推进乡村全面振兴背景下东北地区“三农”协调发展路径研究

陈 秀 萍

(黑龙江省社会科学院 农业和农村发展研究所，哈尔滨 150028)

引 言

党的十八大以来，习近平总书记多次到东北地区调研考察，对新时代东北振兴做出了一系列部署，其2022年8月在辽宁考察时再次强调，“党中央实施深入推进东北振兴战略，我们对新时代东北全面振兴充满信心、也充满期待”。东北要实现全面振兴，离不开乡村全面振兴，乡村全面振兴是东北全面振兴的重要组成部分。目前，东北地区“三农”发展还不平衡，农民增收和乡村建设相对滞后，是乡村全面振兴的短板，严重制约了东北地区的全面振兴、全方位振兴，因此对“三农”协调发展问题进行研究迫在眉睫。本文以协调发展理念为切入点，探讨推进东北地区(1)本文所指东北地区根据《中国统计年鉴》的划分范围界定为辽宁、吉林和黑龙江三个省份。“三农”协调发展的着力点和路径，以为东北地区实现乡村全面振兴提供引鉴。

一、“三农”发展目标的确立

新中国成立以来，各时期我国针对“三农”确立了不同的发展目标，循序渐进地推进了“三农”发展。

(一)20世纪50年代提出实现农业现代化的目标

新中国成立之初，我国物资匮乏、工业落后。1956 年中国共产党第八次全国人民代表大会明确提出，国内的主要矛盾已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。为了大力支持工业发展，我国在“三农”事业中首先选择发展现代农业。20世纪50年代我国正式提出实现农业现代化的目标。1954年第一次全国人民代表大会首次以文件的形式正式提出建设“四个现代化”，包括“现代化的农业”。至今，实现农业现代化始终是我国“三农”发展的首要目标。围绕不同阶段农业农村及国民经济发展面临的突出问题和矛盾，我国农业现代化确立了不同的目标。曹俊杰(2019)将其划分为“老四化”(机械化、水利化、化学化和电气化)、“多化并举”(探索中国特色的农业现代化)、“三化协调”(新型农村工业化、城镇化和农业现代化)、“四化同步”(新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化)、农业农村现代化一体等五个阶段[1]。为了实现农业现代化，我国采取了一系列积极措施，包括发展农村集体经济组织、进行农村经营体制改革、加强农业基础设施建设、推进农业科技进步、健全农业社会化服务体系、加大农业保险支持力度等，我国农业现代化水平不断提升，2021年全国农业科技进步贡献率达到61%，科技已成为推动农业发展最重要的驱动力。

(二)20世纪80年代中期提出促进农民增收的目标

农业是基础性产业，其经济效益相对工商业较低，因此农民收入增长较慢。为了减轻农民负担、增加农民收入，从20世纪80年代中期开始，我国采取了一系列有效措施促进农民增收，包括鼓励发展乡镇企业，解决农村剩余劳动力问题；鼓励农村剩余劳动力向非农产业转移，以拓宽增收渠道；提高粮食收购价，以增加粮农的收入；减免农村税费，以减少农民负担；建立多项农业补贴，以增加农业的经济效益；进行农村土地制度改革，以增加农民的财产性收入；大力发展减贫事业，以帮助农村低收入家庭增加收入等。这些措施起到了积极效果，农民的收入渠道不断拓宽，收入结构发生巨大的变化。2020年农村居民“工资性收入”占比上升到41%，“转移净收入”占比上升到21%，农村居民人均可支配收入也由1978年的133.6元上升到2021年的18931元，增长140.7倍。

(三)党的十六大提出推进社会主义新农村建设的目标

21世纪前，我国乡村建设主要依靠农民自己的力量。进入21世纪后，国家公共财政有了一定的基础，具备了支持农业农村发展的财力条件，公共财政开始覆盖农村[2]。2002年，党的十六大正式提出“统筹城乡经济社会发展”，此后对“三农”的投入开始大幅增长。自2003年起，随着农村税费改革试点的全面铺开，中央财政支出安排中的“统筹发展”倾向逐渐显现[3]。这一阶段农民的温饱问题基本解决，国家将支持“三农”的重心放在农村公共事业层面[4]。国家支持农村基础设施建设的范围逐渐扩大至水、电、气、路以及农村危房改造等。“十五”时期，中央财政直接用于“三农”的投入达到1.13万亿元，年均增长17%，其中1/3以上用于农业农村基本建设投资和农业综合开发。 “十一五”时期，这一支出达到2.95万亿元，年均增长23.6%。2012年党的十八大提出“城乡发展一体化”是解决“三农”问题的根本途径，对现代农业、新农村建设、农民增收都做出了更加详尽的安排。2017年党的十九大提出了“实现农业农村现代化”，“农村现代化”被正式列入我国发展日程。

(四)党的十九大提出全面推进乡村振兴的目标

党的十九大提出实施乡村振兴战略后，2017年12月中央农村工作会议首次提出中国特色社会主义乡村振兴道路，并划定了乡村振兴“三步走”时间表：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现[5]。2020年，党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。自此，我国进入推进乡村全面振兴的新阶段。

二、“三农”协调发展是推进乡村全面振兴的关键

我国已进入推进乡村全面振兴的新阶段，对“三农”间的协调发展提出了更高要求。

(一)促进“三农”协调发展，是落实我国协调发展理念的重要举措

党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。从推进“三农”协调发展到推进乡村全面振兴都是落实协调发展理念的重要举措。贯彻协调发展理念就是从整体出发，通过比较找出发展中的短板，并集中更多力量补齐短板，解决发展中的不平衡、不充分问题，其是“三农”实现持续健康发展的内在要求。促进“三农”协调发展，目的是通过对农业、农村和农民的发展进行比较，查找和补齐“三农”发展中存在的短板，推进乡村全面振兴。

(二)促进“三农”协调发展，是遵循 “三农”发展的客观规律

从各国“三农”发展的实践来看，经过的都是从不平衡发展到协调发展的过程。各国因资源禀赋条件不同，推进农业、农村、农民发展的顺序和重点也不同。土地资源丰富、经济发达的国家已解决食物安全问题，其有能力更早地关注乡村建设和农民增收问题，较早地实现了“三农”协调发展。例如， 20世纪30年代美国为应对经济萧条采用了凯恩斯主义政策主张，一方面加速农村基础设施建设，以增加有效需求；另一方面对农产品实行价格管制，利用土地休耕、价格保护等促进农民增收[6]。而土地资源紧缺、经济处于发展中的国家，则需要长期竭尽全力解决国民温饱问题，其“三农”协调发展水平较低，城乡二元结构矛盾突出。可见，“三农”从不平衡到逐步实现协调发展是不断认识和把握客观规律的结果。

(三)促进“三农”协调发展，有利于提升乡村全面振兴的内生驱动力

党的十九大报告提出乡村振兴战略的总体要求是实现“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”。这对“三农”的发展提出了新的要求。“产业兴旺”是针对乡村产业的发展，特别是对现代农业的发展确立了新目标。“生态宜居、乡村文明、治理有效”是针对社会主义新农村建设提出的新要求。“生活富裕”是针对农民增收确立的目标。要实现农业现代化，离不开高素质的农民；要留下高素质的农民，离不开现代化的农村；要建设现代化农村，离不开现代化农业和高素质的农民。“三农”协调发展，三大体系进入良性循环，才能够提升乡村全面振兴的内生驱动力。

(四)促进“三农”协调发展，有利于推动乡村全面振兴目标的实现

农业是栽培农作物和饲养牲畜的生产事业，发展农业的目的是获得植物、动物、微生物等农产品。农村是农民生产生活的聚集地，发展农村的目的是为农民提供满意的生产生活环境。农民是长时期参加农业生产的劳动者，培养农民是为了给农业持续提供高水平的劳动力。农业的健康发展能够为农民提供充足的生产生活资料，提供更多就业机会，有利于农民增收；农村的健康发展有利于农业劳动力的持续供给，有利于提高农业生产效率；农民群体的健康发展能够为农业农村提供更多有效劳动力，有利于农业农村现代化的实现。三大体系不可割裂、相互联系、相互影响，任何一个体系发展滞后，出现“短板”，都会影响其他体系的健康发展，因此三大体系需要协调发展。正如刘守英(2022)所言，“中国整个乡村社会是一个由人、地、业、村形成的有机系统，当我们思考村庄发展的时候，如果从单一的某一要素出发去解决问题是不对的”。三大体系的发展速度、发展质量和协调发展水平直接影响乡村全面振兴的实现。

2020年我国已全面建成小康社会，步入新的发展阶段。“新发展阶段就是全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的阶段。”(2)参见《习近平2021年1月11日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上的讲话》。推进乡村全面振兴是建设社会主义现代化强国的必然要求和必经过程，对“三农”的发展目标提出了新要求，“三农”能否协调发展直接影响乡村全面振兴的速度和质量。

三、推进东北地区“三农”协调发展的着力点

我国幅员辽阔，各地区发展水平不同，“三农”协调发展水平也有差异。东部发达地区现代化水平相对较高，实现了“以工补农、以城带乡”，“三农”协调发展水平相对于中西部地区更高。东北地区经济发展相对滞后，工业对农业、城市对乡村的拉动力不强，“三农”发展存在不协调现象：农业的现代化水平相对较高，但农村现代化水平不高，农民增收的速度也较慢。东北地区“三农”发展面临的主要矛盾是：现代化大农业发展速度较快，但对农民增收和农村建设的拉动力不强；农业和农村对农民的吸引力不强，农村人口流失严重；现代生产要素不足，难以支撑现代化大农业的持续发展。总体看，现阶段东北地区 “三农”协调发展水平还不高，如何促进东北地区“三农”协调发展，可从以下几个方面着手。

(一)协调好粮食产业增产增量与增收增效的关系

对我国来说，保障粮食产业增产增量是一个长期重大的问题。东北地区作为国家粮食主产区，肩负着保障国家粮食安全的重任，其首要目标和核心任务是实现粮食生产增产增量。围绕粮食产业高质量发展，还要推进农业增效和农民增收。东北地区耕地面积较大，粮食产业实现了增产增量，但是产业的经济效益并不高。近10年东北地区粮食总产量占全国的20%左右，但第一产业增加值在全国占比较低，2020年仅占全国国内生产总值的9.4%。种植业在农林牧渔产业结构中的占比也较低，2020年全国农林牧渔总产值结构为52∶4∶29∶9，东北地区为50∶3∶39∶6。可见，东北地区粮食产业的增产增量与增收增效没有实现同步发展，因此协调好两者之间的关系是东北地区乡村全面振兴需要解决的首要问题。

(二)协调好乡村建设与农业发展的关系

对于农民来说最重要的是方便从事生产以解决生计问题。东北地区的农民主要以种植业、养殖业为职业，种植业和养殖业生产的产品需要农民随时照顾、精心呵护。在动植物生长周期内，农民需要随时防范自然灾害的来临，处置动物生病、生产等突发事件，所以自古农民的居住地点与工作地融为一体，距离工作地点越近越有利于农业生产。农民居住于农村，通过种粮种菜、饲养家禽，可以降低生活成本、减少生活压力。所以，乡村的“宜居宜业”要尊重农民生产生活方式，要本着有利于农业发展、方便农民生活的原则。

(三)协调好本地区农村劳动力外移和内部优化问题

2020年东北地区第一产业从业人员数量占农村人口的51.58%，这一比例比全国平均水平高出17个百分点。国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年东北地区输出农民工数量为955万，占全国农民工数量的3.34%。从第七次全国人口普查数据看，东北地区人口数量呈下降态势，2020年农村人口数量比2010年减少22.66%，第一产业就业人口数量减少27.04%。可见，东北地区农业就业人口下降的速度比农村人口下降的速度更快。不仅劳动力数量在减少，东北地区农村劳动力结构也呈现弱化态势，以妇女、老人为主的劳动力结构直接影响了农业农村现代化的进程。对于东北地区来说，农村劳动力问题并不只是一个向外转移的问题，还要关注农业内部劳动力优化问题，只有协调好这两个问题，才能实现农业与农民协调发展。

(四)协调好乡村全面振兴与巩固脱贫攻坚成果的关系

在国家和地方减贫政策的支持下，东北地区贫困乡村已经建立起一定数量的产业，这些产业多是特色种植业、养殖业、初级农产品加工业和乡村旅游业。产业的发展具有生命周期(包括初创期、成长期、成熟期、衰退期)。因多种因素的限制，这些扶贫产业尚处于初创期，绝大多数产业规模小、科技含量低、竞争力弱，需要继续扶持，使之发展壮大，带动乡村振兴。在脱贫攻坚政策的扶持下，贫困村的基础设施建设和产业发展有了很大改善，从东北地区来看，目前已经超过大多数非贫困村。在坚持贫困县摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管的政策扶持下，村级贫困程度已发生变化，原来脱贫攻坚战中确立的贫困村现在已不再是最短的“短板”。因此，要协调好贫困村和贫困边缘村的关系，协调好乡村全面振兴与巩固脱贫攻坚成果的关系，这是推动“三农”协调发展需要关注的问题之一。

四、推进东北地区“三农”协调发展的建议

(一)拓宽粮食主产区农民增收的渠道，推动农业发展和农民增收协调发展

协调东北地区粮食产业增产与增效的关系，可从以下方面着手。一是在国家层面，建议国家农业补贴政策由普惠制向精准制转变。当前我国多项农业补贴是按照土地承包面积发放，属于普惠性质的补贴，政策实施的目的是提高全体农民收入。但是，农民已分化为专业农民和兼业农民，农户也分化为纯农户、农业兼业户和非农兼业户，非农兼业户不再以农业收入为主，严格地说，他们已经不再是农民，农业补贴政策并不能提升他们种粮的积极性，进而并不能提高农业生产力，因此建议将农业补贴发给真正种粮的专业农民。二是以粮食产业为主线，实现纵向延链、横向扩链。打造从农业生产资料到食物加工销售全产业链，实现全产业链的融合发展，围绕粮食产业，从粮食生产、加工、储藏、包装、物流、产品销售各环节发展产业，以增加农民的就业机会和经济收入。三是引导农民通过合作社、农村集体经济组织等直接或间接参与到农产品产加销各环节中，分享加工环节的收益，以增加农民收入。

(二)提升新农村建设对农业的拉动力，促进农业农村协调发展

社会主义新农村建设不仅包括乡村建设，发展现代农业，还要充分释放农业的多重功能[7]。在新农村建设过程中要注重挖掘其对农业的拉动力。一是乡村建设要适合农民生产生活需求，不能过于铺张或过于紧缩。过大，会浪费各类资源；过于紧缩，则无法满足居民生活需求。二是发展的农业类型要与地区劳动力储备情况相适应。三是提升乡村服务业对农业的拉动力。近些年，东北地区一些乡村利用资源优势发展乡村休闲农业、乡村旅游业，但这些产业与农业的关联性较低，对农业的拉动力较弱。为解决此问题，建议开发一些满足服务业需求的农产品加工业，通过带动农产品销售，提升休闲农业、旅游业对农业的拉动力。

(三)推动农村劳动力双向流动，为农业农村的协调发展提供高素质农民

黑龙江和吉林均提出要争当农业现代化的排头兵，(3)吉林2015年制定了《吉林省率先实现农业现代化总体规划(2016—2025年)》，黑龙江2016年出台了《关于加快发展现代农业，争当全国农业现代化建设排头兵的意见》。这势必要通过发展数字农业、精准农业、智慧农业等发展现代农业，这均离不开具备专业知识的现代化农民。农村劳动力的蓄水池要适合农业可持续发展的需求，不能过多或者过少。过多，会导致农民收入较低；过少，则会提高农业生产成本，不利于发展多种产业。针对东北地区农村劳动力流失严重的现状，建议东北地区推动农村劳动力实现双向流动。一是以扩大农业经营规模，发展规模经济来应对农村劳动力的转移；二是要吸纳更多懂农业、爱农村、爱农民的劳动力回流到农业农村，以优化农业劳动力结构，为农业农村的协调发展提供高素质农民。

(四)拓展脱贫攻坚成果，鼓励贫困村与非贫困村在产业和乡村建设方面融合发展

在巩固脱贫攻坚成果的基础上，拓展脱贫攻坚成果，推进乡村全面振兴。一是通过优化人力资源、落实科技推广、进行电子商务营销培训等措施，帮扶和壮大脱贫产业，使之尽快进入成长期。二是鼓励扶贫产业联合发展。东北贫困乡村已经建立起数量众多的小产业，然而很多产业类型趋同、面临的问题相似。建议这些产业集中资源解决缺技术、缺人才、缺营销能力等问题，通过融合发展实现联合发展，推动乡村产业兴旺。三是鼓励贫困村与非贫困村在产业发展、乡村建设方面融合发展，“实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”[8]。

(五)加快数字技术与“三农”深度融合，推进“三农”协调发展

数字技术让“三农”联结得更加紧密。智能农机装备、农业无人机等数字化农业技术可以改变传统农民的劳动方式，降低体力劳动的投入，改善工作环境，提高农民的幸福感，从而提升农业的吸引力，有利于实现农业和农民的协调发展；土壤监测系统、智能温室、智能灌溉等数字化技术能够节约资源、降低生产成本、提高农产品质量，有利于农民增收和乡村绿色生态环境建设；网络销售技术可以将市场和生产基地联结起来，提高农产品质量的可信度，有利于扩大农产品销售，实现农民增收；可视化数字技术能够为消费者提供隔空检视服务，方便达成合同，有利于乡村旅游、民宿等服务业的发展；数字信息技术可以准确掌握农民就业的空档期和不同地区农业农村对劳动力的需求信息，为农业农村快速精准地提供合适的劳动力，解决农业农村劳动力的供求对接问题。东北地区农业产业结构、乡村建设水平和农民收入相似度较高，为数字乡村的发展提供了良好的条件，但东北地区数字乡村发展水平还不高。根据农业农村部信息中心发布的《2020全国县域数字农业农村发展水平评价报告》看，东北三省均在全国平均水平以下。因此建议东北地区加快数字技术与“三农”的深度融合，让“三农”搭上数字技术“无形之网”，进一步释放农村的发展潜力，提升农业生产能力，拓宽农民增收渠道。

(六)利用现代服务业，提升“三农”间的相互拉动力

农村现代服务业的发展可以将“三农”更加紧密地粘合起来，提升相互间的拉动力。一是能够实现劳动力资源共享，解决家庭劳动力不足问题；二是能够提供全产业链服务，提高农业生产效率，实现“增质增效”；三是可以打破以“户”为单位的封闭式经营，为农户提供现代生产要素，引领小农户参与现代农业发展；四是能够吸纳农村富余劳动力，增加农民就业机会；五是能够为农村居民提供更加便利的生产生活服务。农村现代服务业的发展是新农村建设的重要内容，是实现“宜居宜业”的重要途径。农业服务业是一个战略性的大产业，现在到了一个非常关键的发展机遇期，我们应抓住这个机遇，加快发展农业服务业，推进现代农业发展[9]。首先，应注重农业全产业链服务能力的提升，完善服务内容，提高服务效率和服务质量，帮助农户解决产前、产中和产后面临的困难，降低生产成本，提高经营收入；其次，应大力发展农业农村数字化、智慧化服务业，打造一批“滴滴农服”平台，发展共享服务业，盘活现有资源要素，促进农业发展和农民增收；再次，应鼓励实力强的企业将服务业做大，将服务对象的范围逐步在东北地区普及。

(七)充分利用农村集体经济组织这一载体，推动“三农”协调发展

农村集体经济组织是实现农业与二三产业融合发展的有效载体，是新农村建设的主要力量。目前，东北地区农村集体经济发展整体落后，存在村集体经营性资产较少、管理经营型人才紧缺、发展产业能力不强、集体资产增值效果不佳、农村集体经济组织带动农民增收的能力不强等问题。建议一是将农村集体经济组织打造成聚集农村人才要素的重要平台。建立健全农村集体经济组织内部管理机制，注重人才队伍管理建设，特别要重视农村集体经济组织带头人的选拔。以村干部委派、培训、社会招聘等方式支持农村人力资源发展，提升农村集体经济组织的发展能力。二是积极探索“农村集体经济组织+”等发展模式。通过“村集体经济组织+农户”“村集体经济组织+专业合作社+农户”“村集体经济组织+农户+企业”等多种联结方式，将社会资源引入到现代农业农村发展中，将分散的农户组织起来，提升“三农”发展内生动力。