科研事业单位项目经费管理存在的问题及对策

赵碧莹

（陕西省科学院，陕西 西安 710043）

一、科研项目经费内部控制的重要意义

（一）是保障科研项目经济活动合法合规的前提条件

科研项目经费的规范、合理使用，是保障科研项目顺利实施的前提条件。科研事业单位应当实行“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”的指导原则，强化过程控制，明确单位各部门在科研项目活动中的岗位职责，完善科研项目管理机制。通过将内部控制理念贯穿于科研项目经费预算申报、项目批复、资金拨付、经费支出、结题验收、结余资金的全过程，查找科研经费内部控制的缺陷和管理漏洞，提出对应的补救措施和防范方法，促使科研事业单位不断规范科研项目经费管理，完善内部控制机制，着力于降低科研项目经费管理风险，充分发挥资金的经济效益。

（二）是提高会计信息真实性、有效性、可靠性的基础保证

科研项目会计信息的真实性、有效性及可靠性，是科研事业单位内部管理和外部监管重点关注的问题，是科研项目经费管理的关键环节。科研事业单位建立健全财会管理制度，完善不相容岗位相分离、关键岗位轮岗、财会监督、内部审计等控制方法，实现会计信息的全节点控制与全过程监督，从而真实、完整、有效地反映科研项目的执行情况。随着科学技术的进步，科研事业单位可以应用信息技术，综合会计信息管理系统与科研项目管理系统的集成和联动，实现科研项目经费收支数据的同步更新及实时查询，形成科研人员、财务人员、科研管理人员“三位一体”的监督管理模式。

（三）是实现科研经费效益最大化的重要手段

随着“放管服”政策改革的不断深化，赋予了科研人员更大的自主权，但同时也压实了科研经费承担单位的法人主体责任。这就要求项目承担单位从自身科研发展战略出发，加大科技资源整合力度，加强科研项目统筹布局，提升科技创新引领能力，合理分配科研项目资金，提高项目经费使用效益，实现科研经费效益最大化。此外，科研事业单位通过稳步推进科研项目财务助理制度，将预算申报、经费支出等工作交由专职或兼职的科研助理，扎实推动科研服务，着力于减轻科研人员负担，促使科研人员全身心投入到科研创新中，研究出高质量的科研成果。

（四）是防范舞弊和预防科研腐败的有效抓手

科研项目经费内部控制的实施，是从根本上落实科研事业单位科研诚信建设主体责任、从源头处防范舞弊和预防科研腐败的有效抓手。科研项目风险管理系统的有效性，取决于健全的内部控制制度，以风险识别、风险评估、风险分析、风险应对为导向，定期开展科研项目风险排查与防控工作，抓薄弱补短板堵漏洞，从严从实落实制度标准，保障科研工作有序开展。此外，通过对科研经费的使用实施内部控制，强化制度约束，可以有效预防科研经费被挪用、侵占和贪污腐败等现象发生，并及时纠正各种欺诈、舞弊行为，保障单位科研资产的安全性和完整性。

二、科研项目经费内部控制存在的问题

（一）科研事业单位内部控制体系不健全

一是单位管理层内控意识缺乏，对内部控制不够重视。长期以来，科研事业单位以科学研究为主责主业，形成了“重科研，轻管理；重成果，轻使用”的管理模式。管理层过分关注科研成果的产出，对科研项目经费的管理却不够重视。因此，在单位层面内部控制方面缺乏明确的定位，认为只要建立了制度，就完成了内部控制的建设，使得内部控制形同虚设，难以发挥作用。二是内部控制机构不健全，主管部门各自为政。科研事业单位通常未设置单独的内部控制职能部门，而是由财务资产部门作为牵头部门，负责科研项目内部控制的组织和协调。科研部门负责管理科研项目的目标设定、科研合作、重大变更、成果统计等事项。在实际工作中，因财务资产部门管理职能有限，难以将单位的发展战略与内部控制目标相结合，不能起到内部控制的统领作用，限制了内部控制的不断优化。三是缺乏有效的监督体系，难以形成监督合力。多数科研事业单位内部控制的监督机制缺失，对科研项目经费内部控制的设计和执行无法起到必要的监督作用。同时，未设立单独的内部控制监督机构，仅依靠相关业务部门进行监督，无法形成监督合力，无法提升管理效能。

（二）科研事业单位预算控制执行不到位

科研事业单位科研项目经费的预算控制主要体现在预算编制、预算执行、预算变更及决算验收等全过程管理中。一是科研项目经费预算编制不科学。科研人员对于项目经费预算重视度不够，未能与科研项目绩效目标相结合，对预算编制思考不足且财务人员参与程度低，对相关费用未进行细分与论证。科研项目经费预算科学性、规范性及相关性不足，将导致预算执行缺乏可操作性，甚至造成科研资金的浪费。二是科研项目经费预算执行不严格。因内控制度约束不力、科研人员规矩意识淡薄、财务人员审核把关不严等，在科研项目经费支出方面，存在科研人员通过虚假发票、虚假业务及虚假合同提高项目执行率或套取科研项目经费的风险。在科研项目经费调整方面，存在预算调整未严格履行审批手续，预算调整随意性较强、预算调整脱离实际项目执行等问题。三是科研项目经费决算不准确。部分科研项目实际支出与预算脱节，造成项目预决算差异过大，不能通过审计验收。此外，由于财务人员未能准确归集项目费用类别，使得项目经费决算不准确，影响项目决算进度。

（三）科研事业单位资产控制管理不规范

科研事业单位科研项目经费管理机制不完善，科研经费管理部门各自为政，缺乏有效的沟通机制，信息传递效率低下。一是科研项目设备购置在编制采购计划阶段，因科研人员与资产管理部门缺乏有效的沟通，资产管理部门未对采购预算进行审核并同步报送采购预算，造成后续实施采购程序不规范。二是在实施采购阶段，资产管理部门仅负责办理资产入库手续，缺乏实物验收和出库交接环节，使得资产管理流于形式。三是在后续管理阶段，缺乏对科研设备的使用情况监督，未对科研设备进行定期清查盘点，在使用过程中因保管不当、随意处置等造成国有资产流失。四是在项目结题后，使用科研项目资金采购的科研设备，仍然滞留在该项目组，造成科研设备长期闲置、资产使用效率低下。五是未建立健全设备共享的管理机制，科研人员通常以研究方向、研究类别、研究专业等分项目组进行管理，科研项目设备购置均以各项目组的需求为出发点，资产管理部门未能整合单位层面的科研设备进行统筹安排，经常存在重复购入同类设备的现象，造成科研经费的浪费。

（四）科研事业单位信息系统建设不完善

在信息化建设方面，多数科研事业单位通常以当前需要为出发点，未统筹规划单位整体业务需求，未充分考虑单位风险控制因素，未能建立与单位发展目标相适应的管理体系。一是科研事业单位信息化建设程度普遍不高，多为直接购买软件公司已有的成熟模块或在成熟模块上进行二次开发的独立运行的单机版系统或网络系统，未建立与科研项目经费管理相适应的信息系统，或已建立的科研项目经费管理系统自成体系，无法与采购、资产、审计等其他管理系统有机结合，形成联动制约，实现对科研经费管理的自动化控制。二是受信息化系统开发投入大、维护成本高、专业人员少等特征制约，科研项目经费管理系统在前期开发时，无法实现不同系统之间信息共享、一体化衔接等附加功能；系统使用阶段，单位缺乏专业化管理人员，需要委托软件公司专业人员进行维护，管理成本过高。在使用后期，因前期设计缺陷导致信息系统使用范围受限，无法实现现时管理目标，造成系统使用周期缩短，资源浪费严重。

三、优化科研项目经费内部控制管理的对策

（一）以健全内控组织架构为基础，保障内控有效运行

完善的内部控制组织架构是规范科研项目经费使用和管理的基础所在，科研事业单位应当健全内控管理机制、完善内控组织结构、建立高效监督体系，为科研项目经费管理保驾护航。一是组织科研管理相关部门厘清职责、梳理风险、完善制度、优化流程，结合单位管理需要及重点风险点，建立起制度完善、职权清晰、风险可控、运转有效的内控制度体系，使科研事业单位科研项目全流程及科研经费的全过程管理有章可循。二是建立法人负责、分级管理、科学分工、层层落实、责任到人的管理体系，强化法人责任制，明确各部门在科研项目管理中的职责，夯实项目负责人直接责任，构建权力、岗位、责任、制度有机结合的组织架构。尤其是作为沟通纽带的管理部门，应当强化服务意识，创新工作模式，提高工作效率，做好组织、指导、参与、服务、管理的多重角色。三是加强内部控制专题培训，促使单位负责人、科研人员、管理人员主动参与内部控制建设。不断强化科研人员守法意识，通过定期对科研人员进行制度宣传和警示教育，使其熟悉单位相关规章制度与科研项目经费使用范围，从思想上筑牢防线，提高拒腐防变能力。四是建立高效的监督机制，日常监督检查以科研项目为对象、以经费使用为载体，以绩效评价为核心，通过结合各阶段的关键环节，实现对科研项目的全过程监督。经费审计以风险为导向，重点关注科研项目经费使用过程中的高风险领域，立足于发现问题，推动解决问题。科研事业单位应当完善内部审计机制、监督检查及财会监督贯通协同机制，全面与重点相结合，形成监督合力。

（二）以实施全面预算为重点，强化制度执行力度

为确保科研目标与预算指标密切对接，预算执行与绩效评价相挂钩，应当以科研任务为出发点，将预算指标匹配绩效目标，依照实施进度合理分配资金，建立预算编制、资金下达、预算执行、决算分析、绩效考核全程闭环的全面预算管理体系。一是在科研项目经费全面预算管理体系下，预算编制是预算执行和决算评价的基础，预算执行是决算评价的核心，三个关键环节之间相互制约、相互作用。在预算编制环节，加强部门间协作配合，打破科研人员“单打独斗”的局面，充分调动财务、资产、审计部门专业力量，对预算的相关性、准确性、科学性进行审核，确保真实反映科研项目的需求，为科研项目经费规范使用打下基础。二是在预算执行环节，坚持以问题为导向，结合科研项目经费高风险问题、重点关注领域，制定一套切实可行的科研项目经费管理制度，既形成具有高度约束、全面覆盖、权责清晰、流程规范、简洁明了、操作可行的制度体系，又有助于充分调动科研人员的积极性。三是完善单位预算执行监控机制，根据科研项目绩效完成进度，调整预算监管力度及执行进度要求。在决算评价环节，加强财务审核，出具真实完整的决算报告，避免出现临近验收突击花钱或大量调账的现象。建立审计整改机制、评价结果公开机制等，将评价结果与预算安排挂钩，强化绩效评价结果应用，从而提高预算的科学性。

（三）以优化管理流程为保障，提高资产使用效益

科研事业单位应当完善资产管理制度，健全固定资产管理体系，明确固定资产责权划分，不断优化管理流程，加强沟通协作，提高资产使用效益。一是加强采购计划审核。作为整个采购管理过程的起点，采购计划制订的合理性、科学性和必要性，与采购的后续工作息息相关。采购计划应当以科研任务为导向，从科研目标出发，将资产管理与预算管理有机结合，合理配置科研资产。二是完善资产验收程序。资产部门根据批复的采购计划实施采购，建立采购方、供货方、资产管理方三方实物验收机制，验收无误后及时登记资产卡片，确保账实相符。三是规范资产日常管理。加强资产日常检查力度，定期或不定期组织资产清查，掌握科研资产使用情况。规范资产移交、变更、处置流程，防止科研资产长期闲置。对于流动性较强的小型仪器设备，可以单独建立管理台账，并指定专门的科研人员进行保管，确保责任到人，做到可追踪、易监管。四是建立资产共享机制。在综合协调单位各部门、实时掌握科研资产使用情况的基础上，科研部门统筹兼顾，科学调配科研资产，实现科研资产项目组间的共享，杜绝不必要的重复购置，加大低效资产盘活力度，充分发挥资产使用效益，将厉行节约落到实处。

（四）以建设共享平台为依托，提升科研服务水平

一是通过搭建科研项目管理系统，将预算审核标准、经费支出控制标准、支出科目归集标准等内控制度嵌入系统中，从科研经费预算编制、经费到账、支出控制、预算调整到决算验收进行全过程规范化、程序化、标准化管理，以系统校验代替人工审核，减少人为操作风险及滞后性，从根源上解决传统科研项目经费管理中预决算脱节、支出科目归集不规范、会计核算不及时等问题，提高科研项目经费管理的自动化、透明化。二是以互联网+及大数据技术为基础，整合单位间科研、财务、资产、审计、人事等管理系统，实现预算、决算、资产、采购、收支等模块的数据互联、信息共享，建设成科研人员、管理人员、监督人员协同管理的信息化共享平台，构建实时预警、动态监控、高效精准的网络体系，有效降低沟通成本的同时防范执行风险。三是在信息化共享平台下，科研人员可以实时查询科研项目经费使用情况，掌握执行进度，合理安排资金使用；涉及跨部门审核的业务，科研人员仅需在共享平台上提交一项申请，不用往返于各部门间审批，真正实现“让科研人员少跑腿，让数据多跑路”，切实减轻科研人员事务性负担，提高科研服务水平。