高校行政权力运行监督机制研究——以保障和实现教师的民主权利为视点

黄 锋

扬州大学，江苏 扬州 225009

一、高校权力运行的理论基础

（一）两种模式：权力的监督和制约

权力来源于服从和恐惧，但权力并不能无限扩大。权力天生的扩张膨胀欲望使它极易超越自身行使的边界。因此，对权力进行监督和制约的理论是自其产生以来便一直被阐释与发展。亚里士多德从“人性本恶”的角度出发，分析了权力制约的必要性，他认为：“倘若任由他任性行事，总是难保不施展他内在的恶性。”[1]因此，他提出了监督、选举等一系列权力制约措施。孟德斯鸠认为权力容易被滥用是亘古不变的真理，他认为制约权力的最好形式是有其他权力与之对抗，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[2]因此，他提出了著名的三权分立理论，从而实现国家权力的制衡，产生了“权力—权力”的对抗模式。

对权力的另一种制约方式为“权力—权利”对抗模式。卢梭提出了“人民主权”的思想，特别强调“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约问题，而只是服从问题。”[3]他始终认为人民是权力的来源，国家机器所行使的权力本质上是人民授予与让渡的，因此人民有权利通过自己行使民主权利的方式监督权力。由于人民会为保护自己的权利而本能地对抗权力，因此“权利—权力”制约是保护公民权利最有效的模式。

（二）高校内部权力及其来源

很多学者认为，高校内部权力应该被三分为政治权力、行政权力和学术（专业）权力。高校政治权力是国家政治权力的延伸，是保持我国高校办学方向、决定高校合法存在的权力；行政权力是高校行政机构及其人员行使法律、法规、规定的职权所产生的能够对高校内部成员产生约束与影响的能力，其合法性在于法律授权；学术权力则是学术组织和人员能够对他人和其他组织的行为产生影响的能力，其合法性在于行使者的学术水平和能力以及高校内部学术人员和组织的认可。本文所探讨的高校内部权力，是指高校内部的行政权力。

二、高校行政权力运行监督模式及限制

（一）高校行政权力运行监督的两种模式

1．“权力—权力”对抗与制约模式。这种模式的理论依据为分权制衡理论。为防止权力滥用，必须对其进行分割，建立起权力之间动态的互相制约和监督的制衡体系。分权制衡对权力制约最为直接有效。我国大学的权力主要由政治权力、行政权力和专业权力等构成。[4]

（1）政治权力对行政权力的监督与制约。政治权力是高校权力系统的重要组成部分，“高等教育的性质因而取决于中央各部门的性质，受到一般政治权力的影响。”[5]在我国，党委会行使着大学中的政治权力，贯彻党的教育方针，保持人才培养始终朝向正确的政治方向。党委领导下的校长负责制并不意味着政治权力会干涉甚至取代行政权力。高校党委会通过抓大事、管大局、把方向、管干部的方式，督促行政权力在其职权范围内行使。高校“三重一大”事项，必须先通过党委会讨论后方可列入校长办公会议题，进入行政权力治理范围，即“校长负责”也须以“党委领导”作为前提。

（2）学术权力对行政权力的监督与制约。学术权力的来源与政治权力不同。学术权力一般来源于法律、法规授权或学校内部设定的规章制度确立，不具有政治权力的绝对权威性，但从高校产生的历史内涵来看，追求学术自由、学术自治是高校和高校教师的自然属性，这种自由和自治与行政权力以效率主要目标的价值追求必然产生交集与冲突。高校学术权力的行使主要围绕学校内部的学术性事务，如学校的专业设置、教师学术水平的鉴定、科研项目申报立项等。高校的学术权力由学术委员会行使，以教授为主体的学术委员会，将在未来发展的重点领域、各类学术标准等各种重要学术决策中发挥重要作用。这种作用，将极大限制行政权力对该领域的影响。

2．“权利—权力”对抗与制约模式。教师是高校中最基本的权利主体之一。在很多学者眼中，教师权利在政治权利、行政权力和学术权力的对比之下是如此渺小与孱弱，以至于当前很多研究都着眼于如何保护、保障教师权利。诚然，与政治领域公民权利和政治权利不同，我们不能说高校的行政权力来源于教师权利的给予和让渡，但从学术权力中独立开来的教师权利，同样也能发挥制约行政权力的重大作用。这种权利主要体现在教师在行政事务的参与之中，因此也可定义为教师参与权。有学者指出，即使对公民参与持最严厉的批评者也认为在公共管理中应当接纳公民参与，因为任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通。[6]这种沟通能促使组织内部决策体系更加健全，议事规则更加完善，决策落实更加快速。因此，教师通过教师代表大会等模式参与行政权力的行使，将有效限制权力的滥用。

（二）当前两种监督高校行政权力行使模式的限制

1．“权力—权力”模式

（1）政治权力监督高校内部权力运行的限制。党委行使的政治权力对高校行政权力的限制应该集中在影响行政事务的决策。党委的职责是把握学校的总体办学方向，为了协调和平衡政治权力与行政权力，中立成为必须遵守的基本原则，即政治人员不干预行政人员的政策执行活动，而行政人员则应严格执行政治人员制定的政策。[7]但在权力的实际运作中，高校政治权力往往积极参与行政权力行使的各个领域。如学校党委会也会讨论决定有关校务工作，政治权力与行政权力行使没有明显界限，实际中无法截然区分。

（2）学术权力监督高校内部权力运行的限制。学术委员会行使的学术权力在高校中始终处于弱势的一方。高校中行政权力干预、侵入学术权力领域非常普遍。如教授的聘任，不是由学术委员会根据需要来决定，而是由学校人事行政部门最终确定聘任与否。不少高校在设置学术委员会时，未能完全按照教育部印发的《高等学校学术委员会规程》的相关规定设置组成人员，对于何种问题需要提交学术委员会讨论、启动讨论程序未能有切实可行的细化机制，当需要讨论的问题涉及校领导或者学术委员会的领导时，学术委员会是否会做出正确、公平的裁决就会饱受质疑。这样学术权力的行使就会不充分，对行政权力也起不到监督、限制的作用。

2．“权利—权力”模式

目前高校教师通过行使权利来限制高校内部行政权力有制度设计而未能完全实现。根据《教师法》的相关规定，教师有教育教学权、科学研究权、指导评价权、物质保障权、民主管理权、进修培训权和申诉权。有学者也将这些权利分为学术自由权利、民主管理权利和物质保障权利三部分。[8]其中，学术自由权和物质保障权只保障教师本身之权利而无法涉及他人之权利，而民主管理权则是教师作为高校之中一类主体而能行使的可能涉及他人及其他组织的权利。我国《教师法》明确规定“教师可以对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”但从实践来看，当前高校去行政化的进程仍未完成，高校行政权力与教师权利相比仍显强大。

三、构建高校行政权力运行与教师权利保护的良性互动系统

教师权利与高校行政权力始终处于一种互为进退的关系。从限制行政权力的角度来看，教师的参与权、知情权、表达权和监督权是其参与学校事务治理的基本民主权利。

（一）拓宽校务的公开范围，保护教师知情权

对权力的制约和监督建立在知情权得到充分行使的基础之上。教师对学校事务具有当然的知情权。知情权实现的前提是信息公开。只有将信息公开，教师才能通过正常途径知悉和了解相关信息。当前，国家教育立法层面对校务公开的规定也不够明确，在保障教师知情权的制度方面仍存在缺陷，缺乏明确的惩戒机制。此外，高校校务公开层次还比较低，校务公开的渠道也不够多，大多高校是建立专门网站或网页，公开其想要公开的内容，网页更新内容滞后，依申请公开事项极少，学校对教师的知情权保护普遍不够重视。

学校管理层要不断提高法治意识，站在推进学校法治建设的高度，主动加强信息公开，丰富公开内容，完善公开渠道，维护教师知情权。要制定相应的规章制度，建立重大信息的有效发布机制，有关学校发展的重大事项要及时主动公开。国家层面，要不断完善保护教师知情权的法律法规及制度，明确侵犯教师知情权的法律责任，落实现有规章制度的可操作性。

（二）提升教师的参与意识，保护教师参与权

鼓励教师参与学校事务的管理，并为他们的参与提供必要的条件是实现高校民主管理、维护教师权利、制约行政权力的基本前提，学校要完善有利于教师充分参与的机制和平台。教师参与学校管理，能够促进高校治理的科学化和民主化，应当通过有效的途径保证这种参与的正常化和程序化。一是要强化教师参与的制度和机制建设。将教师参与纳入高校章程予以规范和明确，学校重大事项实施前必须广泛征求广大教师的意见，让教师有充分表达的平台和机会；凡是涉及学校重大决策以及与教师切身利益相关的事务都应该提交教职工代表大会审议通过。二是要拓宽教师参与学校治理的通道，给教师参与提供便利。要利用“校长信箱”“校领导接待日”等方式，广泛听取教师意见，吸取对学校发展有利的建议。三是要加强二级教代会的建设。二级教代会是一线教师直接参与本院（系）民主管理的基本形式，也最能锻炼和培养教师的参与意识，强化教师参与权。

（三）构建包容的表达制度，保护教师表达权

表达权是公民在法律允许的范围内，使用各种方式方法表明自己的观点和立场，不受他人干涉的权利。表达权是公民的基本人权。在高校中，作为教师民主权利的重要内容，表达权更是体现大学对自由、民主的价值追求。知情权和参与权是教师行使表达权的前提，只有知情权和参与权得到保障，保护表达权才不是一纸空谈。

要保护和鼓励教师行使表达权，必须进一步构建相对包容的表达制度。一是要提供法律层面的保障机制。《教师法》规定，教师有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议”的权利，但该条文仅有规定而未有罚则，导致在实践中，即使学校通过某种形式剥夺了教师的表达权，也无法对其进行相应的处罚。为此，必须完善教师表达权的法律救济保障机制，给教师提供更为宽松的表达环境。二是高校管理人员要虚怀若谷，敢于、善于接受教师提出的批评、建议。建立校内建议采纳奖励制度和对打击报复批评建议人的追责、惩罚制度，使教师敢讲话、讲真话。

（四）健全权力的制约机制，保护教师监督权

公民的监督权是基本的政治权利，能保障国家权力的正确运行，有效遏制腐败的发生。只有不断加强监督权，才能使国家机关及其工作人员更加廉洁。目前，教育领域中存在着一些腐败现象，而行政权力未能得到有效的监督成为腐败发生的主要原因。充分行使教师的监督权，对于防止校园腐败，维护社会主义高校的形象意义重大。要保障教师的监督权，高校必须在建立健全制度体系的基础上大力倡导程序正义和决策公开，始终坚持运用制度管权、管事、管人，提高决策制定的程序合法合规性，决策步骤的透明性，决策事项执行的普遍性和公开性，从而健全决策权、执行权、监督权三者之间互相制约又相互协调的权力运行机制。重点加强对校内主要领导人财物管理使用的监督，要进一步规范公示公告制度，实行政务公开，对于财务、工程项目、采购、招生的行政权力的传统范围和领域，要进一步加强责任审计。要发挥好教代会和工会的作用，使教师行使权利脱离形式化和虚化，建立起质询和问责制度。