检察机关参与行政公益诉讼的法律问题研究

周京昊

青海民族大学政治与公共管理学院，青海 西宁 810000

随着新一轮司法改革的推进，行政公益诉讼已经在我国多个地区开展。行政公益诉讼与传统行政诉讼不同，相比起国外法制发达的国家，在我国运行时间较短，显然国外一些司法体系相当成熟的国家对公共利益的保护更为全面。

自2017年7月1日起，《行政诉讼法》的修改和施行，使行政公益诉讼制度在我国实现常态化运行，行政公益诉讼的提起主体是检察机关，必然要对行政公益诉讼有更加全面充分的理解，应正视自身在这其中遇到的问题，深究其原因，总结并落实改进政策。

一、检察机关参与行政公益诉讼问题分析

（一）内部改革不彻底，外部不协调

检察机关参与行政公益诉讼，这是历次司法改革最重大的一个突破，是全面改革的体现之一，改革自上而下，同以往司法改革一样，先自中共中央提出，经过全国人大授权，由最高人民检察院制定具体方案。全程几乎无地方检察机关身影，改革思路的确定或者是方案的执行，地方检察机关基本没有参与到其中，尤其是省级以下检察机关。部分地区的检察机关并没有提起对改革要求的高度重视，只是为了完成上级下发的任务。行政公益诉讼改革是此次司法改革的重头戏，因此不能违背司法基本规律，必须要有合适的条件为前提，才能保证其平稳推进，但是部分地区对司法改革和行政改革还没有形成清楚的认识，将二者混淆，如此一来使得具体改革效果适得其反。［1］

检察机关和其他机关的工作不协调，思路不一致。尤其是检察机关的思路与法院思路不在一条线上，这也是过去到现在仍没有被纠正的一个弊病。但是在此次行政公益诉讼改革中，以检察机关为主导，也不意味着全部依靠检察机关，还需要协同其他机关，相互配合，才能够保证改革效果达到最佳。此次改革中各个机关所下发的文件皆是以各自单独的名义下发，事实上，检察机关和法院如果持有同样的思路，统一制定方案，协同推动改革，可以有效避免各自文件冲突和出入，从而让改革更具权威性和专业性。

（二）检察机关多重身份，影响法院主导地位

检察机关在行政公益诉讼工作中是公益诉讼人，和一般的诉讼当事人不一样，检察机关代表的、维护的是公共利益，检察机关和案件本身无直接利害关系。然而多数时候，为了胜诉，检察机关表面是公益诉讼人的身份，但会行使法律监督职责，在一定程度上会影响法院的审判，要想避免这一问题，必然要对其身份予以明确。不可否认，检察机关有着公益诉讼人和法律监督机关的双重身份，但二者却有一定的主次顺序，毫无疑问，公益诉讼人排在前面，法律监督机关居于次位，只是补充。检察机关必须对自己在司法实践中的身份有明确的定位，作为公益诉讼人，提起诉讼这一行为本身就是履行法律监督机关的职责的体现，致力于维护公共利益，彰显案件公平与公正，如果施加额外影响，显然与法律不符，很容易影响案件审判。

（三）程序衔接制度空白，诉讼实效及判断标准缺失

大多数行政公益诉讼在诉前就得以化解，人们普遍关注诉讼程序，关注诉前的极少。一般情况下，行政机关先于检察机关接触案件，所以行政机关在证据收集和掌握上要比检察机关直接、完整得多，就司法实践中行政机关已掌握的部分事实和证据，判断它们是否具有同等效力仍需研究；行政机关如何配合检察机关展开调查和证据移交工作，目前立法上仍然空白。

司法实践中，检察机关依法提起行政公益诉讼，经法院裁判后胜诉，理论上行政机关会依照判决书的结果履行相应职责，然而法院会考虑到行政权力，并不会直接于判决书中写明行政机关如何履行其职责和程度等具体内容。行政机关依法履职后，履职结果向谁反馈并无具体规定。若行政机关并未依据法院判决结果履行相应的职责，被检察机关发现后，检察机关又应当通过何种程序和方式继续监督行政机关职责履行还不太明确，有关行政机关履职标准至今也是法律空白。

（四）受案范围狭窄，难以满足公众期待

影响检察机关参与行政公益诉讼案件深度与广度的重要因素有两个：行政公益诉讼案件的受案范围和案件线索来源，结合当前司法实践的分析，受案范围和线索来源受限。《行政诉讼法》第二十五条之四款表明了行政公益诉讼案件的受案范围，包括环境资源保护、国有土地使用权出让、国有财产保护、食品和药品安全等，这个等字在部分学者看来就表明检察机关可以参与的行政公益诉讼案件受案范围远不止这几大领域，但当前多数行政公益诉讼案件仍在这几个领域当中，很难满足公众的诉讼需求。［2］

（五）投入资源较多，诉讼成本较高

行政公益诉讼案件耗时长，期间检察机关投入的时间、资源和精力不是小数，诉讼成本高，客观条件的限制使得检察机关的受案范围存在局限，并且浩大的工程量对增强检察机关办理行政公益诉讼案件的动力和热情是一个阻碍。检察机关在行政公益诉讼案件中必须要承担大量举证责任，那么这就需要大量的证据材料，这对检察机关及相关工作人员来讲任务繁重，会面临较大的工作压力。检察机关办理涉及群众生命健康的案件，如食品药品安全、生态环境保护等领域的行政公益诉讼案件时，工作范围扩大，工作量增加，不仅需要检察机关调派人手，更有可能请求当地行政部门人员共同展开工作，耗费大量精力和资源，而现阶段大多数地区的检察机关并没有充分利用先进技术，这是对检察机关新的考验和要求。

二、检察机关参与行政公益诉讼的完善

（一）明确受案范围，明确检察机关履职内容

对《行政诉讼法》二十五条第四款中所列举的行政公益诉讼案件的受案范围作深度理解，为突出法律的可预测性及行为的严谨性，往往不会加上等字的后缀，而既然包含一个等字，就证明了这一行为的开放性，是为了弥补法律的不足。结合对当前公共利益保护形势的分析，行政公益诉讼案件的受案范围远远不止法条中所列举的这几个领域，诸如土地征收、文物保护、刑罚执行、安全管理等领域亦有可能存在因为行政机关不作为、不完全作为，或者是违法作为而导致公共利益受到损害的情况，也应当属于行政公益诉讼的受案范围，检察机关可以启动相应程序，避免公共利益受损状态放大。

检察机关必须正视自身法律监督者的角色，明确自身职责，切忌权力的放大，也要避免不作为。检察机关履责表现就是发现行政公益诉讼案件的线索，案件线索既来自内部，也包含外部，内部就是指各个行政部门在具体开展各项工作时，因行政机关作为或不作为而致使公共利益受到损害而产生的行政公益诉讼案件线索。［3］外部则是指检察机关接受公民及其他组织、机构、单位的举报所获得的行政公益诉讼案件线索。

（二）完善调查听证制度，强化诉前程序

因其作为国家法律监督机关，检察机关参与行政公益诉讼案件是其依据自身职权所进行的法律监督活动，因此检察机关拥有一定调查取证的权力。司法实践中，为了查明行政机关不作为，或者违法作为而导致公共利益受到损害的事实，检察机关承担大量举证责任，检察机关需展开对行政机关收集、储存的证据资料的调查和研究，对相关行政机关人员进行询问，还可以展开对知情公民或其他主体的调查活动。那么从法律的角度完善检察机关调查、取证、听证的规定，以立法赋予检察机关在行政公益诉讼中能够拘束行政机关的权力，才能够保证检察机关调查取证工作的顺利进行。

听证制度可考虑引入诉前程序，进一步保证行政公益诉讼案件的公开和透明。目前的诉前程序中，检察机关与行政机关的参与更多，且建议送达多为书面形式，封闭性明显。可考虑检察机关在向行政机关发出检查建议前，采取社会公开听证的方式，强化行政机关履职意识，引导行政机关自我纠正，让社会公众能够有机会参与到行政公益诉讼的诉前程序当中，使行政公益诉讼面向大众。

（三）争取各方支持，打造良好诉讼环境

要想解决当前检察机关在行政公益诉讼工作中存在的问题，持续推进诉讼工作发展，使得拥有行政公益诉讼案件唯一诉讼主体资格的检察机关积极履行自身职责，能够尽力维护公共利益，就必须要获得全社会的关注，争取各方力量支持，为今后检察机关行政公益诉讼工作的顺利开展提供保障，打造一个良好的诉讼环境。

第一，检察机关需全程认真听从和接受党的领导来参与行政公益诉讼工作，行政公益诉讼案件不是一般性质的司法活动，和政治紧密关联，因为它始终紧紧围绕着以人民为中心的思想，和党的宗旨一脉相承，检察机关就要时刻接受党的监督和领导，就行政公益诉讼工作进展，实践中所获得的成就以及整个诉讼工作中所遇困难，争取上级的重视与支持。在党委的呼吁下，检察机关可以获得各方支持，从而针对自己遇到的困难和阻碍找到解决方案。第二，检察机关参与行政公益诉讼案件的根本目的是维护公共利益，而行政机关的职责中，公共利益的维护也是重要内容，二者的工作目标明显一致，这就需要加强检察机关和行政机关的协同配合，资源共享，立足当前“互联网+”趋势，帮助检察机关控制成本，可以使其能够在第一时间掌握关键信息，在达成维护行政公益目的的同时，又可以完成维护公共利益的目标。行政机关可以充分利用当前信息平台，构建专业人才数据库，通过专家学者提供专业咨询意见与指导来不断提升检察机关的专业素养。与此同时，检察机关还应当注重自身人才培养，与同级部门展开交流与协作，邀请和鼓励优秀工作人员相互分享经验与方法。

（四）细化诉讼程序，适当拓宽诉讼主体资格

修订后的《行政诉讼法》中，对行政公益诉讼案件的受案范围、条件以及诉前程序作了一般性的解释，并未深究细节。2018年两高联合制定的检察公益诉讼司法解释对诉讼、审判、执行程序作出更细的解释，所以学术界、司法实务界依然对此争议不断，那么加强法院和检察机关之间的沟通，细化审判执行程序就相当有必要。检察机关行使的权力是行政公益诉讼，这就意味着行政机关的不作为，或违法作为所造成的公共利益损失不与检察机关存在直接关联，检察机关作为诉讼主体和普通行政诉讼原告并不一样。［4］《宪法》中又规定了检察机关作为法律监督者，因此，法院一审后作出的裁判无论是否生效，检察机关都能通过抗诉启动二审程序。检察机关又肩负法律监督职责，在提起行政公益诉讼抗诉时，条件可参考普通行政抗诉。在庭审过程中，行政公益诉讼主体就可以补充自身监督职责，对法庭审判活动是否合法进行监督，假如发现有影响案件公正审判行为存在，在尊重法庭审判权的前提下，当庭提出异议，并做好记录。［5］为了防止作为行政公益诉讼人的检察员滥用权力，或者存在不作为，甚至有违法行为情况的发生，可以邀请人大代表、公民代表参与旁听，征求其建议和意见，并将其作为考核检察官办案绩效的指标之一，保证整个案件过程的公开与透明，并加深民众对于检察行政公益诉讼工作的认识。

行政公益诉讼制度在我国发展时间不算很长，且中国特色鲜明。当前我国社会经济发展一往无前，法治建设也在全面推进，对公共利益的保护需求愈加强烈，群众法治意识和维权意识不断增强，所以行政公益诉讼工作未来会成为司法实践更多、更重要的内容。为满足社会和人民需求，行政公益诉讼制度从立法角度被正式明确已是大势所趋。要实现行政公益诉讼工作的可持续发展，今后可考虑对行政公益诉讼起诉主体资格范围作适当的拓宽。短期内检察机关绝对行政公益诉讼主体资格符合我国当前的社会形势以及司法实践需要，长远来看，行政公益诉讼主体资格范围必然会不断扩大，虽然目前公民及其他社会组织并没有被赋予行政公益诉讼主体资格，但不表明其在这方面不具可能性，所以需要采取一定措施积极应对。