行政法视角下精神损害赔偿问题研究

郜小尧

河北大学法学院，河北 保定 071000

一、行政赔偿中精神损害赔偿总体梳理

（一）行政赔偿中精神损害赔偿的内涵

1.行政视角下的精神损害赔偿

我们倘若想要研究好行政领域内的精神损害赔偿这一制度含义，需先明白行政赔偿这一制度。行政赔偿属于国家赔偿的一种，是国家赔偿在行政领域的表现。行政赔偿的范围包括对公民人身权、财产权的损害的赔偿，具体分类则不再赘述。

2010年《国家赔偿法》经过修改之后，有关精神损害赔偿的条款首次登上中国法制舞台，其中规定了相应的具体情况，在事实上符合该种情形致使受害人精神遭受损伤的，应当在一定程度上给受害人必要的补偿，包括物质与金钱上的补偿。［1］其中特别予以规定的是假如造成了严重之后果，行政主体应当支付相对应的精神方面抚慰金。也正是基于该条款，中华大地的行政领域的赔偿范围得以扩大，增加了精神损害赔偿这一内容，这一变化是我国国家赔偿制度走向以人民为中心的一大跨步，是对公民的基本权利加以保障的体现，回应了人民对行政赔偿的新期待。

行政赔偿当中的精神损害赔偿，可简要称之为行政机关及其职员在行使其职务上的权力即实施职务行为时，因其行为本身违法而侵犯行政相对人自身的正当权益造成其情感上的痛苦，由公权力机关对其行为进行赔偿，履行赔偿义务，承担赔偿责任的一种制度。

2.行政赔偿中精神损害赔偿的特征

相较于民事制度中的精神损害赔偿，行政法意义上的精神损害赔偿有以下几个方面特征：

实施主体不同。行政领域的侵权行为是以国家行政机关及其职员来最终承担责任的，其行为本身被当作是公权力主体所为的行为而包含，也就是说职员的行为不再被当作是其自身的行为，职员之责任最终由国家这一主体来承担，与此相比，民事法律中规定的精神损害赔偿中最后来承担责任的一般来说是一种市民社会的私人主体，例如，法人、非法人组织等组织架构。

内涵大不相同。就拿侵犯权利这一行为来说，这种行政法上的侵犯私权利之演绎，属于一种公务侵权，而不是民法意义上平等主体之间的私人侵权。

（二）行政赔偿中精神损害赔偿的历史发展

精神损害赔偿制度作为行政领域中赔偿的新增内容，它与我国国家赔偿制度的发展紧紧相随，是不断获得进步和创新的。［2］

我国1982年《宪法》中的相关规定，使我国国家赔偿制度在新中国大地上正式建立起来，这具有划时代的重大意义。1989年《行政诉讼法》颁布，包括行政赔偿在内的国家赔偿制度从传统民事赔偿中分离出来，并加以区别化，这对我国的法制建设具有十分正面的意义。然后就是1995年《国家赔偿法》正式施行，这部法律的正式实施标志着我国进入了赔偿制度建设的新领域，进入了新天地。但不得不提的是十分令人叹息这其中并没有规定财产方面赔偿的责任要求。

2010年《国家赔偿法》首次修订，其中最大的亮点就是首次增加了精神损害赔偿条款，填补了行政赔偿这一领域内的空白，是我国国家赔偿制度的一次大的跨步，确定了精神损害赔偿制度一次大的飞跃。但不可否认的是作为一大制度亮点的精神损害赔偿条款自施行以来，因规范指导尚显不足，理论上尚未厘清，导致该条款在实践中实务部门的适用存在一定的争议，各种声音甚嚣尘上。学术界经过一段时间的探讨交流，2021年的《最高人民法院关于审理国家赔偿案件确定精神损害赔偿责任适用法律若干问题的解释》回应了这一制度在适用中存在的问题。

二、行政赔偿中精神损害赔偿与民事赔偿中精神损害赔偿的区别

不得不承认，由于历史的原因我国行政赔偿起步较晚，在1989年《行政诉讼法》颁布以后才在形式上与民事赔偿相分离，我们可以使用传统民法规定的精神损害赔偿范围来确定行政赔偿中精神损害赔偿范围，这一方式有其自身的意义，亦是存在必要性、可行性与合理性。

第一，承担责任主体不同。行政意义上的精神赔偿的主体，是一种行政意义之公权力对公民个体精神利益的伤害；民事领域当中的精神损害赔偿，是指民事法律中平等主体之间一方对相对方的精神损害，是一种一方请求赔偿另一方被请求赔偿的设计。也就是说在行政赔偿中的精神损害赔偿中，国家公权力机关是赔偿兜底者。在民事方面的赔偿中的精神损害赔偿，兜底者是作为民事法律关系中的主体，由他们来支付最终的赔偿费用。

第二，举证规则不同。在行政领域内行政侵权损害赔偿需要申请人首先证明行政相对人精神世界所遭受的伤害结果与公主体及其所属员工的职务行为之间存在相应的因果关系，如此之后证明责任才转移到行政机关，这实际上是一种举证责任倒置；与之相对应，在民事领域的精神损害赔偿采用的是通常的“谁主张，谁举证”的举证规则。

第三，功能不同。我国行政赔偿中的精神损害赔偿制度从建立之初就将安抚功能作为其基本设立导向，偏向抚慰之性质。由《国家赔偿法》第三十五条中规定的“精神抚慰金”的表述表明国家设立这一制度并不偏向对受害人予以基本的对等弥补损失功能；在民事领域则不同，通说认为民法将弥补相对人的实际损失作为精神损害赔偿的基本功能，以填补伤害作为基本的价值导向。

第四，归责原则不同。行政领域内的精神赔偿是指政府和公务员在行使法律赋予其天生的权力进程中侵犯了相对人的权益致使其精神受到损害，而得进行履行赔偿义务的过程。是一种违法归责原则，以公主体存在违法行为为必要；在民事领域的精神损害赔偿其主要归责原则是过程责任原则，以违法主体主观上的过错为必要和必须。

三、行政赔偿领域中精神赔偿的主体

（一）有权索要赔偿之主体

行政赔偿中精神损害赔偿中的权利主体可以定义为因公权力主体违法行使职权实施相应的行为侵害了相对人的合法权利，致使行政相对人精神上遭受损害而使得相对人有权要求该机关及其职员予以相应赔偿的人。根据我国《国家赔偿法》中的相关规定可知，假如受害人本人确实死亡，无论是生理死亡抑或者是宣告死亡，他的血亲是可以以自己的身份要求赔偿的，并非只要精神损害受害人本人方能有权要求损害赔偿，与受害人本人存在继承关系、扶养关系的近亲属亦是可以要求行政机关给予赔偿，这种情况下要求赔偿其身份实际上是以一种代表的资格地位出现。

需要特别予以关注，相关的法律法规并没有在条文里面明确规定法人这一主体在行政赔偿领域之内尤其是精神损害资格，在条文中只是标注了公民自身的有权主体地位。这一做法没有承认法人及其他组织在行政赔偿中精神损害赔偿的资格。不利于法人和其他组织财产权利的保护，具有一定的不合理性。尽管法人或其他组织与公民这种自然人不同，不具备情感和情绪，但是也享有一部分的人身权，如名誉权、荣誉权等，当他们的这些权益遭受不正当的侵害时，本身不会有精神上的不可接受度，但如果严重的话会减损其附带的财产权利，这十分重要，会给企业带来其不能承受的财产价值上的减损。

（二）赔偿义务主体

根据我国《国家赔偿法》中的具体规定，不论是机关单位抑或是单位职工，只要是在行使法律规定的职权，也就是说在进行职务行为，造成了私人（包括法人等组织）的权益受到侵害，不论主观上是故意还是过失，作为受害人的一方均可以要求或者申请行政方面的赔偿。这可以得出行政赔偿中精神损害赔偿义务主体的定义即公主体不符合规制的任意行权，造成了普通民众心理上感受痛苦，其本身应当担负起国家要求其承担的具体负担，也就是包括道歉、赔偿金在内的承担形式。我们可以得出这么一个结论，行政赔偿与国家赔偿是一种，就是在行政法意义上的另一种表现方式。国家赔偿责任由行政机关承担的表现形式即赔偿费用由国库支出。

行政机关在某种程度上代表国家，其工作人员的职务行为所产生的后果，无论是正面影响，还是负面影响理所应当由国家来负担。就行政中的精神损害赔偿而言国家行政机关是承担各种负担的最终兜底者。

四、行政赔偿中精神赔偿之问题研究

行政赔偿这一制度的发展经历了一个从无到有的过程，截至目前它的发展建立仍不是很完善，其中一大方面就是行政精神损害赔偿的范围过于狭小，法律规定相当不清楚，简要来说就是保护的客体范围不完善。仅仅适用于物质上的侵害，例如，人身权和财产权，并不包括一种精神上的损害。这并不利于公民合法权利的保护，赔偿应当到位。

公民民主法治意识的薄弱也是一个值得注意的问题，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。但部分民众的法律思维还不够健全，封建思想仍残留在脑海中，即便存在侵犯自身权益的不合理现象，仍不敢或不知运用法律武器维护自身权利，由此逐步形成一个恶性的循环，造成我国行政赔偿制度法制不健全，间接地也导致了精神损害方面法制的停滞发展。

行政赔偿精神损害赔偿具体数额不够明确，确定精神损害赔偿数额的方式方法没有普适的规定。因为我国是一个疆土辽阔的统一的多民族国家，各个地方风土人情、经济发展水平等都存在一定不同，赔偿数额现实中没办法确定一个公认的标准。现实里行政赔偿精神损害赔偿有不同的因子影响并决定着最后的精神损害赔偿定数。因此，每名受害人获得的赔偿金不尽相同。还有就是关于《国家赔偿法》三十五条的“严重后果”认定标准不清晰明确，缺乏一个相对比较清楚的确定标准，由此导致在最终的赔偿金上出现了不同以及有一些同案不同判的现象的发生。精神上的创伤由于其在人内心发生，不易评估和预计，没有办法用精确的数据来衡量，不同的公民有不同的意志和心理承受能力，致使“严重后果”的判断存在一定的难度。

五、行政赔偿中精神损害赔偿制度的完善

（一）扩大适用范围

我国行政侵权精神损害赔偿范围在立法上规定为生命权及健康权，而人身权利除生命权、健康权之外还包括人格权。［3］由此我们可以得出结论，在讨论行政赔偿中对精神领域受伤应保持何种范围之时，除却法律特别规定的免除责任事由之外，精神损害赔偿范围理应拓宽，不能过度缩减保护范围，来更好地保障行政相对方的正当权利。理应在立法上增加权利客体的保护，精神损害赔偿的保护客体应当有所增加，不应当仅限于传统的权利保护，更好地满足法治建设所需。行政主体因己方的不当行为造成相对方人身或财产等方面遭受损失的，应当依法进行弥补。举个例子，某些特殊的财产权利也是值得保护的，有一些仅对受害人本人具备特殊意义的物品，在该物品上所存在着的价值远超该物品自身的经济价值，需要的不仅只是对具体的受损物品进行赔偿，仅仅是对物品本身进行相应的赔偿是不合情理的。例如，对受害人的祖坟、祠堂进行强拆、破坏等活动，其本身的经济损失相较于对受害人心理上的损失是微不足道的。重要的是对受害人的精神世界进行了毁灭性的打击，相较于物质上的损失，这种损伤对受害人甚至会有更大的伤害。这种侵权活动不仅仅侵害了被害人的物理财产，更是对其心理造成了相当大的打击。由此我们需要扩大对行政侵权精神损害赔偿的适用范围。相比于世界上其他国家的法治建设，我国在很多方面还存在着诸多不足之处，我们要在立足优秀本土法律制度的基础上，吸收借鉴优秀的域外法律制度，使之能为我所用。

故在不远的将来应当在行政赔偿制度设计中，对精神损害赔偿制度，要找准时机将这一值得注意的特殊财产权利，纳入到行政赔偿中精神损害赔偿制度设计范围之内。

（二）引入新的权利主体

就行政赔偿中的精神损害赔偿这一制度体系来说，将有权主体仅仅限定在公民这一主体是不恰当的。［4］从某些方面来讲，法人或其他组织因其不具备生物意义上的人性资格，没有办法在心理上品味到不适，当然也就并不享有要求损害赔偿的资格。对公司等组织所享有的名誉、荣誉等造成侵害，精神损害遭受的损失在法律上公民与组织具有一致性，故不具有生理属性的法人或其他组织仍应当成为行政赔偿中精神损害赔偿的主体。我国是人民民主专政的社会主义国家，在我国不论是公民还是法人或其他组织都有平等地参与社会生活的权利，在这个意义上权利主体不应当仅仅限制在公民这一身份，其余主体都应当平等地具有要求赔偿的资格。这时有行政机关及其职员的不正当行为侵犯平等主体的合法权益，公主体显然负有定然之义务采取必要措施来消除该种错误。要完善行政赔偿中的精神损害赔偿制度建设，要求现阶段我们要放开对行政赔偿的限制，扩大范围建设。作为国家承担义务的一种方式，相较于普通的赔偿来说，同样是国家治理法治化的重要手段，是国家与社会发展进步的重要体系。倘若要进一步更新发展我国行政赔偿中的精神赔偿领域体系的建设发展进步，重要的是一视同仁，拓宽权利主体范围，引入新的权利主体使之与公民在精神领域平等地享有要求赔偿的权利势在必行，这不单单是法制发展的必然要求，也是现实中司法实践的客观需要。这是我国国家赔偿制度完善进步的坚实一步，是法治发展的必然选择。

（三）明确精神损害赔偿数额标准

现行的我国法制体系当中并没有细致规定行政领域赔偿中精神方面损害赔偿的具体计算方式和准则，在条文上没有明确的依据，当然也无法最终得出一个合适的精神损害赔偿金数额。［5］实际上从一般人的普遍认知当中当然也确实如此，行政赔偿作为国家赔偿的一种，具有传统国家赔偿形式与实质上的诸多特点，并无不同，在支付给受害人以告慰其心理上的创伤，避免他们之间相互报复以及防止社会秩序不稳定，通常以抚慰金的形式来给付。其赔偿金支出来自于国库，最终会摊到每一名纳税人的头上。一旦如此，不可避免地需要对这种特定的赔偿金施加更多的关注以万分审慎的态度来加以确认，力求明确具体化。故需要对精神损害赔偿金的数额加以明确的标准来确定。因为我国在世界上是一个历史悠久拥有优秀传统文化的大国，疆域辽阔，人口基数大，不同的民族共同生活在祖国内，各有不同的风俗习惯和生活习惯。由此在确定赔偿数额时，可从以下几方面来考虑。首先要考虑行政机关及其职员主观悔过态度和受害人的原谅意愿，侵权人主观上认过悔过，是对自己不适当的行为在内心当中真诚悔罪，对过错有明确的理解和忏悔。受害人从内心深处谅解，这也是说明侵权人的不当行为得到了谅解，精神损害赔偿产生了应有的意义。其次要考虑地区经济发展差异，在进行行政赔偿时，不同的受害人所生活居住的地区经济发展水平不同，相应的赔偿数额也应当有所区别。一方所在的地区经济水平较高，自然而然要进行的赔偿数额也理所应当水涨船高，否则就无法充分体现精神抚慰这一制度之价值意义；而另一方所在的地区经济发展相对来说比较落后，此时赔付较高的抚慰金又会造成不公，在社会上引起不必要的争论。再次要综合考虑精神受害人在精神领域受到的创伤，衡量不当行为对受害人的精神健康状况造成的创伤到了什么程度，但精神损害的特点是无形的，测量起来比较困难，无法加以明确化具体化。因此在实践之中想要最终确定精神损害，需要根据受害人的外部表现和原则来认定。最后要考虑国家的财政条件，不能否认的是，国家的财政状况良好是有效开展行政赔偿活动的大前提，倘若国家财政负担严重，赤字率较高的情况之下想要开展赔偿活动亦是力有未逮。不能一味地照抄西方国家的福利政策，加重国家财政负担，要符合我国国情和特色。

（四）明确赔偿原则适用

从全球视角来看，世界上大部分国家在行政法领域内赔偿范围采取了无过错责任原则，这是由他们国内的现实情况所影响和决定的。我国在确定行政赔偿中的适用原则之时不能照搬照抄，不能生搬硬套，不能采用“拿来主义”这一方法，而是要考虑我国现如今的发展阶段和状况，依据现阶段的基本国情来确定原则方法。国家赔偿制度蕴含着人道主义的意味，并非是就赔偿本身而言赔偿，赔偿并非这一制度的目的，目的是就受害人的精神损害进行弥补和补偿，对其受到的精神伤害用金钱的方式予以抚慰。就现阶段来看，采取过错原则更为恰当，它可以在实践当中较好地帮助司法人员来解决问题。过错原则相较于无过错责任原则来说，具有其无法比拟的优点，在我国司法人员不足，素质有待提升的现实下，过错责任原则操作简单便利，认定标准客观性强，司法工作人员可以直观地作出判断，如此有利于司法工作的开展，体现司法的公正。这不意味着无过错责任原则一无是处，其恰恰可以与过错责任原则相结合，一同助力我国法制建设。无过错原则是从保护弱势一方权益的立场考虑，站在弱者的角度思考，保护其合法正当权益，最终来使社会的整体利益得到维护，从而达到维护社会秩序的目的。