，党中央提出以“留置措施”取代“双规措施”的要求[1]，以法律规范留置措施，共同推进法治格局的构建，以实现对国家贪腐情况的治理走向法治化，推动了“双规措施”的法治化进程，同时也是中国反腐进程的里程碑式创举。

2.尊重保障人权的需要

社会主义法治社会核心要求应当是保障人权，与没有明确法律规范的“双规”相比而言，留置措施能较好地保障被调查人员的相关权利。根据监察法草案意见稿对被留置人员的相关权利的规定可以看到，被采取留置措施的被调查人员的基本权利都应当得到相应的保障。

程序正义与实体真实并重符合我们所追求的法治社会要求，留置措施虽然是一项具有严厉性的羁押性措施，但这并不代表留置措施会被权力机关肆无忌惮地滥用，反观当今贪污腐败的严峻现状，如果没有这样严厉的强制性调查措施进行制约和保障，怎能让那些目无王法、侥幸逍遥法外的犯罪分子落入法网，受到其应有的法律制裁？又如何让这项在万众瞩目下出台的措施实现刑法的威慑力和预防作用呢？由此看来，尽管在一定程度上监察委对留置措施的适用存在较大的自由裁量权，但赋予其此项权利是必要的，综上，我们应该把关注的焦点放在在日后的法治进程中应当如何完善这项措施，使其能在法律允许的范围内最大限度地发挥其应有的作用。既能够对违法犯罪的人予以严惩，又能从真正意义上保障被留置人员的合法权益。

3.节约司法资源的需要

纵观我国试点工作反腐实践的案例，监察委在调查过程中获得的证据，其中，由于言辞证据本身存在易获得但其真实性无法被保证的特点而不能直接转化为刑事诉讼环节的证据以作为定案依据，所以言辞证据在转化过程中被排除这决定了对相应证据要进行二次取证的问题，这个过程无疑会浪费大量的人力物力财力等司法资源。其次，一些证据类型基于其自身的特点，可能不易保留，或者调查人员的保存不当而导致证据灭失则引起后续的取证困难问题。为了反腐败工作的有效推进，以及尽量避免证据灭失等问题的出现，在实际中，检察机关可能会提前介入，出现联席会议以及联合办案的情况，这在一定程度上有规避法律之嫌，损害被调查人的合法权益。同时，也不利于监察机关相关职能的履行。重复取证必然会浪费大量的司法资源，由此可见，两法衔接从客观上来讲方便了证据的统一适用，也节省了宝贵的司法资源。

三、留置措施与刑事强制措施衔接中的问题

1.留置措施向刑事强制措施转化过程存在的问题

（1）程序衔接场所设置欠合理。就目前的司法实践来看，监察留置的地点主要有以下两个：首先是将之前被采取“双规”措施的地点进行改造作为当下的留置场地[2]，其次是在公安部门看守所内专门设置留置场所。在监察留置场所的相关法律规定中并没有清晰明确地对留置场所进行细致规范，不同的地区在留置设施与管理的制度上必然有差异。看守所基于其拘留的性质的不同而被划分出了不同的区域，既有刑事犯罪的关押场所，也有治安管理羁押的地点。从另一个角度来说，采取留置措施的对象是国家公职人员，这就决定了对涉嫌职务犯罪的被调查人采取留置措施的场所的安全性和保密性的要求较高。

（2）留置措施单一性存在弊端。目前，从监察制度中12种调查措施的性质上来看，仅留置措施一项属于剥夺人身自由的强制性羁押措施，其在运行过程中缺乏必要的替代措施。[3]单一的监察留置措施无法满足监察机关办案多元化的现实需要，作为唯一限制人身自由的强制措施可能会被监察机关过分地依赖和不合理地适用甚至变相采用继而对不该适用留置措施的被调查人适用，极不利于其合法权益的保障。这就要求各级监察委员会要严格规范留置措施的适用。

（3）被调查人辩护权缺乏保障。据目前的法律规范以及司法实践经验来看，还没有监委会在采取留置措施期间允许律师介入的情况。尽管留置措施并没有允许律师介入的相关规定，但在社会司法实践中，一般的犯罪嫌疑人都有为自己选取辩护人或接受法律援助以保障自己辩护权的行为，举轻以明重，在刑事诉讼中，即便是特别重大的贪污贿赂犯罪也允许犯罪嫌疑人请律师为其合法权益提供辩护，留置措施下的调查对象是涉嫌职务违法犯罪的具有一定社会影响力的国家公职人员，其在被羁押过程中的辩护权当然也需要被保障。在监察体制改革的过程中，如果基于职务犯罪侦查权转变为调查权而将这项具有历史性进步的保障性规定磨灭，则显得不合理。

2.刑事强制措施向留置措施转化过程存在的问题

（1）留置措施的二次适用不利于保障人权。监察机关将案件移交检察机关审查起诉，检察机关有权对事实不清证据不足的案件退回补充调查，但衔接上出现问题。另外，虽然留置与逮捕都在一定程度上具有剥夺人身自由的特征，但留置措施从严格程度上来看较逮捕更高，从程序衔接的角度来说，刑事强制措施是留置措施的后续程序，具有层次递进关系，如二次适用留置措施，将面临移送涉案嫌疑人、重新办理手续、转变关押场地等不必要且浪费司法资源的环节，在此过程中涉案嫌疑人的相关权利该如何保障又是一大难题。

（2）羁押场所的反复流转规定不明。根据2018年新《刑事诉讼法》的相关规定：对于监察机关移送起诉的己采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。从监察程序与司法程序的有效过渡的角度来看，这项制度设计初步实现了两程序的有效衔接，但由于监察法刚出台不久，其中对很多细节尚未作出明确规定。例如，对于已经采取拘留或逮捕的犯罪嫌疑人，到底该不该将涉嫌违法犯罪的人员随案退回并再次适用留置措施？针对此类问题，《中华人民共和国监察法》并没有作出一个清晰的规定，从2016年试点地区适用留置措施第一案来看，留置措施的执行场所主要有以下两种：一种是继续利用“双规”羁押场所；另一种则是将公安部门的看守所作为限制被调查人人身自由的场所，在这种情况下，将案件由监察程序转为司法程序时，犯罪嫌疑人随案被移转至看守所内；若被移送的案件需要退回补充调查，则要将犯罪嫌疑人由公安部门的看守所随案移送至留置措施的羁押场所吗？

（3）期间的计算以及刑期的折抵尚不明确。我国《刑事诉讼法》和《刑法》中规定：拘留、逮捕一日折抵刑期一日，监视居住二日折抵刑期一日。国家监察体制改革以后，调查职务犯罪的权力归属于监委会，监察留置是一项典型的限制人身自由的羁押措施，不同的强制措施基于其本身的强度不同，所以程序的流转应当将期间的计算方式以及刑期的折抵作出明确规定。

四、规范留置措施与刑事强制措施衔接的建议

1.合理设置留置场所

首先，明确被调查人员的羁押地点。若监察留置措施始终没有确定的场所那可能会存在一定程度上影响调查活动进行的嫌疑，由此建议留置措施的执行场地可以参照之前“双规”所采取的办案场所，在指定地点进行调查活动，基于被调查人身份的特殊性，可考虑在专门的宾馆等环境相对轻松，不会给被留置人员过分压力的类似场所进行，某种程度上可以让被调查人员放松警惕，说出实情。

其次，完善留置场所相关基础设施。双规措施从出台至今，经历了由不完善到完善的发展过程，从当前来看，“双规”措施的物品配备已经相对齐全，如药物、车辆以及录音录像的设备等。另外其也为被羁押人员安排了定期体检，时刻关注其身体状况。留置措施的配套设施可借鉴“双规”措施的相关设置。基于被调查人员身份的特殊性，可以为被羁押人员配备看守人员若干，轮班值岗，全程监护被调查人员的动向、情绪以及身体状况，必要情况下可以辅助记录。

2.多元设置监察措施

作为监察机关唯一带有强制羁押性质的限制人身自由的措施，其单一性存在缺陷，这对监察法的进一步完善提出了要求。

第一，为监察留置设置前置措施与后续程序。监察留置措施在某种程度上也能实现如拘留和逮捕两种强制措施相类似的司法强制功能，但留置措施的适用程序较为复杂，从审批到落实环节较为繁多，由此可见，对于紧急的状况，可以先行适用拘留措施暂时控制涉案犯罪嫌疑人的人身自由,后续可考虑转接逮捕程序。[4]此类情况下，需要监察机关与公安机关有效沟通和配合。

第二，采取非羁押性强制措施辅助办案。除了一些紧急案件需要尽快控制相关涉案人员的人身自由需要公安机关的辅助办案，或许我们还可以采取一些不具有限制人身自由性质的措施来进行案件调查。设置此类强制措施本着尊重保障人权的原则，让被调查人员尽可能地放下防备心，某种程度上来讲可能会更有助于案件调查。有学者提出，如不对其采取限制人身自由的强制措施，一旦其窜逃，再行控制将会产生很多麻烦。但其实我们也可以通过加强对边境出入的管理，限制其随意出入境，严格监督该类人员的活动范围。

3.合理规范羁押期限

监察留置措施的严厉性体现在对被调查人人身自由的限制和剥夺，从保障人权的角度来说，国家对该类措施的实施一定要有相应的、明确且合理的限制。否则会对法治社会应有的秩序造成严重的影响。因此，对监察留置措施羁押期限也可以首先设置一个最低时限，对于存在特殊情况的可以适当作出延长规定。

4.保障被调查人的辩护权利

监察留置措施作为一项强制措施具有限制被调查人人身自由的性质[5]，此时，被调查人员的人身权利更值得被关注。限制自由期间允许律师介入是保障其合法权益以及实现法治公平的很好体现，有利于还原案件的真实性。《国家赔偿法》中规定了被调查人员享有一定的申诉权，但是该法律的相关规定中却没有提及是否允许律师介入的问题。有学者认为，留置期间允许律师介入是理所应当的，首先，律师应从监察机关调查办案开始参与案件；其次，应当给予律师充分的辩护空间，充分保障被调查人的辩护权。律师介入留置环节一定程度上也会助力非法证据的排除。由此看来，应当在留置期间为保障被留置人员的辩护权允许律师介入。

5.完善退回程序的法律规范

新《刑事诉讼法》第170条第2款规定：对于监察机关移送起诉的己采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。关于司法程序向监察程序倒流的情况，基于刑事强制措施中的拘留与逮捕措施较监察留置措施而言更严格，适用要求更高。当涉嫌违法犯罪的人员已经被采取拘留或逮捕等强制性措施时，在退回程序上应采取“案退人不退”的原则[6]，即相关案件由司法程序退回到监察程序，基于保障人权的考虑涉案的犯罪嫌疑人将不再随案转移羁押场所，而是在看守所内继续羁押。另外，就当今现实情况来看，监察留置措施在场所设置、人员素质水平、设施完善程度等方面均不如刑事强制措施的规定明确详细，由此建议监察机关可以参照刑事强制措施的各方面配套设施来完善留置措施的制度细则，当然监察机关也可以与刑事司法机关协作联动办案，提高效率，节约司法资源。

留置措施作为一项新生调查措施，在当前中国反腐的大背景下应运而生。针对监察留置措施与刑事强制措施衔接过程中存在的问题，主要从完善立法的角度提出了相应的建议，国家监察体制的改革，必然也离不开司法机关的科学配置，但司法机关应当从何时介入？以何种身份介入？这些问题或许还需要进一步的探讨。在社会主义法治改革的进程中，监察留置措施必定要在法治轨道上运行才能更平稳、更高效。由此，在监察留置措施制度细化的过程中，一定要以《宪法》为根本，以刑诉法为标杆，从监察法入手，以保障人权为出发点，力争形成一套构架合理、监督有效、衔接顺畅的国家监察措施体系。