山东机场管理集团整合经验与启示

□ 中国民航管理干部学院 高 俊 欧亚斯诺航空智库 赵月华/文

山东省委、省政府为加快推进民航强省建设，构建现代综合交通运输体系，于2019年2月27日成立了山东省机场管理集团有限公司（以下简称“山东机场管理集团”）。这一举措标志着山东民航发展走进新时代、踏上新征程，为山东打造“千万级”机场群创造了条件，对于山东推进新旧动能转换重大工程、打造对外开放新高地、深化国有企业改革具有重要意义。

山东机场管理集团整合的主要做法

一是制定“两步走”策略。山东机场管理集团按照“资源统筹一体发展、安全高效、分步实施”的整合原则，采取“两步走”发展策略。第一步，先期整合济南、东营、烟台、威海、日照、临沂等省内6个机场。第二步，逐步整合省内其他新建、迁建机场。包括积极参与近期的菏泽、枣庄、聊城等新建机场和青岛、济宁、潍坊迁建机场，以及远期的德州、滨州、泰安、淄博机场规划建设和运营管理，按照建成一个、整合一个的原则，将新建、迁建机场纳入机场集团统一规划发展和运营管理。

二是完善公司股权结构。通过先期整合，山东机场管理集团优化了股权结构，形成9大股东的投资主体。其中，烟台市国资委为第一大股东，占股权的22.9%；其次为临沂市国资委，占股权的22.81%；第三大股东山东省国资委，占19.03%。

三是建立现代企业制度。建立股东大会、董事会、监事会和经理层“三会一层”制度体系。构建起集团化的管控体系，组织结构主要由业务管理板块、运营板块、投资建设板块和辅助业务板块组成。

四是明确集团战略定位。通过制定“短、中、长”三期战略，明确山东机场管理集团战略定位。短期战略即资源整合，稳步发展；中期战略即创建模式，构建全省机场群网络体系，打造最有市场竞争力的机场群运营体系；长期战略，即实现资本化运作，打造标准化、网络化、智能化、体系化的机场群生态链。

山东机场管理集团整合的主要思路和成效

思路决定出路。山东机场管理集团整合主要思路体现在以下几个方面：

（一）发展战略明晰化

1.构建多层次、一体化综合交通枢纽体系。积极打造和培育青岛、济南2个国际性综合交通枢纽城市，打造和培育烟台、潍坊、临沂、菏泽4个全国性综合交通枢纽城市，打造和培育济南机场、青岛机场、烟台机场、临沂机场4个枢纽机场，加快建设一批综合交通枢纽设施，构建多层次、一体化的“1＋2＋4＋4＋N”综合交通枢纽体系。

2.明确不同城市的交通功能定位。加快推进青岛国际性综合交通枢纽城市建设，努力培育济南国际性综合交通枢纽城市。拓展海陆空多元化交通网络，提升全球资源配置能力，增强枢纽国际门户功能。建设和培育烟台、潍坊、临沂、菏泽全国性综合交通枢纽城市。积极建设地区性综合交通枢纽城市，支持发展成为全国性综合交通枢纽城市。优化客货中转设施、集疏运网络及场站间快速连接系统，增强枢纽衔接转运能力。强化综合交通枢纽城市之间功能互补、设施联通、协同运行。

3.打造以枢纽机场为骨干的现代化机场群。坚持新建迁建与扩容增效并重，加快形成层次明晰、布局合理、功能完善的现代化运输机场群。支持济南机场和青岛机场打造国际枢纽机场、烟台机场打造区域枢纽机场，积极培育临沂机场打造区域枢纽机场，加快推进支线机场规划建设。新建枣庄、聊城机场，迁建济宁、潍坊、威海机场，实施济南遥墙国际机场二期、烟台蓬莱国际机场二期、临沂启阳机场航站楼改扩建。力争实施日照山字河机场改扩建项目，开展菏泽牡丹机场二期工程前期论证。研究布局滨州、淄博、泰安机场。以济南、青岛机场为引领，打造“平安、绿色、智慧、人文”四型机场。到2025年，运输机场总数达到12个，100公里县级行政单元覆盖率达到95%。

4.加快综合客货运枢纽建设。依托机场、港口和铁路客运站，加快建设综合客运枢纽，推进客运“零距离换乘”。优化整合综合客运枢纽交通设施、共享服务功能空间，推动不同运输方式站场集中布局、立体或同台换乘。提升完善青岛国际机场、济南东站等既有综合客运枢纽功能。加快建设济南机场、烟台南站、潍坊北站、菏泽东站、聊城西站等一批现代化综合客运枢纽。到2025年，全省综合客运枢纽达到25个。

（二）集团规划统一化

在《山东省“十四五”综合交通运输发展规划》的规划目标的指导下，山东机场管理集团按照机场规划“一盘棋”、资源开发“一张图”、管理服务“一张网”部署要求，全面完成第一步“整合”任务，步入“融合”再到“耦合”的发展阶段。在这个进程中，机场与城市的关系被重新定义，原有枢纽机场功能得到重塑和增强，各支线机场的特色化发展更加凸显，从而为空港经济区的产业发展创造更大的想象空间。因而，山东机场一体化战略部署，既打破了过去“单一机场”各自为战的发展局面，又规避了全省机场“小散”无序发展的乱象，使其从更深层次解决了“天地合一、空港一体、产城融合”的发展瓶颈，从而为航空城建设与发展创造了良好的条件。

（三）智慧机场建设体系化

随着科学技术的不断发展，5G技术、AI技术、OCR识别、人脸识别、自动驾驶、新材料等迭代应用，将加速推进以“平安、绿色、智慧、人文”为特征的四型机场系统工程建设，不断完善智慧机场的多语种航班信息显示系统、安检信息管理系统、多语种自动广播系统、航信通、安检人证合一系统、语音问询系统的数据化、智云化和物联化。尤其机场服务者在资源有限的情况下，要保证机流、人流、货流的安全、高效和服务体验，就必须加速民航业的数字化水平由“高速”增长向“高质”增长转变。

1.加快信息基础设施建设，实现数字化。统筹规划全行业信息基础设施建设，合理预留扩容空间，确保投入合理，不过度超前，可迭代、易升级、能兼容。需求导向，科学有序规划建设信息系统，切实提高使用效能。注重对现有信息基础设施的改造利用，合理管控资金投入。推动信息基础设施与机场建设工程一体化实施。

2.推进数据共享与协同，实现网络化。自上而下，加强民航信息系统整体规划，避免重复和盲目建设。明确民航管理部门、机场、航空公司、保障单位等对不同数据资源的管理权、使用权和共享义务，打破“信息孤岛”。建立系统对接标准，逐步实现不同信息系统的互联互通；统一数据定义及信惠交互格式标准，实现不同系统数据的交互共享。实现全场一张网，数据全贯通。整合线上和线下资源，实现线上、线下无缝衔接、顺畅切换。

3.推进数据融合应用，实现智能化。综合运用大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术，收集、融合、统计和分析各类数据，实现辅助决策、资源调配、预测预警、优化控制等功能支撑工作协同、精确分析、精准管控、精细管理和精心服务，最终实现机场智慧化运行。在此基础上，进一步推动管理创新、业务创新和科技创新。

（四）机场规模差异化

在山东机场管理集团先期整合的6个机场中，机场规模呈现明显的差异化特征。从飞行区等级来看，济南机场与烟台机场均为4E机场，威海机场、临沂机场和东营机场均为4D机场，日照机场为4C机场。从跑道长度来看，济南机场、东营机场的跑道长度均为3600米，烟台机场、临沂机场跑道长度分别为3400米和3200米，济南威海机场与日照机场跑道长度均为2600米。从机场属性来看，除个别机场为军民合用机场外，其他机场均为民用运输机场。从2019年旅客吞吐量来看，济南机场与烟台机场均跻身千万级机场行列。临沂机场与威海机场在二三百万区间，日照机场与东营机场则在百万级上下；从2019年货邮吞吐量来看，济南机场突破了10万吨，烟台机场超过5万吨，其余4个机场均在1万吨以下。

（五）资源整合最大化

从上述6个机场的航线总量来看，截至2020年末，山东省机场管理集团航线总量为382条，国内航线与国际航线的构成比为91∶9。济南、烟台两机场是航线最多的机场；从航线网络覆盖面来看，覆盖了全国的省会城市、重点旅游城市以及中国香港、中国台湾、日本、韩国、东南亚诸国、俄罗斯、美国、印度和意大利等重要国家和地区，形成了较完善的航线结构。但是，济南机场与烟台机场不论国内航线还是国际航线都有一定的重合性，尤其在国际航线或通达城市上，这种重合性会带来很高的运营成本；从航空公司结构方面看，在上述6个机场运营的航空公司的重合度也较高。因此，通过机场整合，在山东机场管理集团的统一规划和设计下，进一步优化航线资源，不仅会大大降低航运成本，而且还会提高通达城市的覆盖面。

（六）资本运作集约化

从机场盈利能力、负债情况以及营业收入等指标数据得知，与行业内几家规模相当的机场集团对比，山东机场管理集团的财务指标较好。山东6机场合并后资产总额、所有权益均增长了三倍以上，构成机场集团未来规模化发展的基础。同时，山东6机场的合并增强了机场的盈利能力。另外，山东机场管理集团的成立大大提升了企业信用等级，降低了融资成本。随着基础设施的不断完善和投入运营，其盈利能力会更强，进一步增强山东机场管理集团的资本实力，助力山东机场管理集团各板块的稳健经营与实现集团公司高质量发展。

山东机场管理集团整合带来的启示

（一）集团化、平台化、资本化成为区域机场集团未来发展的总体趋势

国内民航业经过近10多年的快速发展，已从2010年的175个机场增加到2021年的240个机场，净增65个，基本完成了民用机场的网络化布局，进而从量变开始走向质变，也拉开了民用机场高质量发展的序幕。

在发展理念上，由过去“城市机场”转变为“机场城市”的逻辑思维，尤其旅客吞吐量已达1000万人次的枢纽型机场，开始积极筹划以临空经济区为依托的国际航空大都市的发展。目前，全国已批复17个国家级临经济示范区，这为机场的规模化、集约化、产业化提供了理论和实践的发展范式。

在地区机场集团化管理来看，国内很多地区均成立了省级机场管理集团公司，来管控省范围内的民用运输机场。尤其是经济发达地区的上海、北京、广东、江苏、浙江等省份。通过机场集团平台化管理，来统筹规划、投资建设、运营管理省属地区的民用机场，进而全面推动本地区的立体综合交通网络体系的建设。

因而，关于地区机场网络建设，必须运用“集群式”思维逻辑，来统筹规划、系统设计、网络覆盖，进而构建“公、铁、水、空”四位一体的现代综合交通体系，使地区机场群达到互通互联、智能物联、智云可视的空中交通网络体系，以此为平台打造“机场城市”的高端产业聚集区，形成供应链、产业链和价值链上下贯通、专业分工明晰的新旧动能转换的孵化器，高新技术的孵化器、技术创新的转化器和金融服务的倍增器。那么，机场的集团化、平台化、资本化价值就充分展现出来，从而也实现了民航业高质量发展的目的。

（二）网络化、智能化、差异化是区域机场集团发展的显著特征

根据《中国民航四型机场建设行动纲要（2020-2035年）》要求，自2020年国内机场开始四型机场的顶层规划设计，到2035年全国机场均达到四型机场运行标准。民用机场只有通过省级机场集团为平台，系统规划和设计四型机场，并制定四型机场实施方案路线图和发展目标，才能最终达到中国民航局的总体要求。

以省级机场群为集团化、网络化发展至关重要，它不仅是机场群间战略协同发展的基础，而且也是加速四型机场建设的重要平台，更是利用现代科技技术构建智慧机场的前提条件。为此，以省级机场集团的枢纽机场为引领，以支线机场为支撑，利用新一代移动通信技术、AI技术、云计算、区块链、物联网、人脸识别、自动驾驶等技术，从安全、运行、服务、商业、管理五个方面实现机场网络体系的全面智云化和物联化。

由于每个机场的地理位置、资源禀赋、城市规模、经济发展水平等因素的不同，必然直接影响每个机场的基础设施建设规模、航线结构、旅客吞吐量和货邮吞吐量等，进而使每个机场表现出的特征完全不同。因而，机场的差异化发展是每个机场最重要的研究课题，也是省级机场集团创建新型发展模式最重要突出的特征，这也是解决国内72%机场经营亏损的良药。

（三）属地化、专业化与产业化的多层次发展相互融合成为区域机场集团未来发展的基本方向

2022年是机场属地化改革20周年。20年来，机场属地化改革取得明显成效，要巩固属地化改革成果，一个重要任务是将这些成果纳入《民用机场管理条例》的修订中，特别是其中明确规定民用机场是公共基础设施。也就是说，民用机场是立体综合交通的一种交通方式，政府或企业投资不是以盈利为目的。那么，民用机场这么大的投资谁去投资？谁去经营和管理？它给地方政府或居民带来什么利益？

据测算，新建一个民用机场至少投资10亿～20亿元，而且民用机场又是非营利的公共基础设施，其投资主体一般均为当地政府或省级机场集团（国有企业）。实际上，早在2002年中国民航局为了解决民用机场的“投资建设、运营亏损”两大难题，就实行了机场的属地化管理，即将民用机场的投资建设权和经营管理权下放给了当地政府。但仍然规避不了民用机场投资规模大、回收周期长、行业进入门槛高、技术密集度高、利润率低等特点，仍然解决不了中小型机场长期亏损的局面。

民航业有句口头禅：“机场剪彩之日，就是亏损之时。”实际上，机场亏损并非机场本身造成的，有些机场从一建成便背上了亏损的包袱，是因为这些机场本身所处的环境造成的。对于机场的亏损问题，关键在于如何看待机场定位，如何经营机场？也就是发展理念的问题。过去，我们都将机场看作“城市机场”，仅仅作为城市的交通方式。现在，我们要把机场看作“机场城市”，即以机场为依托，打造高端航空产业聚集区。也就是说，本地政府要根据机场所在城市的地理环境和资源禀赋，来定位机场的服务功能，以此为基础，来发展航空产业。以机场周边的产业来回馈机场的前期投资、补贴机场经营管理的亏损。

因而，机场的属地化、专业化与产业化发展是民用机场未来发展的出路，也是省级机场集团最重要的战略目标。（注：本文系山东省政府研究室“航空产业高质量发展”联合调研组成果节选）