构建柔性执法机制，优化法治营商环境对策研究

高庆国

河南工程学院人文政法学院，河南 郑州 451191

一、构建柔性执法机制，优化法治营商环境对策研究的背景和意义

2020年新冠肺炎疫情以来，市场主体经营面临新的挑战，线上经济迅速崛起，网红经济、直播带货、网络购物不断创造着新的市场奇迹。市场主体量的爆发，空前激发了市场活力。与此同时，市场的盲目性和逐利性也导致了偷税、逃税、垄断和虚假宣传、混淆、不当有奖销售等市场违法行为层出不穷。面对新挑战，传统的“一刀切”的执法模式已不能适应市场主体多元化、市场环境复杂化的需要。于是，执法机构根据市场需求，以事实为依据，以法律为准绳，不断创新执法机制，更好地服务于社会主义市场经济建设。柔性执法机制就是一种注重有层次运用道德、政治、法律、行政、经济等多种手段来督导、规范行政相对人行为的正确方向，给行政相对人更多选择的机会，引导其选择最小成本的行为的弹性执法机制。例如，越来越多的百姓和摊贩发现城管执法不再到处追着小摊小贩满街跑了，街边执法不再是剑拔弩张、恶语相向，“猫和老鼠式”的执法关系变成了微笑、文明的有温度的执法关系。在城管“动之以情、晓之以理、讲之以法”的执法方式下，越来越多的小摊小贩开始换位思考、守法经营、积极配合城管执法，百姓们也为这些暖心举动纷纷点赞。这种机制要求执法人员在执法中要以教育、预防为主，积极灵活采用劝说、建议、批评、指导等非强制性方法；要求执法人员不忘初心，牢记使命，全心全意为人民服务。它充分体现了以人民为中心的执法思想，具有“野蛮执法”“以罚代教、以罚代管”无法比拟的优越性，甚得民心，取得空前好的市场效果和社会效果，充分彰显了中国共产党领导下的社会主义制度的优越性。2021年7月、8月郑州暴雨，灾情发生后，为助力受灾生产者、销售者复工复产，郑州市生态环境局、郑州市市场监督管理局等郑州市及郑州各县区国家调制机构先后出台针对受灾情、疫情影响严重，生产、经营、生活出现较大困难的各类经营者、消费者的轻微违法行为不处罚；对于已立案尚未做出行政处罚决定的，如属初次违法并及时改正的，不予行政处罚；对于行政处罚决定已经做出的，相对人可以申请缓缴或分期缴纳罚款，做出处罚的机关应当准予缓缴或分期缴纳，缓缴的期限最长时间不超过2年；对于行政处罚决定已经申请人民法院强制执行的，相对人可以向处罚机关提出申请，处罚机关应当协商人民法院对罚款缓期强制执行。这种不断升温的柔性执法机制为城市管理注入更多的人文关怀，不断优化着郑州的法治营商环境。逆水行舟，不进则退。构建柔性执法机制、优化法治营商环境建设必须常抓不懈，才能永葆相关工作的先进性。所以，构建柔性执法机制、优化法治营商环境对策研究有着重大的理论意义和实践意义。

二、构建柔性执法机制，就要践行调制适度、公共利益、综合效益、实质公正原则

调制适度原则要求作为市场调制主体的国家机构及其公务人员在对市场进行宏观调控或微观规制时，要充分调研、考虑各类调制受体的承受能力，保障其合法的基本的生存和发展权利。例如经营者是以营利为目的，从事商品生产、销售或提供市场服务的自然人、法人或其他组织。作为市场规制主体的地方国家市场监督管理局、国家税务总局等国家机构在执法时，就要充分调研各类经营者在灾情期间经营遇到的困难，坚持问题导向，践行服务意识，具体情况具体分析，在法律允许的范围内行使自由裁量权，帮助企业脱困。例如，2020年上半年地方市场监督管理部门允许小摊小贩在一定期间、一定路段的摆摊行为，就赢得了无数经营困难的小摊小贩的含泪点赞，赢得了无数百姓的信任和支持；社会各界也为疫情防控期间的这片人间烟火气息感到无比欣慰。2021年7月、8月河南郑州特大暴雨灾害爆发后，国家税务机关积极辅导受灾企业、经营困难企业申请减税、免税，并积极主动开展退税工作，使无数企业增强了活下去、坚持就一定会好起来的决心。公共利益原则要求作为市场调制主体的国家宏观调控机构和市场规制机构在开展市场宏观调控或市场规制时，注重调制行为的整体性和公益性，追求建立在个人、家庭、个别企业利益基础之上的，关系大多数社会成员福利的全社会利益。综合效益原则要求作为市场调制主体的国家宏观调控机构和市场规制机构在开展市场宏观调控或市场规制时，注重调制社会效益、环境效益和经济效益有机统一，注重长期效益、中期效益和短期效益的有机统一，注重个别企业效益与全体企业效益的有机统一，注重地方效益、全国效益和全球效益的有机统一。实质公正原则要求作为市场调制主体的国家机构及其公务人员在对市场进行宏观调控或微观规制时，要更注重结果公正，而不是只强调形式公正，要保障每一个市场主体都有生存和发展的权利，并为其营造公开、公平、公正的市场环境。

三、构建柔性执法机制，就要不断改进、创新柔性执法手段

柔性执法手段是指行政执法主体践行以人民为中心的发展思想，加强服务意识，增强服务技能，运用宣传、讲解、劝导、指导、调解等非强制手段，体现经济性、合法性、灵活性的一种得民心、暖民心的行政执法行为。构建柔性执法机制，优化法治营商环境，就要不断改进、创新柔性执法手段。执法机构等国家市场调制主体要积极与行业协会、社区、农村、机关企事业单位、团体等组织开展合作，不断创新合作形式，加大合作的广度和深度，走群众路线，从群众中来，到群众中去，全心全意为人民服务。例如，执法机构要进企业、进社区，与党政机关、企事业单位基层组织联合行动，现身普法宣传，拉近与群众的距离，让群众敢靠近、敢咨询、敢举报，尊重经营者、消费者等调制受体获取调制信息和不受非法调制的权利。在普法宣传过程中，执法机构等国家调制主体的工作人员要身着工作制服，党员同志要佩戴党徽，注重执法礼仪，起模范带头作用；要在显著场合悬挂主题突出的条幅、旗帜等，争取相关企事业单位、社区组织的支持，充分获取相对人的信任。又如，执法机构等国家市场调制主体的工作人员要耐心细致主动、善意劝说相对人不要进行某种违法活动，以避免法律制裁。在劝说的过程中，要讲道理、摆事实，要“知无不言、言无不尽”地和盘托出，不要“话说一半”“挤牙膏式”的讲解，使相对人产生歧义、误会；要以德服人，依法治理，使相对人心悦诚服地配合执法机构等国家市场调制主体实现宏观调控和市场规制的美好目标。执法机构等国家市场调制主体针对相对人的违法行为，要首先以平等、善意的态度提示，促使相对人醒悟，给相对人充分的陈述机会；对于初次违法的相对人给予从轻处理或免于处罚，这样不仅能缓解执法中执法人员与相对人的冲突，更可以使相对人感受到执法的温度，可以瞬间拔高执法人员在群众心目中的无私、奉献、为公的正面形象。以教育感化为主、以预防为主的执法手段更能体现社会主义柔性执法机制的优越性，更能为优化法治营商环境打造坚实的群众基础。

四、优化法治营商环境就要践行调制法定、调制绩效、市场决定、经济安全原则

调制法定原则要求作为市场调制主体的国家宏观调控机构和市场规制机构在开展市场宏观调控或市场规制时，要“法定职责必须为，法不授权不许为”，包括实体法定和程序法定，在保障市场失灵或国家失灵情况下国家干预市场经济职权的同时，保障调制受体不受非法调制和获取调制信息的权利。调制绩效原则要求作为市场调制主体的国家机构及其公务人员在对市场进行宏观调控或微观规制时，要追求社会总体福利的增加，满足社会全部主体对效益的诉求。例如，在发生突发公共卫生安全事件期间，执法机构等国家调制主体在不损害实质性法律利益的前提下，不断改革、完善、简化各种执法程序、执法手续，积极开展线上创新执法，通过各种微信群、小程序、官网等各种创新平台、软件，设置科学、合理、高效的执法流程，减少不必要的环节，切实减轻经营者、消费者的守法负担，就是在贯彻调制绩效原则，追求社会总体福利的增加，满足社会全部主体对效益的诉求。市场决定原则要求国家必须保障市场在资源配置的过程中起决定性作用，市场没有失灵或没有足够的证据证明市场失灵时，国家不得干预市场，遵循市场价值规律；只有当有足够证据证明有排除竞争、限制竞争或者破坏社会主义市场竞争秩序的违法行为，并且市场自身的运行机制不能解决问题时，国家才能通过立法、执法、司法等法律手段或者政治、经济、行政、文化等手段干预失灵的市场经济。而且整个干预过程要奉行谦抑原则，例如能用经济手段解决的市场失灵问题，就不要采用行政手段；能用行政手段解决的市场失灵问题，就不要采用刑事手段。市场决定性原则还要求国家调制主体随着市场问题解决手段的需要调整国家干预措施，建立弹性干预机制；一旦市场失灵问题解决，国家干预市场的措施就要马上退出，保障市场在资源配置的过程中起决定性作用。经济安全原则要求作为调制主体的国家机构要通过积极行使职权克服经济危机，保障宏观经济安全，促进可持续高质量发展。[1]

五、构建柔性执法机制、优化法治营商环境就要壮大行业协会等中间层组织

行业协会作为经营者利益的代表者属于行业经营者的自律性组织，具有专业性、民主性。在党组织的领导下，政府要鼓励行业企业推选代表依法组建行业协会，并为行业协会的自律工作提供业务指导。行业协会要积极学习国家宏观调控机构和市场规制机构出台的方针政策、法律法规，并及时传达给协会会员单位，开展培训，及时掌握国家的调制信息，并督导企业依法接受国家的调制。行业协会等市场中间层组织要在国家调制主体（国家机构）和调制受体（主要是经营者）之间起到承上启下的传达、辅导作用。在党组织的领导下，政府要不断加大改革的力度，条件成熟时下放企业资质认定、从业资格许可等权力给专业性更强的行业协会。行业协会等中间层组织作为调制受体在依法接受国家调制的同时，享有获取国家调制信息权和不受非法调制权，而且可以更有效的方式积极向国家反映经营者的诉求。

六、构建柔性执法机制、优化法治营商环境就要执法机构等调制主体公开、公平、公正，诚信做好线上宣传、服务创新工作，主动接受媒体监督

移动互联网社会，执法机构等国家调制主体要和互联网公司积极合作，加大网站建设，不断推出线上办公软件或小程序，通过QQ群、微信群、钉钉群等平台，在线宣传国家调制信息和回答群众困惑。群众有所呼，党和国家就要有所应。媒体监督是最常态也是最有效的监督。自媒体时代，经营者、消费者等市场主体经常通过短视频软件等平台把自己手机端拍摄的反映执法或营商环境的视频上传到网络。网络的虚拟性、开放性决定了网传内容的传播不受时间和空间的限制。执法机构等国家上层调制主体，包括国家宏观调控主体和市场规制主体要设专门部门或专职人员负责机构门户网站建设和网络舆情监视，积极宣传柔性执法机制和法制营商环境，为了群众、依靠群众、相信群众，及时发现网上曝光的执法乱象和破坏法治营商环境的社会信息。发现违规、违法问题后，及时上报，在党政联动领导下调查真相，分析问题原因，对症下药，给出处理问题的对策，并出台长效治理机制，预防类似问题的再度出现，给市场主体满意的答案。国家在构建柔性执法机制、优化法治营商环境的过程中，要尽可能通过网络公开相关政策、法律、规定、细则，保证实体和程序的公平，公正对待每一个市场主体，言出必践，诚信做好每一项许诺。在构建柔性执法机制、优化法治营商环境的建设工程中，执法机构等国家调制主体是答卷人，经营者、消费者、行业协会等市场主体是阅卷人。国家要经常开展执法机构等国家调制主体或经营者、行业协会等调制受体的群众满意度调查或评比，发现先进、鼓励先进、宣传先进，目的是以先进带后进，最终实现共同进步。

七、构建柔性执法机制、优化法治营商环境就要不断提升执法行为的政治评价、社会评价、经济评价和法律评价

社会主义市场经济环境下，执法主体要坚持思想政治理论学习，坚定社会主义执法方向，践行习近平新时代中国特色社会主义思想，不断加强为人民服务的意识，全心全意为人民服务，不断提升执法行为的政治评价。执法权属于公共权力，公共权力的不公共运作必然造成滥用职权、玩忽职守等违法犯罪行为的发生。执法主体不断提高政治站位，不断提高执法行为的政治评价势在必行。执法为公，执法为民。人民群众对执法效果的满意度直接决定执法行为的社会评价。执法活动只有想群众之所想、急群众之所急，为了群众、相信群众、依靠群众，才能取得人民群众的拥护，才能落实执政为民的宗旨。所以，如果把市场执法比作考试，那么，市场是出卷人，执法机关是答卷人，人民群众是评卷人。执法机关不断提升执法行为的经济评价，执法活动就要遵循市场规律，保障市场价格围绕市场价值上下波动，正确处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置的过程中起决定性作用。执法机关为市场保驾护航，及时开展有效的国家计划、预算、采购等宏观调控和反垄断、反不正当竞争等市场规制行为。市场经济就是法治经济，执法主体必须依法行政，包括实体合法和程序合法。法定职责必须为，法不授权不许为。经营者、消费者、行业协会和其他调制受体有不受非法调制和获取调制信息的权利。执法主体要及时通过网络平台、实体广告等一切可能的手段宣传与执法活动有关的法律、法规、规章、解释、政策、决定等文件，履行国家机构普法的义务，积极接受广大人民群众，尤其是新闻媒体的监督，切实保障执法行为的合法性。

八、构建柔性执法机制、优化法治营商环境就要坚持问题导向，不断挖掘执法活动中存在的问题，积极探索其原因，努力给出对策

法有限，而情无穷。成文的法律不会随着经济形势、经营者经营状况的变化而变化。所以，执法主体执法活动中要原则性与灵活性相结合。当执法主体发现互联网金融创新市场法律空白，没有执法依据，有市场乱象客观存在时，要积极为国家立法部门献言献策，提供可靠的数据支持；当发现有经营者因对法律规定理解片面或错误而导致违法时，要积极、耐心辅导，坚持教育为主、处罚为辅的方针；当因执法纠纷成为行政诉讼案件的被告时，要精准分析出问题的环节，分别在实体法普及、程序法完善等方面做出改进。实践是检验真理的唯一标准，理论指导实践，实践不断修正着理论，新的理论再去指导新的实践。在这种螺旋式进步、提升的过程中，理论和实践都取得了进步。经济法的制定包括法的制定（或认可）、修改、解释和废止等动态法律活动。经济法的实施也包括执法、监察、司法、守法等动态的法律活动。经济法的制定和实施的关系如同理论和实践的关系，二者相辅相成。执法机构唯有坚持问题导向，才能不断完善柔性执法机制，才能不断优化法治营商环境。

九、结论与展望

社会主义市场经济本质上是法治经济。构建柔性执法机制、优化法治营商环境要求执法机构等国家调制主体坚持问题导向，把现代经济法“有效调制、社会利益本位、经济安全”的基本原则贯彻到经济法的立法、执法、司法、守法的全部环节；要求执法人员牢固树立人民公仆意识、全心全意为人民服务意识，自觉抵制官本位思想，不搞权力寻租；要求国家处理好政府与市场之间的关系，让市场在资源配置的过程中起决定性作用，政府负责维护市场经济的正常运行；要求国家理顺计划和市场的关系，凡是市场无形之手能解决的经济问题，政府有形之手就不要干预，计划调控要及时出现在市场失灵的领域，有效克服市场调控的逐利性、自发性、盲目性、滞后性所带来的资源浪费和经济萧条或经济危机；要求执法机构不断提升执法行为的政治评价、社会评价、经济评价和法律评价。构建柔性执法机制、优化法治营商环境，是社会主义市场经济、法治经济优越性的表现，是经营者、消费者对于执法活动、营商环境的美好期待，对于落实立党为公、执政为民的服务宗旨意义重大。当前有关各类执法的社会矛盾依然存在，人民群众对执法的认识还有待加强。构建柔性执法机制、优化法治营商环境关系到执法的社会效果，关系到法治的权威，更关系到党和政府在人民群众心目中的形象。执法机关及其工作人员要一切为了人民，为了人民的一切，切实从人民群众的利益出发，想群众之所想、急群众之所急，创造性地统一好、融合好社会利益、国家利益、单位利益和个人利益。近年来，执法机构等国家调制主体贯彻“不忘初心、牢记使命”主题教育精神，领导干部强化责任担当，基层党政组织着力深入一线、落实各项措施，有力推动了执法高质量开展，法治营商环境得到优化，取得了有目共睹的阶段性成果。然而，逆水行舟，不进则退。构建柔性执法机制、优化法治营商环境建设必须常抓不懈，坚持不断改革创新，才能永葆相关工作的先进性。[2]