“审执分离”下民事执行的困境与出路

王君伟

大连市沙河口区人民法院，辽宁 大连 116033

2014年，党的十八届四中全会提出了审判权与执行权应当相分离，2019年，最高法针对审执分离体制改革提出了五年纲要计划，到2020年，最高法在工作报告中提到“基本解决执行难”成果［1］。审执分离提出后，试点地区积极创新和探索针对“执行难”的有效模式并取得了长足的进展。随着我国司法体制改革的逐渐完善，省一级法院在人财物的统计管理方面已经取得显著成效，为民事执行工作的顺利运行提供了客观保障。而各地区针对执行难也积极从自身特点出发，创新模式，探索制度。学术界更是针对这一问题积极研究并提出改革方案。但无论是理论上还是实践中，“执行难”一是缺乏可操性强的理论依据，二是缺乏统一规范，导致“审执分离”在优化民事执行效果的同时，也滋生了新的问题，如违反执行程序、不作为执行行使权、“裁执混同”导致腐败滋生等，这些问题的日益严重正成为新的难题，阻碍着执行权的实施［2］。

一、“审执分离”下的民事执行现状

（一）“执行乱”公正缺失

随着民事案件急速增长，执行乱象也愈演愈烈，不遵守执行程序、违法执行等问题频频发生。

执行违法问题严重。执行违法指的是执行人员在操作过程中，违反相关规定非法行使民事执行权的现象。执行违法不仅在实践十分常见，如对被执行的款项实施非法占有的，在采取强制执行措施前，未按照程序通知当事人等违反执行规定的行为［3］，随着执行违法问题的暴露以及相关监督和制约措施的出现，一些执法人员更是看似合法地行使执行权，实则确实违反了执行程序，即看似合法实则违法的情形，如以为了完成本年度案件的执行结案率为由，对于当前没有财产可以被执行的案件，在年终的时候对民事执行案件予以撤销，次年再针对被撤销的执行案件，以“新发现财产”［3］为由重新启动。

执行不作为问题频发。执行不作为，集中体现在需要执行人员依法主动行使职权的事项当中。在民事执行案件中，常常会发生转移财产的问题，例如当事人为了逃避执行会在执行前以离婚的方式将财产转移到配偶名下，以此来躲避法院的强制执行，针对这类行为，法院应当依职权对转移财产的行为依法予以制止，以用公权力保护申请执行人的合法权益。而执行人员不作为正发生在这一阶段。当执行人员发现被执行人以逃避执行为目的转移财产时，并未依职权予以制止，而是对该行为放任不管，这直接导致申请执行当事人合法利益无法得到满足。此外还包括对符合解封的财产不予解封的问题等，这种执行不作为的消极执行权行使现象比比皆是。

（二）执行效率低下

民事执行权包括执行裁决权和执行实施权，前者属于司法权，后者则属于行政权，民事执行权的双重属性，要求其必须确保执行效率的高效、迅速，只有高效的执行，其司法价值和执行价值才能得到体现。

法院民事判决结果的实现依赖于当事人的执行，但大多数的当事人内心都是拒绝执行的，接受度很低，这就依赖于民事执行权的行使，但当前，我国民事执行权的执行效率并不高，主要表现为：

对被执行人的财产查找难度大、效率低。为了躲避财产被强制执行，实践中，被执行人转移财产的现象数不胜数，例如通过虚假离婚的方式将财产转移到配偶名下以躲避被执行的情形，以及虚假诉讼、设立关联公司等转移财产的情况［4］。而当前我国诚信系统尚在初步建立阶段，很多非法转移的行为无法得到有效的发现和制约，当执行机关调查被执行人财产时，被执行人可能很早就将财产转移了，很难查清其财产的真实状况，保障债权人的合法权益也就无从谈起了。

地方保护主义屏障。在涉及到异地执行问题上，大多数的外地法院或政府机关对于被执行案件的协助是十分消极的，这主要是出于对地方利益的考量。虽然公检法以及政府部门都属于国家公权力机构，但出于对所在地区利益的保护，如协助执行案件的实施会对本地区经济发展造成巨大损失的，协助方就会消极对待执行案件，更有甚者会采取一些方式阻挠被执行案件执行的开展，这种从内部消极或阻碍执行的情况对于执行来说更是一大难题。

二、“审执分离”下民事执行难原因分析

（一）执行裁决权与执行实施权相混同

目前，我国法院系统已经基本实现了“审执分离”，执行权不再由审判庭享有，而改为由执行局执行。但这一改革并不彻底，既没有明确执行局行使的具体职权是实施权还是裁决权的某一个还是两个都行使，这就导致“裁执混同”现象严重，如民事执行行为超出必要性与合理性维度的滥用现象［5］，如执行人员在行使执行权时滥用强制执行权，对当事人的财产违法执行的现象；如消极行使执行权导致申请人合法权益受损的不作为现象。权力集中所产生的“裁执混同”，为腐败问题的出现提供了便利，执行局负责执行权的实施，同时对当事人提出的执行异议又负责裁决，这就导致当执行局收到当事人提出的执行异议而执行局本身不认为或不愿接受时，就会出现无视当事人申请的情况，导致当事人享有的申请异议权形同虚设，而在执行局内部则无疑就是典型的“一言堂”，而在“一言堂”的环境下，任何依法而行的执行程序，都会因各种内外因素导致无法正常执行，如该执行的未执行或不该执行的强制执行等情形，这不仅损害了当事人的利益，更严重损害了司法权的公信力。

（二）缺乏完善的执行系统协助机制

前文中提到执行效率低下的原因之一是地方保护主义阻挠，而归根结底是缺乏完善的执行系统协助机制，导致执行协助仅凭协助人的意愿来实现，一旦出现因消极不作为或利益考量而抵制或拒绝协助的情况，却没有行之有效的监督机制来对此行为进行监管，导致执行率不高。协助系统缺失导致的问题最直接体现在跨区域执行案件和委托执行案件中，这类案件的执结率长期在40%以下，就是因为各地区的相关单位或部门在面对外省到本省强制执行的案件时，出于各种私人原因的考量往往不积极配合协助执行，导致民事执行活动的开展举步维艰。此外，执行多涉及房屋、财产等，必然就要与房管部门、银行等机关之间开展合作，但法院与上述部门之间并没有协助协议，与公安机关、人民银行等部门也不存在联合发文、会议纪要等文件作为协作依据，导致协助工作缺乏规范化和常态化。

（三）缺乏民事执行权运行监督机制

缺乏有效的民事执行权运行监督机制。当前，在“审执分离”背景下，执行局既实施执行裁决权，同时行使执行行使权，但两权力之间并没有有效的相互制约。实践中，执行裁决权可以裁决执行权行使过程中的实体和程序问题，这实现了裁决权对行使权的反向约束，但执行权职能实施执行裁决的结果，却无法对其裁决是否合法进行制约。此外，当前对民事执行工作负有监督职权的机构只有检察院，监督机构单一，此外监督方式是检察建议或抗诉等，此类监督属于外部监督，并无法从内部对其执行权的运行进行监督监察，此等情形下，即使检察院能够发挥有力的监督作用，但由于检察机关事务繁重，人员有限，其监督效果仍旧大打折扣，加之与同级法院之间的“合作关系”，往往导致监督只是一句空谈，并没有实际效用。

三、“审执分离”下民事执行的新出路

（一）构造合理的民事执行模式

通过“审执分离”试点地区的执行模式改革，在我国试点区域内出现了多种执行模式，如上海将执行裁决权与执行实施权进行明确划分，由审判庭负责执行裁决，由执行局单独负责执行实施，实现执行效率的提升和增加威慑力；再如四川针对被执行人财产难以及时发现的问题设立了技术部门，由技术室负责被执行人财产的查找工作等等。对比国内各试点区域的改革模式，都是选择了“深化内分”的模式。可见，积极开展民事执行的“内分”，构建合理的民事执行模式是针对“审执分离”下新的执行难问题的有效解决途径。

针对“裁执混同”的问题，要从实体权和程序权的角度出发，将执行中属于实体权的民事执行裁决权单独分离出来，这一改革的主要目的是避免程序与实体混为一谈，明确裁决是裁决，执行是执行，裁决与执行必须分属两个权力部门行使，而不能由一个部门既进行裁决，又负责执行。同时还要将与裁决和执行相符的事项进行分离，即依附于实体裁决权的争议性裁决事项剥离开执行程序，以达到执行裁决权和执行实施权泾渭分明、互不干涉的状态。例如，法院可单独内设“执行裁判庭”，负责行政权的审判和裁决，包括执行异议之诉、变更追加执行当事人的裁决、公证债权文书的执行力审查等，其与普通审判庭地位相同。

明确执行局专门行使执行实施权，明确执行局的职能唯一。执行权作为一种行政权，追求高效是其内在要求，因此，要明确执行局负责民事执行案件的执行权的实施，包括搜查被执行人财产、开展具体执行措施等，将裁定权剥离于执行局外，并规定执行局隶属于同级人民法院和上级执行权的领导，从管理上和职能上优化执行局执行实施权的有效开展。

（二）推进执行信息化建设

提高民事执行效率依赖于执行透明度的提升，开展民事执行信息化建设，能够在优化执行流程管理的同时，提高执行透明度，保障执行效率。

一是要构建健全的执行管理流程，法院可以将立案、审判阶段的信息通过信息系统告知当事人，告知其保全申请与强制执行存在风险，引导当事人尽早对债务人财产加以关注，及时行使诉前/诉中的财产保全权利，从当事人处降低债权人转移财产的风险，减少执行人员追查债务人财产的工作量和难度。

二是将信息透明公开落实到执行全过程，包括执行立案、财产查找、强制措施等，通过透明执行，实现对执行的全程监督、记录，方便当事人查询。此外，通过构建统一执行案件信息管理系统，将与执行相关的信息，如房管、车管、税务、银行、工商等都纳入其中，有助于协助执行的开展。

三是开展法院信息化建设，完善执行信息化体系，主要通过信息化将执行相关的事宜及时准确记录在信息档案中，能够从源头上对导致执行难的问题，如违法执行、执行不作为等现象加以遏制，确保执行效率的提升。

（三）完善民事执行监督机制

完善民事执行监督，必须从内外两个角度构建监督机制。

内部，构建“双重领导”体制，落实执行局内部监督。“双重领导”制度就是要从直属和同级两个方面、从纵向和横向两个角度进行双重监督。具体指的是，执行局在纵向结构上，接受上一级执行局的监督指导，当发现执行局存在不正当执行权实施行为时，上级执行局应予以提出并纠正；若发现其存在违法的执行权行使时，则应依据职权追究其行政责任。在横向结构上，执行局还应接受同级别的法院的监督，集中体现在执行权的裁决权方面，即由执行裁决庭，对当事人提出的执行异议进行审查核实，若违规或违法情况属实的，则做出相应的裁决。通过审判监督与行政监督相结合的监督模式提高其执行的正当性与合法性。

外部，完善外部监督制度。外部监督主要包括检察监督和监察监督。检察机关虽然具备监督执行事务的职能，但实际功效却不尽如人意。对此，检察部门要行使好自身的监督权，例如，检察机关可以针对执行案件定期抽查，通过定期抽查的方式，以一定概率来发现执行中的违法问题，以此能够避免因工作繁忙导致检察权行使不到位的情况。此外，当事人可以通过抗诉和检察建议的方式申请监察部门来监督执行客体。完善监察监督机制主要是针对民事执行中可能发生的任何违反执行法定程序、违反执行相关法律规定的行为进行监督，当事人在发现执行中存在上述问题时可以向监察机关反映情况，由监察机关调查核实后对核实的贪腐行为进行责任追究。

四、总结

民事执行模式的改革不是一蹴而就的，在“审执分离”背景下，要完善民事执行模式，提高民事执行效率，打破新环境下的民事执行困境，需要从实践出发，积极发现问题，探索新模式。本文针对“审执分离”背景下民事执行的新困境进行分析，认为必须将“审执分离”的改革贯彻得更加彻底，打破“裁执混同”，由内而外地推动“内分”模式建立，完善内外监督，才能从根本上改善民事执行难的问题，切实提升民事执行效率。