行政诉讼类型化的功能和基本架构

王腾飞

沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110870

行政诉讼类型是指根据起诉人的诉讼请求，对属于同一性质的行政诉讼进行分类归纳，在适用审理规则和裁判规则方面具有统一性的制度。行政诉讼类型一经提出，便成为行政法学界越来越多研究人员所热衷讨论的话题，部分国家将行政诉讼类型纳入本国的诉讼法律，司法实务界明确或者潜在地适用行政诉讼类型，学者、立法者和行政司法人员在诉讼类型所具有的功能方面取得了一致的认可。这种制度对于当事人起诉和法院审理纷繁复杂的行政案件具有积极的作用，也可以弥补行政诉讼中存在的许多不足。我国也应当适用此种制度，但是我国2014年新修订的《行政诉讼法》和最新颁布的《行政诉讼司法解释》等诉讼规范均没有明文规定行政诉讼的类型［1］。行政诉讼类型对我国行政诉讼有什么作用？我国行政诉讼类型化应当采用何种模式？其基本架构应当如何构建？本文会一一探寻。

一、行政诉讼类型化的功能

（一）完善保障当事人的合法权益的权利救济机制

法谚曰“无权利，无救济”，因此，诉讼类型化的核心要求是为当事人的权益提供全面的司法保护。《行政诉讼法》及其司法解释在强化诉权保护力度、拓宽受案范围、通顺救济渠道等方面更进一步。但是，仍然存在一些漏洞：第一，行政相对人的实体权利难以通过行政诉讼得到全方位的保障，比如，受案范围和原告资格的限制。第二，在权利救济深度方面，我国行政诉讼仅审查诉讼标的合法性，忽略行政行为的合理性，仅片面地考虑实体法律规定，不考虑行政相对人作出特定行为的相关因素，难以做到对被诉行政行为的全面审查，不能为当事人提供全面的司法保障［2］。因此，当事人合法权益的救济是行政诉讼类型制度所要重点关注的问题，该制度可设定多种规则保障当事人的合法权益。

（二）完善行政纠纷解决机制

无论是民事诉讼还是行政诉讼，其首要目的就是解决当事人的纠纷。但是，对于很多行政争议，行政诉讼制度不能有效解决，表现得心有余而力不足。具体表现为：第一，在法官主导的行政诉讼模式下，其判决不仅限于当事人的诉讼要求，被告行政主体的败诉并不意味着原告的胜诉。第二，确认违法判决内容有待完善，主要是采取补救措施方面。第三，法院在审理案件时不仅要依据法律规定，还要对多方利益进行衡量，对于许多违法行政行为，未必会作出撤销判决。行政诉讼类型化在构建纠纷解决机制方面大有裨益，实质性地解决当事人之间的行政争议，实现《行政诉讼法》所蕴含的维护社会公平正义的价值。

（三）强化司法监督

法治国家要求政府的主要职能应体现在为行政相对人提供多方位的社会服务。我国正在打造服务型政府，转变传统的高权管理型政府，那么，司法权对行政权的监督也应当顺应政府转型的趋势，做到与时俱进。但是《行政诉讼法》在此方面的制度设计上，缺乏相应的针对性：第一，限制了司法权对行政权力的监督范围。第二，对权力监督的滞后性。第三，对被诉行政行为仍然停留在合法性审查方面。克服这些诉讼弊端的方法之一是行政诉讼类型化，通过归纳当事人的诉讼请求，对纷繁复杂的行政争议进行分门别类，进行有针对性的审理和判决，使得行政的司法监督更加具有针对性。

（四）保证审判权的合理运行

审判机关面对纷繁复杂行政争议案件，往往会显得捉襟见肘，难以准确地对行政争议进行甄别、正确适用法律、保证司法审判的正确运行，以至于难以体现司法的目的。因此，行政诉讼类型化使得审判人员对多元化的行政争议有明确的认识，做到正确适用法律，提高司法审判的质量和效率，使行政诉讼在固定争议焦点、明确审理流程、规范裁判权限方面发挥更大的作用，经得起法律和当事人的检验［3］。

二、德国、日本和我国台湾地区的行政诉讼类型化模式及其反思

我们应当区分两个概念：“行政诉讼类型化”与“行政诉讼类型法定化”。前者是对行政诉讼针对不同的行政争议进行分类适用审判规则的一种客观描述，而后者则是指《行政诉讼法》明确规定诉讼的类型。我们在学术研究中往往会模糊这两个概念，或者在后者的层面上研究前者的状况。不过，诉讼类型化存在于民事诉讼与行政诉讼，但是民事诉讼类型在法律模式选择方面暴露的问题并未像行政诉讼那样突出，因此，构建适合我国的行政诉讼类型，有必要探寻德国、日本和我国台湾地区的模式，可以从中得到一些如何实现我国行政诉讼类型化的思路。

（一）德国的概括主义

德国的概括主义模式是指《行政法院法》对基本的诉讼类型采取概括性或者指引性的规定，其主要特点就是对于基本的诉讼类型，比基本类型等级较低的诉讼类型的名称及其起诉条件都由法官在行政审判中予以补充和完善。事实上，《行政法院法》第四十三条第二款简单地提及了三大基本诉讼类型，包括形成之诉、给付之诉和确认之诉。可以说，此款法律规定十分笼统概括地将行政诉讼的三大类型予以法定化。除了这三个传统的诉讼类型之外，其他种类的行政诉讼在这部法律中没有名称，但是，比传统诉讼类型低一级的亚诉讼类型能够在这部法律中找到直接的法律依据。比亚类型等级低的诉讼类型及其起诉条件在这部法律中找不到直接法律依据，需要依靠法官依据法律方法及高超的职业技能对此进行补充、适用，我们对这些诉讼类型称之为子诉讼类型。例如，“一般给付之诉”，在《行政法院法》中并没有直接的法律依据，实际上就是将《行政法院法》中有直接法律依据的“给付之诉”与“义务之诉”结合起来，依靠法官对法律及其原理和行政争议案件的深度理解，推导出来的诉讼类型，同样，其起诉条件的探寻也需要法官付出极大的心血。

虽然德国许多行政诉讼类型在法律中有直接的法律依据，但是，从该概括主义模式在德国行政诉讼中的表现看，该模式是一种倾向于非法定化的立法模式，因为多数诉讼类型的适用都需要发挥法官的作用才能实现。因此，行政法学界认为概括主义模式的本质是对法律明确列举的否定，因为在此种模式下法院对于任何主观公权力，都应当适当地提供法律救济，也即，法官不可以仅仅因为诉讼法律规范没有规定诉讼类型而拒绝为当事人的权益提供司法救济。法官有义务利用自己专业技能采用法律所允许的合理方法来适用诉讼法律的一般性条款。因此，概括主义模式与法律明确列举模式在适用上千差万别。严格来说，我们前文提及的诉讼类型化功能之一是为权利提供全面的保护，实际上是诉讼类型化的缘由，而不是它所要实现的结果

（二）日本的列举主义

日本在明治维新时期向德国学习法律制度，是亚洲典型的大陆法系国家，日本的行政诉讼法律制度受到同是大陆法系的德国的影响，因此日本行政诉讼类型方面，和德国一样，也采取了法定化的模式。

然而，与德国的法定化模式不同的是，日本在诉讼类型的规定方面，采取了列举主义模式，将众多诉讼类型在《行政案件诉讼法》中一一列举开来，并且此类规定在该法中处于极其重要的地位。该法将德国法中许多没有名称或者没有直接法律依据，需要发挥法官的主观创造性的诉讼类型予以明确规定。《行政案件诉讼法》第二条至第六条明确列举规定了不同层级的多种诉讼类型［4］。同时，之后的章节详细地规定了各类诉讼的起诉条件和审理规则。与德国权利救济范围决定诉讼类型不同，日本的诉讼类型针对相应的诉讼请求依据的行政争议提供法律解决渠道，除此之外的行政争议，当事人不得提起诉讼，法院也不会受理。

（三）我国台湾地区的概括+列举主义

我国台湾地区受到日本法律传统的影响也采取日式列举主义，但存在一些区别：从行政诉讼受案范围上，我国台湾地区采用概括主义模式，当事人在面对任何行政争议时，都可以向法院提起诉讼请求定纷止争，保护权利。但是在诉讼类型方面，我国台湾地区将德国与日本的相关模式结合起来，确立了“概括+列举”模式。“行政诉讼法”第三条概括性地规定了三项基本诉讼类型，又用了多达八个条款详细列举了基本诉讼类型以及等级较低的诉讼类型。除此之外，我国台湾地区“行政诉讼法”在列举方式上，并没有采用日本《行政案件诉讼法》的明确定义，而是采用“得为”条款。但是我国台湾地区的模式与日本模式主要的区别在于，在前者模式下，对于“行政诉讼法”未列举的诉讼类型，法官可否对概括条款进行解释、补充予以适用，仍然处于争议状态。

（四）行政诉讼类型法定化的反思

从前述的国家和地区的行政诉讼类型法定化的构建模式，我们可以看出，法定化的模式对于行政诉讼当事人和法官都具有明确的指导性和可操作性，但是，这些法定化模式也有一定的弊端。首先，立法者要对行政诉讼法定类型作出明确、具体的可操作性的法律规定，否则就无法明确指导行政诉讼当事人与法官完成诉讼过程。但是这种明确程度对于立法者来说，过于强人所难。实际上，德国、日本以及我国台湾地区的行政诉讼制度，在法定行政诉讼类型之外还规定了其他诉讼类型。其次，从适用层面而言，行政诉讼类型的法定化要求明确的成文法规定，而成文法的有限性会限制权利的保护范围和救济方式，影响到当事人权利受到保护的程度。再次，法定化的行政诉讼类型会增加当事人的诉讼负担，这是其最大的弊端，法定化模式下，行政诉讼类型制度的纷繁复杂的具体规定让当事人难以选择，当事人一旦选择错误，会丧失司法救济机会。

三、我国行政诉讼类型的构建思路及基本框架

（一）构建思路

从德国、日本及我国台湾地区行政诉讼类型法定化模式内容以及对这些模式的反思来看，某些行政诉讼类型即使在法律没有明文规定的情况下，也可以发挥作用。因为行政诉讼类型是客观存在的，其功能的实现并不是依靠成文法的规定，诉讼类型法定化只不过是将诉讼类型以文字的形式表现出来而已。并且，裁判方式与诉讼类型之间并不总是相对应的关系。我国行政诉讼中判决方式已经在规范层面取得了较大进展，司法实务也潜在地按照行政诉讼类型审理案件。在以后的行政诉讼中，法律并不需要对所有的行政诉讼类型进行明确规定，只需要规定基本诉讼类型和典型的亚诉讼类型，对于其他的诉讼类型，相关法律只需要明确清晰的划分标准，指导法官确定法律未列明的行政诉讼类型。因此，划分标准尤为重要，诉讼类型会受到诉讼请求、起诉权、行政争议的种类和性质等因素的影响。鉴于我国行政诉讼的实际情况，诉讼类型可以以原告诉讼请求为主，兼顾起诉人的起诉权、所争议的行政行为的种类和性质等其他划分标准。

（二）基本框架

根据原告诉讼请求，行政诉讼可化分为形成之诉、给付之诉和确认之诉三大基本类型。形成之诉是人民法院应原告的诉讼请求，作出变更或者撤销行政主体作出的行政行为判决的诉讼。给付之诉是人民法院应原告的诉讼请求，作出要求被告作出一定行政行为或者给予一定受益内容判决的诉讼。确认之诉是人民法院应原告的诉讼请求，作出确认特定行政行为的合法性、效力或者行政法律关系存在与否的判决的诉讼［5］。然后按照起诉人的起诉权、所争议的行政行为的种类和性质等其他辅助性标准，在三大基本类型的基础上，划分若干更加精细化的行政诉讼类型的亚类型，有助于实现全面保障公民权利获得司法救济的法律价值目标［6］。具体来说，根据行政之诉的内容，此项基本诉讼类型可以划分为变更之诉、撤销之诉的亚类型诉讼；根据确认之诉的概念，此项基本诉讼类型可以划分为确认违法之诉、确认无效之诉和确认行政法律关系之诉的亚类型诉讼。根据给付之诉的概念，此项基本诉讼类型可以划分为课予义务之诉和一般给付之诉的亚类型诉讼。对于其他的非典型的亚诉讼类型和众多的子诉讼类型，审判人员可以根据法律设定的划分标准作进一步具体的划分。