黄河流域生态保护和完善法治保障机制探析

张胜前 何婧姝

华北水利水电大学法学院，河南 郑州 450046

一、黄河流域生态环境现状分析

黄河流域地理位置特殊，面积辽阔，辐射地区较多。而黄河流域在长期的历史发展中，受自然环境、流域自身特点以及人为因素的影响，导致其流域生态环境遭到严重破坏［1］。流域的可持续发展性使得依法建立健全黄河流域生态保护保障机制迫在眉睫，本文首先对黄河流域的生态环境现状进行分析，为后续的法治保障机制研究提供一定依据。

（一）黄河流域水资源危机

黄河流域大部分地处西北干旱、半干旱区域，该区域内径流量是其生存的基本来源。随着多年的发展，该区域范围内的径流量呈现不断下降趋势。水资源在社会经济发展中扮演着重要角色，黄河流域水资源断流问题的出现，已难以承载辐射区域的发展，难以保证地区用水的安全。导致黄河流域水资源危机严重的诸多因素中，地下水的过度开采以及水质的不断恶化最为典型。经济社会不断进步与发展，地表水资源取用几近枯竭，进而不断深入提取地下水资源，过度的开采导致黄河流域水位不断下降，并且引发了一系列地质问题；污水的排放以及农田的灌溉，导致黄河流域水资源污染严重，水资源的质量难以恢复，导致黄河流域生态环境不断恶化，水资源出现危机。

（二）黄河流域水土流失严重

黄河流域地理位置特殊，降水区域较为集中，其周围区域植物的覆盖程度不足，土壤抗蚀性差，导致了该区域成为水土流失较为严重的区域。我国西部大开发战略中，需要不断将其周围流域地段进行开发，无法避免一些基础设施的建设和施工；该区域中还存在诸如不合法的开采砂石、过度开垦等破坏行为，严重增加了区域水土流失的程度，导致该区域土壤环境脆弱性更加严重［2］。

（三）生态环境破坏严重

由于特殊的地理位置，该区域周围草原生长良好，放牧活动较为频繁，过度放牧打破了该区域的自然生态平衡，出现草原退化、土地沙化等一系列问题，给区域内的生态安全构成了严重的威胁。

上述影响因素均导致了黄河流域生态问题日益突出。因此，黄河流域生态保护刻不容缓。而法治保障机制的不断健全完善，是对该流域生态保护见效最快、效果最好的方式。

二、黄河流域生态保护中法治保障机制存在的问题

（一）黄河流域生态保护的法律制度不健全

黄河流域生态保护中立法最多的，是有关水资源的管理法律，主要仅针对水资源的保护和安全出台了较多法律条文。但对该流域范围内其他影响生态环境的因素，法律规定较少，难以促进该流域生态环境协调发展。将该流域视为一个单一的对象，没有系统法律制度来解决黄河流域生态问题，导致黄河流域生态保护没有一套完整的协调管理的法律制度，制约了该流域的生态保护［3］。

在我国相关法律制度规定中，对水资源流域管理，结合相关管理体制，设置一定流域管理机构，根据所辖区域法律对流域的水资源进行管理和监督。但流域管理的权利和义务不是十分明确，导致辖区管理中对黄河流域生态保护认识不到位；在规定的职责内轻管理、轻处理，导致流域生态保护工作进展较为缓慢，治理未能达到预期效果。

黄河流域的特殊性与重要性并不是其他河流可比拟的。在黄河流域生态保护中，相关部门以一般的河流管理制度对待该流域生态的管理和保护，其重要性和特殊性一直未得到充分的认识。该流域内特殊法以及相关系列法律制度规定较少，缺乏系统的黄河流域生态保护相关法律制度。

（二）黄河流域生态保护的行政执法监督力度不足

当前，黄河流域生态保护与建设中法治保障机制存在的主要问题是行政执法人员素质偏低，且监督力度不够。

受到水行政管理机制改革影响，黄河流域生态保护管理中，基层行政监督管理人员逐渐变少。有些地区甚至取消了水行政执法监督队伍，人员极度缺乏，且现行人员专业能力欠缺，使得行政执法监督人员队伍整体素质偏低，对于黄河流域相关保护的法律法规认知缺失等共同导致黄河流域生态保护的行政执法监督力度不足［4］。这些因素均是造成行政执法监督力度不足的重要原因，导致黄河流域生态得不到有效保护。

黄河流域生态保护中，法治保障机制存在的问题还表现为：缺乏对黄河流域生态保护行政执法的监督。顺利推行法治保障机制，关键在对生态保护执法行为本身的监督。只有构建一个有力的水行政管理监督机制，才能使该流域的生态保护有法必依、执法必严、违法必究，才能逐渐遏制黄河流域生态恶化等问题。但实际上，黄河流域各个区域并没有一个完善的水行政执法监督机构，水行政执法监督机构的缺失，严重影响了黄河流域生态污染治理的效果。这也是导致黄河流域污染问题日益严重的关键因素。

（三）尚未建立黄河流域生态补偿机制

近年来，对于黄河流域生态保护措施，主要手段是采用行政调控。根据部分省区试点调研，黄河流域的生态补偿机制决定了能否从根本上解决该流域水源地的水土流失现状，是影响生态环境的重要因素。

为了完善黄河流域生态补偿机制，使黄河流域的生态环境在市场经济中发挥重要的作用，需要对黄河流域上下游区域内的市场采取补贴形式，弥补上下游因为黄河流域生态环境保护而造成的经济损失，这样才能促使各个地区以及相关人员加入黄河流域的生态保护中，提高全民对黄河流域生态保护的积极性。从根本上增强法治保障机制的作用。对黄河流域内上下游进行补偿，不仅为企业谋求了更好的发展机会，同时也无形地降低了黄河流域生态环境保护的成本。但现实情况是，相关企业与人员在黄河流域的生态保护过程中并未得到有效的补偿，导致少有人关注黄河流域的生态保护，面对生态环境破坏依然力度不足。

（四）有偿使用范围不明确

黄河流域水源具有用途广、流量大的特点。因此，上游和下游都将受到黄河流域水源污染的影响。所以，不应只对黄河流域地表水源地收费，还应包括对黄河水源地动力发电和其他一系列应用进行收费，完善黄河流域水源地有偿使用的范围，避免个别电厂因黄河流域水源的公用而肆意破坏生态环境，避免不理性的市场竞争给黄河流域生态环境造成破坏。目前由于对有偿使用范围的规划和限定存在一定的不合理性，导致黄河流域生态环境混乱，管理的一体化程度欠缺。

三、黄河流域生态保护法治保障机制的实施对策

（一）制定完善的行政考核机制和执法责任制

“徒法不足以自行”。在生态文明建设的新形势下，结合推进黄河流域高质量发展要求，完善黄河流域生态保护的法治保障机制，促进人与自然的和谐发展，是当务之急。首要的，沿黄各省要统一法度，明确所有管理人员参与黄河流域生态保护的法律责任，并进行严格的绩效考核，落实执法责任。绩效考核结果要与职级晋升和工资奖金等政治、经济待遇挂钩，并配以适当的奖惩措施，激发执法人员的责任心、事业心和荣誉感。

（二）建立专门的黄河流域生态保护执法监督队伍

要通过公开公平公正的选拔渠道，择优录取和选拔适合参与到黄河流域生态保护的行政执法优秀人才。严禁“关系户”，杜绝“慵懒散”。让环保和法律专业复合型人才参与到黄河流域生态环护的执法队伍中，为法治保障机制落实提供坚强有力的人才支撑和智力支撑。同时，要加强对行政执法人员的岗位培训。通过不断更新知识，提升素能，为黄河流域生态保护法治保障机制落实打造一支能打胜仗、善打硬仗的铁军。

（三）构建完善的黄河流域生态补偿制度

生态补偿机制是在保护黄河流域生态环境基础上，根据该区域生态系统的价值、保护成本以及未来发展前景，综合利用相关手段，调整利益双方的法律制度。通过建立健全黄河流域生态补偿费用等法律规定，改革完善国家现行水资源制度，制约黄河流域的水资源浪费问题，防止对黄河流域的生态环境造成直接或者间接的破坏［5］。完善黄河流域生态补偿费用的法律规定，可有效打破受益区以往对于生态环境保护的认知，充分意识到环境无价和资源适用的重要意义，有利于平衡大众心理，让全民参与到黄河流域的生态环境保护中。

为增强大众对于黄河流域生态环境的保护，还应适当增加有关法律法规的制定，以有效实现黄河流域的生态补偿。加强黄河流域生态补偿法律法规建设，建立完善黄河流域生态补偿制度，是构建黄河流域生态保护法治保障机制的重要内容。通过增加生态补偿的规定，突出黄河流域生态环境保护的重要性。特别是对于限制开发区域的上下游地区，应尽快制定相应的生态补偿制度，以完善黄河流域生态保护法治保障机制的内容。

（四）增强黄河流域生态保护法治保障的公众参与度

根据各地对黄河流域生态保护法治保障机制的相关成功经验，公众参与机制作为一种监督机制，在黄河流域生态保护中至关重要，并且可操作性强，在实践中对法治保障机制的落实能够发挥重要的促进作用。现阶段，公众参与权利的扩展，无论在深度还是广度上，对黄河流域生态保护都已形成共识。从公众参与监督的角度出发，扩大公众参与黄河流域生态保护的程度。根据《环境影响评价法》中规定的建设项目和规划，基于公众参与黄河流域生态保护的积极性，将参与程度扩展到法治保障的立法、政策制定等战略规划和顶层设计层面。在黄河流域生态保护的重大事项审批等问题上，通过举行公众听证会，使公众了解黄河流域生态保护的相关情况，征求参与黄河流域生态保护的公众意见，从而有效降低决策失误率，提高黄河流域生态保护中法治保障机制的透明度，增加公信力。在此基础上，制定“黄河流域水资源保护法”的相关实施条例，将公众参与黄河流域生态保护，作为一条重要原则，明确公众参与生态保护的范围、方式、奖励办法、惩罚措施等，以增强公众参与黄河流域生态保护的执行性和积极性。同时，要有力保护媒体在黄河流域生态保护中享有充分的调查权，开展相关宣传活动，利用好植树节、世界地球日等标志性节日进行有效的黄河流域生态保护。此外还要充分发挥高校和科研机构智库的作用，定期举办黄河流域生态保护法治保障问题研讨会和专题知识讲座。通过构建全面的宣教格局，在社会公众中形成良好的母亲河生态保护风尚。

（五）增强黄河流域一体化水资源管理的法治力度

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上讲黄河经过近年来的治理，“上游水源涵养能力稳定提升。中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，实现了‘人进沙退’的治沙奇迹，下游河口湿地面积逐年回升，生物多样性明显增加……但是黄河一直体弱多病，水患频繁，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题。究其原因，……表象在黄河，根子在流域。……要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，……联合防治、联合执法。”［6］因此，要达到黄河流域生态保护长治久安，流域一体化水资源管理的策略具有重要意义。想要提升黄河流域的一体化水资源管理力度，需要法律建设的有力保障。在今后的立法过程中，需要对流域进行统一管理，设置黄河流域水体一体化管理的机构。该机构需要拥有统一的黄河流域水资源管理权，并对此区域内的经济开发建设和发展规划具有较大的话语权和决策调适权。在强有力的法律保障基础上，才能有助于提升黄河流域一体化水资源管理的力度。

四、结束语

黄河流域生态问题严峻的根源，在于法治保障机制不健全。加强黄河流域生态保护法治保障机制研究，有助于解决黄河流域生态保护中行政执法监督力度不够，执法队伍素质低下，生态补偿机制不完备，公众参与程度不高，环境公益诉讼制度缺失等一系列现实问题。本文的研究通过对黄河流域生态现状进行简要分析，梳理了黄河流域生态保护中法治保障机制存在的问题，探讨了黄河流域生态保护法治保障机制的实施对策，对改善黄河流域生态环境具有一定的借鉴意义。