环境风险司法规制中风险的认定优化——以预防性环境公益诉讼为视角

廖萌萌

广西师范大学法学院，广西 桂林 541006

随着现代环保意识的觉醒，环境法治逐渐从事后侵害救济转向事前风险规制，我国新修订的《环境保护法》初步体现了风险预防理念，在第五条进行了原则性规定。随后，最高人民法院在《环境民事公益诉讼案件解释》中明确了预防性环境公益诉讼，“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法规定的，人民法院应予受理”，打破了司法中“无侵害无救济”的传统视野。但在司法实践中，“事后救济型”环境公益诉讼仍然占大多数，预防性环境公益诉讼的案例屈指可数，原因之一就是重大风险的认定难题。由于法律规定过于抽象模糊，在内涵、衡量要素、划定程度上都难以给出具体的标准，大大降低了预防性环境公益诉讼在司法实践中的可操作性。因此，优化重大风险的认定是关键。

一、问题的提出——基于典型案例的审视

“中石油云南炼油案”“云南绿孔雀栖息地保护案”“五小叶槭案”“回龙山水电站建设案”都是适格环保组织所提起的预防性环境公益诉讼，主要争议焦点为重大风险的不确定性，即风险是否发生、发生概率、因果关系难以判定。

从诉讼进程角度，“中石油云南炼油案”一审二审均不予受理，由于被告涉案项目环评文件被批准，法院以原告提交的证据材料不能说明“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险”［1］。由此引发思考：针对尚未造成现实损害或者现实损害无法明晰的情形，先前合法的行政批复文件能否一直作为是否有重大风险的根据，法院该如何参考行政批复？

从证据证明力角度，在“云南绿孔雀栖息地保护案”中，双方在庭审中就“水电站淹没区内植被砍伐、水库建设是否是生态破坏行为，对濒危物种生存是否产生重大风险”产生争议，双方专家各执己见，原告方认定水电站建设后将淹没大片区域，会对绿孔雀目前利用的沙浴地、河滩求偶场等适宜栖息地产生较大影响，还对陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林和热带雨林造成侵害的危险，但被告辩称淹没区只是绿孔雀越界活动时会到达的区域，并以环境影响报告书予以反驳［2］。证明尚未发生损害结果的行为具有重大风险本就带有假设、预想性，搜集证据困难，证据证明力的判定也有诸多不确定性。由此引发思考：哪一方专家的意见更具有科学性，需要哪些要素进行衡量？

从保护对象的角度，目前预防性环境公益诉讼主要集中于生态破坏领域，不仅保护水、大气等自然环境要素及人体健康，还涉及野生动植物，例如“五小叶槭案”“回龙山水电站建设案”“云南绿孔雀栖息地保护案”均以濒危野生动植物为保护对象。由此引发思考：与环境管理相关的制度，如野生动植物名录制度、生态红线保护制度能否为其提供依据呢？

以上诸多问题，法律制度是否给予了相关的回应呢？在《环境民事公益诉讼案件解释》中规定了适格主体可仅针对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为”提起诉讼；“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为”，原告可要求被告承担民事责任，但除此之外，针对何为重大环境风险，以具体程度标准等并未做进一步说明［3］。从重大风险角度分析，通过检索，我国涉及“重大风险”的法律涵盖网络犯罪、突发事件、互联网+、大数据、“一带一路”等多个领域，但涉及环境法领域，仅在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》中，针对“初步证明材料”进行了说明，这一规定其实是对重大风险的认定提出了几个必要条件，即涉及范围限定于“社会公益领域”，时空维度需满足现实性和紧迫性，但“现实”“紧迫”也是一种修饰限定，难以具象化。

二、问题的聚焦

（一）重大风险语义模糊

事后救济型环境公益诉讼以实际损害为诉讼的认定标准，举证责任、证明标准都可以量化，但预防性环境公益诉讼不同，风险具有未知的不确定性，因此更为需要明确的内涵解释和外延解释，以及合理的受案限度要求［4］。但在现有的相关规定解释中，“重大风险”本身就是一个高度抽象的概括，作为规制对象，“风险”是未知的，“重大”作为一个程度形容词，难以对其内涵和外延进行解释，既没有指明基础对象，也无法在社会公益损害的程度上作规定，令预防性环境公益诉讼制度陷入僵局。

（二）重大风险认定主体权力模糊

行政机关、检察机关、法院、专家在不同阶段参与“重大风险”的认定，在起诉阶段，原告会以搜集相关证据、听取专家意见、科学鉴定等方式对“重大风险”进行初步的认定；在庭审阶段，被告会提出反对意见，并出示己方的鉴定说明等认定结果，哪一方的认定更具有科学性，法院应该采信哪一方也是难题。“重大风险”的认定权理应属于法院，但实践过程却有所出入，在“中石油云南炼油案”中，法院未考虑风险的变化及实际状况，以行政部门对环境影响评价报告的批复为标准，看似是法院对“重大风险”认定的保守选择，实质上是对认定权的委婉放弃，行政机关成为潜在的决定性认定主体。在此之下，预防性环境行政公益诉讼更会形同虚设，重大风险认定权变相归属于行政机关，难以实现预防性环境公益诉讼的司法价值。

（三）司法鉴定机制不健全

环境风险从潜在风险发展为难以修复的重大损害，其暴露周期较长——“潜伏期—病状期—显露期—危险期”，且具有复杂性，需要依赖环境科学的理论、实验、监测、评估等专业技术，司法鉴定在重大风险认定中至关重要，但我国环境司法鉴定工作起步较晚，种类繁多却缺乏规范，对于同一案件，存在重复鉴定且鉴定结果截然相反的情况，而我国环境风险评估领域尚未形成统一的完整的技术体系，如何评价不同鉴定结论的效力大小和强弱，实践中往往以鉴定机构的行政级别高低为标准，忽视了被告行为与重大风险之间的科学论证，严重损害司法公正。再者，环境科学是生物、地理、化学等多学科的交叉融合，对鉴定人员的能力和专业化提出了更高的要求，我国缺乏严格的准入制度和从业人员失信制度，督促机构少，难以满足司法鉴定的需求。

三、重大风险认定的优化建议

（一）明确“重大风险”的内涵

重大风险在法律文件中的修饰词是“损害社会公共利益性质的重大风险”，因此，并非所有的环境风险都应认定为“重大风险”，否则就会导致滥诉。对“重大”的内涵进行解读，空间上范围广泛，时间上呈现紧迫性的特点，在短时间内即将发生，必须采取措施加以阻止。从发生的可能性角度分析，现实性是重要的评判标准，不仅仅要有理论上的推演过程，而且很有可能转化成现实的后果［5］。因此，在“重大风险”的程度标准认定中，要求损害结果是严重或者不可逆的，即并非不计成本地制止一切轻微的、严重的破坏行为，需要考虑预防措施所支付的成本与不作为时的收益，这也与我国目前的经济与科技能力、公众环保意识相符合。

除此外，“重大风险”内涵在具体情景下的解释也应当具体分析，采取不同的衡量要素，综合科学、社会资源、管理成本、社会经济发展需求等要素，在风险预防措施与避免损害之间寻求相对合理的平衡综合判断。其中科技是一个极为关键的要素，当今是一个科技化、数据化的时代，一方面，生态环境的状况通常以大数据作为分析要素，规模化的数据库可为“重大风险”的认定提供坚实的科学基础；另一方面，环境风险领域涉及各个方面的知识，其中自然科学占了很大比重，因此，“重大风险”的内涵要以自然科学数据作为支撑。

（二）矫正各个认定主体的权力角色

法院在预防性环境公益诉讼“重大风险”认定中，是决定性主体，但并非否定其他参与主体的作用，行政机关和专家仍发挥着重要辅助作用。我国《宪法》规定法院独立行使审判权，这是预防性环境公益诉讼进行的前提，在此基础上再分析行政认可与“重大风险”的关系。风险是一个动态发展的过程，“重大风险”会随着环境的自然发展、政策的价值取向、国家治理能力的变化而变化，被告在某一阶段获取的行政批复同意，仅能表明其行为符合当时的环境法律法规和价值取向，但不排除现阶段构成“重大风险”的可能，盲目以某时间点的行政认可作为“不具有损害社会公共利益的重大风险”的依据过于绝对。因此，行政认可并不代表没有重大风险，而行政处罚也并非对重大风险的肯定，应当具体情况具体分析。在行政处罚中，通常是以实际损害的结果作为判断的标准，但预防性环境公益诉讼是针对尚未发生的又有发生可能的重大风险行为，若以行政处罚为“重大风险”的认定标准则是张冠李戴，预防性环境公益诉讼形同虚设。行政机关所做的决定仅仅只能作为“重大风险”的参考素材，而不能成为决定性要件。

此外，行政机关也在认定体系中发挥作用，相对于司法系统，行政机关在某些环境科学领域拥有更专业的资源，其工作人员在专业知识和职业技能水平上优于司法工作者。例如对某些材料的取样、测量、数据的分析，行政部门在认定中更为精确，因此，环保行政机关仍然发挥重要的辅助作用。除此之外，专家意见在重大风险的认定中也是不可或缺的，但也仅仅是参考作用，专家意见因受当事人委托的缘故，难免具有一定的主观倾向，且不同专家涉及不同领域的专业水平也有所差异，法官可视情况认定。

（三）健全司法鉴定机制

专业化、规范化的司法鉴定能为“重大风险”认定提供科学论证和数据支撑，是实现司法公正的重要条件。一方面要建立严格的司法鉴定机构资格认定制度，从专业资质、专业设备、实验场所等多方面进行监管，及时注销不符合法定要求的鉴定机构；另一方面要提高鉴定人员的工作素质，定期培训考核，打造合格的、多学科人才的司法鉴定团队。更为重要的是加强监督工作，建立司法鉴定黑名单制度，对具有违规执业行为的司法鉴定机构和鉴定人进行记录，对轻微违规行为进行预警，对存在恶意串通损害他人利益、无正当理由拒绝接受鉴定委托、高额收取费用、无故拖延等严重不良执业行为纳入环境司法鉴定黑名单，及时向社会公开，并告知委托人。最后，还应当推进统一鉴定标准的建立，对科学高度不确定的领域提供指导，等到科技成熟再对该领域进行统一的规定。

除此外，还应完善相关环境管理制度，如我国《国家重点保护野生动物名录》和《国家重点保护野生植物名录》，在“云南绿孔雀栖息地保护案”中，“重大风险”所涉及绿孔雀和陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物，便依据了《云南省生物物种红色名录（2017版）》和《植物分类学报》，因此需要及时更新相关名录，为其提供制度保障。再者，如果被告有违反其他环境管理规定，如“三同时”制度、生态保护红线制度、环境影响评价制度等，也可以视为“重大风险”的参考。［6］

四、结语

传统的侵权损害救济已难以应对环境风险规制的需求，但目前预防性环境公益诉讼案件受案率仍较低，问题主要聚焦于“重大风险”的认定：重大风险语义模糊，由此缺乏具体认定标准，行政机关与法院认定权归属错位，司法鉴定机制不健全等。应对问题提出建议，首先，要明确“重大风险”的内涵，对其内涵外延给出合理的解释；其次，矫正各个认定主体的权力角色，法院是“重大风险”的唯一决定性认定主体；最后要完善风险鉴定评估机制，以及相关环境管理制度，优化重大风险的认定，推动国家环境治理体系和治理能力现代化。