论法律援助制度的中国特色

冀祥德

（中国社会科学院法学研究所，北京 100009）

法律援助制度是一个国家司法制度状况的“晴雨表”。笔者曾提出“刑事法律援助木桶”的观点：如果把国家治理比作一个木桶，法治就是其中最短的木板；如果把法治也比作一个木桶，刑事法治是其中最短的木板；如果把刑事法治比作一个木桶，刑事辩护又是其中最短的木板；如果再将刑事辩护比作一个木桶，刑事法律援助就是其中最短的木板。在我国的法律中，法律援助的概念最早出现于1996 年修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称：《刑事诉讼法》），之后，刑事法律援助活动逐渐兴起，法律援助制度逐步在我国建立。2003 年《法律援助条例》的颁布，标志着我国法律援助制度取得了阶段性成就。2012 年修改的《刑事诉讼法》增加了受援案件类型，扩大了受援人范围。2013 年《关于刑事诉讼法律援助制度的规定》 进一步扩大了申请人范围，提前了受援时间。2015 年《关于完善法律援助制度的意见》的公布，明确了重点援助对象，扩展了法律援助咨询手段，建立了多项保障机制。2017 年颁布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》强化了值班律师提供法律帮助的刚性要求，优化了值班律师机制。2018 年修订的《刑事诉讼法》 界定了值班律师的定位、职责和权利。至此，我国刑事法律援助制度体系初步建立起来。立法及司法解释渐次出台，学术界的讨论亦见仁见智。有学者针对我国刑事法律援助不平衡、不充分的问题，在立法观念、立法定位、立法技术等方面提出立法建议。〔1〕孙道萃：《中国特色刑事法律援助制度的立法完善》，载《江西社会科学》2021 年第6 期。有学者从人本主义、人权保障、国家责任、政府义务等角度解读法律援助的立法与实践〔2〕樊崇义：《我国法律援助立法与实践的哲理思维》，载《江西社会科学》2021 年第6 期。，并通过梳理中国法律援助制度的历史沿革，反思法律援助制度在实践中存在的突出问题，提出法律援助制度在宏观上要实现跨越式发展，在微观上要实现精细化发展。〔3〕樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，载《中国法律评论》2017 年第6 期。有学者通过实证调研数据和信息，分析法律援助制度存在的问题及原因，并在此基础上，提出若干对策建议。〔4〕顾永忠、杨剑炜：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013 年〈刑事诉讼法〉施行以来的考察与思考》，载《法学杂志》2015 年第4 期。有学者聚焦于死刑复核案件的法律援助制度，提出要打通刑事普遍辩护的“最后一公里”，构建我国死刑复核程序中的控辩平等。〔5〕冀祥德：《实现死刑复核案件律师辩护全覆盖》，载《中国社会科学报》2021 年4 月7 日，第4 版。有学者立足于我国司法实践现状，希望从完善值班律师法律帮助职能、质量保障体系，建立一体化刑事法律援助信息管理系统等方面提高刑事法律援助水平，回应以审判为中心的诉讼改革需求。〔6〕王林林、刘仁文：《我国刑事法律援助制度的现状反思与完善思路——审判中心改革的视角》，载《江西社会科学》2019 年第3 期。有学者结合国内外有益经验探索，倡导推进刑事辩护法律援助全覆盖，提升刑事辩护法律援助质量。〔7〕陈光中、张益南：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，载《法学杂志》2018 年第3 期；陈光中、褚晓囡：《刑事辩护法律援助制度再探讨——以〈中华人民共和国法律援助法（草案）〉为背景》，载《中国政法大学学报》2021 年第4 期。有学者着眼于刑事法律援助案件质量评估体系，结合域外质量评估机制，对我国刑事法律援助案件质量评估体系提出体系化构建意见。〔8〕刘仁琦：《我国刑事法律援助案件质量评估体系研究》，载《中国刑事法杂志》2020 年第3 期。有学者关注刑事司法早期阶段法律援助，在人权保障视域下总结已有经验，设想发展方向，总结困难与挑战。〔9〕张万洪、丁鹏：《人权法视野下的刑事司法早期阶段法律援助：中国经验与发展前瞻》，载《求是学刊》2019 年第2 期。上述研究观点虽角度不同、意见不一，但都对完善我国刑事法律援助制度提供了有益探索。

2021 年8 月20 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国法律援助法》（以下简称：《法律援助法》），并于2022 年1 月1 日起施行。《法律援助法》总结、吸收了我国在法律援助制度构建中的成果和经验教训，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。笔者认为，《法律援助法》的颁布，既代表着我国法律援助制度构建发展的新起点，又标志着中国特色法律援助制度初步形成。那么，中国特色法律援助制度初步形成的标志是什么？未来中国特色法律援助制度的发展方向是什么？笔者于本文中拟对此略述管见。

一、中国特色法律援助制度初步形成的主要标志

特色是事物所表现的独特的色彩、风格等，意指一个事物或一种事物显著区别于其他事物的风格和形式，是由事物赖以产生和发展的特定的具体的环境因素所决定的，是其所属事物独有的。〔10〕参见《现代汉语词典》（第7 版），商务印书馆2016 年版，第1281 页。世界各国的法律制度都有一些共性，遵守一些基本规律，但一个国家法律制度的本质归根结底取决于这个国家的基本国情。我国的法律援助制度扎根于几千年的中华文明，立足于我国基本国情，形成于我国司法实践。经过几代人的努力和几十年的发展，体现党的主张与人民意志的统一、让人民群众都感受到公平正义、多元价值并存的中国特色法律援助制度已经初步形成。其主要标志如下。

（一）党的领导是中国特色法律援助制度的最本质特征

坚持中国道路是中国共产党百年奋斗的历史经验。中国共产党自建党之始，就立足中国国情，探索救国救民道路。新民主主义革命时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人并未效仿苏联，而是从中国实际出发，开辟了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路。毛泽东思想是马克思主义中国化的第一次历史性飞跃，奠定了中国特色社会主义理论体系的制度和理论基础。实事求是、群众路线、独立自主既是毛泽东思想活的灵魂，也是中国特色社会主义体系的基本遵循。〔11〕徐光春：《中国化马克思主义的与时俱进——谈毛泽东思想与中国特色社会主义理论体系的关系》，载《求是》2013 年第18 期。不同于以高速重工业化、农业全盘集体化为基础的苏联模式，中国社会主义制度自探索之始，就具有鲜明的中国特点。在社会主义现代化建设初期，毛泽东已注意到片面发展重工业的危害，明确提出探索建设一条与苏联不同的中国工业化道路。十一届三中全会以后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人创立了邓小平理论，成功开创了中国特色社会主义，实现了马克思主义中国化的第二次历史性飞跃。此后，党领导人民在对传统社会主义现代化道路的反思上，在发展布局、经济制度、发展方式、社会主义与现代化关系等方面都实现了超越，走出了一条不同以往且成就卓越的现代化新路。〔12〕参见赵美玲、杨宗然：《中国特色社会主义现代化道路的双重超越》，载《理论与现代化》2021 年第3 期。步入中国特色社会主义新时代，以习近平同志为主要代表的中国共产党人，深刻总结并充分运用党成立以来的历史经验，从新的实际出发，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义，怎样坚持和发展中国特色社会主义的问题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，实现了马克思主义中国化的第三次历史性飞跃。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化新的飞跃，对推进中华民族伟大复兴历史进程具有决定性意义。一百年来，党领导人民持续探索、不断推进法治建设，成功走出了一条中国特色社会主义法治道路。依法治国是总结我们党百年奋斗历史特别是治国理政历史经验得出的重要结论。〔13〕王晨：《坚持全面依法治国 法治中国建设迈出坚实步伐（学习贯彻党的十九届六中全会精神）》，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1123/c1001-32289162.html，2022 年3 月9 日访问。习近平总书记指出，党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、国家兴。〔14〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第33 页。把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。《法律援助法》的制定与颁布，是党领导建设中国特色社会主义法治体系进程中的又一次重要举措。《法律援助法》第三条明确规定，“法律援助工作坚持中国共产党领导”。

党领导法律援助立法工作，逐步构建起中国特色社会主义法律援助制度。1979 年《刑事诉讼法》第二十七条规定了“可以指定辩护人”和“应当指定辩护人”的两种情形。前者是被告人没有委托辩护人的公诉人出庭公诉的案件，后者是被告人为聋、哑或者未成年人的案件。这是我国刑事法律援助制度确立的标志。1996 年3 月，司法部成立中国法律援助中心筹备组，旨在进一步推动法律援助制度的建立。1996 年12 月28 日，中央编制办公室批复同意成立司法部法律援助中心，这一专门负责法律援助工作的国家机构正式成立。1996 年修改后的《刑事诉讼法》第三十四条对1979 年《刑事诉讼法》“可以指定辩护人”的情形设置了“因经济困难或者其他原因”而没有委托辩护人的限制，在“应当指定辩护人”的范围中增加了盲人被告人，首次确定“法律援助”的概念。2001 年3 月，全国人民代表大会通过《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，第一次将法律援助制度写入国家的经济和社会总体规划，明确提出建立法律援助体系的目标。2003 年7 月，《法律援助条例》颁布，这是我国第一部关于法律援助的行政法规，明确了法律援助“公民权利、政府责任”的定位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法律援助工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度”，将法律援助列为人权保障措施的重要组成部分。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，坚持中国共产党的领导，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，针对法律援助制度规定“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”，将法律援助制度延伸至裁判生效后的申诉程序。同时要求，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”，使法律援助制度成为建设中国特色社会主义法律服务体系的组成部分。《党的十八届四中全会重要举措落实规划（2015—2020 年）》明确将“制定推荐律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务来抓。2021 年8 月20 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过《法律援助法》。2021 年11 月11 日，党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，强调努力让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。《法律援助法》集中反映了党的主张和人民意愿的统一，就是一项为了让人民群众都感受到公平正义的法律。

（二）以人民为中心是中国特色法律援助制度的构建宗旨

人民是党领导全面依法治国的出发点和落脚点，人民性是习近平法治思想的鲜亮底色。〔15〕陈家刚：《人民性是习近平法治思想的鲜亮底色》，载《人民日报》2021 年1 月11 日，第9 版。“党代表中国最广大人民根本利益，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”〔16〕引自杨果：《坚持自我革命》，载《人民日报》 2021 年12 月21 日，第9 版。坚持人民至上，是中国共产党百年奋斗的历史经验，也是中国共产党法治思想的优良传统。1931 年，《中华苏维埃共和国宪法大纲》就规定苏维埃国家性质是“工人和农民的民主专政国家”。1954 年《中华人民共和国宪法》第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。2004 年，“国家尊重和保障人民权利”被写入中华人民共和国宪法修正案。2007 年，党的第十七次全国代表大会通过的《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》强调：“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。2012 年，“尊重和保障人权”写入《刑事诉讼法》。党的十八大以来，习近平总书记将全面依法治国提升到关系人民幸福安康的战略高度，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。由此可见，坚持人民至上不仅是中国共产党永恒的价值追求，而且是我国法治建设永恒的价值立场。〔17〕陈家刚：《人民性是习近平法治思想的鲜亮底色》，载《人民日报》2021 年1 月11 日，第9 版。《法律援助法》第三条规定，“法律援助工作坚持以人民为中心”，在受援人权利保障和国家责任等方面充分体现了以人民为中心的立法宗旨，形成了具有鲜明中国特色的法律援助制度。

一方面，我国法律援助制度集中体现人民利益、维护人民权益。我国的法律援助制度是由《中华人民共和国宪法》《刑事诉讼法》《法律援助法》等一系列法律构建起来的法律规范体系。《中华人民共和国宪法》第二章规定了我国公民享有的基本权利，包括但不限于人身自由权，人格尊严权，批评和建议的权利，申诉、控告或者检举的权利，获得国家赔偿的权利，劳动的权利，获得国家和社会物质帮助的权利等；《中华人民共和国宪法》第一百二十五条规定被告人有权获得辩护。《刑事诉讼法》规定了当事人和其他诉讼参与人在刑事诉讼中享有的基本诉讼权利，包括知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权等权利。《法律援助法》第三十一条、第三十二条规定了当事人有权申请法律援助的法定情形，这是公民获得国家赔偿的权利、获得国家和社会物质帮助的权利、劳动的权利、人格尊严权利等宪法性权利在法律援助领域的确认，确保公民在明知合法权利受到或可能受到不法侵害时，不会因为无力支付诉讼费用或者律师费用，而使其享有的“法律面前人人平等”的权利无法实现。这是我国法律援助制度对公民宪法性权利的保障。同时，由于刑事诉讼涉及公民的自由与生命两项最基本的权利，我国法律援助制度旨在保障公民在司法领域（特别是刑事司法领域）的合法权益。《法律援助法》第二十五条规定了强制辩护的法定情形，第二十六条规定了可能判处无期徒刑、死刑以及死刑复核案件法律援助律师的资格准入制度，第三十条细化了值班律师刑事法律帮助内容，第三十三条明确了特殊救济程序中的法律援助。除此之外，委托辩护权是犯罪嫌疑人、被告人的基本诉讼权利，为解决司法实践中刑事法律援助和委托辩护冲突的现象，《法律援助法》第二十七条确立了法律援助不得损害委托辩护权的原则。法律援助制度对公民基本诉讼权利加以确认，彰显了国家对公民基本诉讼权利的重视与切实保障。

另一方面，通过强化国家责任体现法律援助制度以人民为中心的构建宗旨。《法律援助法》第二条规定，法律援助是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律服务的制度。国家责任是法律援助制度区别于其他法律制度的重要属性，也是以人民为中心在法律援助制度中的充分反映。我国法律援助制度中的国家责任属性表现为以下几点。一是《法律援助法》扩大了受援范围。《法律援助法》将适用普通程序审理而被告人没有委托辩护人的刑事案件纳入了法律援助的范围，且并未仅限于一审程序，在兼顾我国适用普通程序审理案件占比不低这一现实国情〔18〕根据最高人民检察院公布的数据，2019 年至2020 年8 月，认罪认罚案件仍有23%适用普通程序审理，若再加上不认罪案件适用普通程序审理的情形，刑事案件适用普通程序审理占比还是比较高的。基础上，赋予了法院可以选择的权利，既“惠及大众”，又保证了改革的循序渐进；将强制医疗程序纳入刑事法律援助范围，回应了患有精神疾病的当事人“因病致贫”的社会关切；将视力、听力、言语残疾人纳入强制辩护范围，体现对特殊群体的人文关怀；将缺席审判案件的被告人纳入强制辩护范围，保障缺席审判中被告人的权利。二是国家支持和保障法律援助制度实施。国家通过提供财政、人力、信息资源，保障法律援助制度均衡、可持续发展。这包括将法律援助相关经费列入本级政府预算，建立动态调整机制，明确经费适用范围和保障标准；构建政府购买法律服务工作机制，提升社会律师参与法律援助服务积极性；健全法律服务资源依法跨区域流动机制，着力解决律师资源分布不平衡难题；有计划地开展法律援助人员业务培训，推动建立高、精、专的法律援助人员队伍；加强信息化建设，用信息共享带动资源共享，实现均衡发展。三是法律援助国家责任的多样性。我国法律援助制度的构建与运行，国家和政府是矛盾的主要方面，国家责任、政府义务应被放到突出位置。〔19〕樊崇义：《我国法律援助立法与实践的哲理思维》，载《江西社会科学》2021 年第6 期。《法律援助法》在确立了人民法院、人民检察院、公安机关保障当事人依法获得法律援助的基础性原则之外，还明确了国家公权力机关所应承担的具体义务，包括为法律援助人员开展工作提供便利的义务、为法律援助申请人提供便利的义务、告知义务、通知义务、转交义务、不得延迟提供法律援助服务的义务等。这些义务性规范明确规定了人民法院、人民检察院、公安机关以及有关国家权力机关的法律援助责任，是法律援助制度实现以人民为中心的重要保障。

（三）致力于国家治理能力与治理体系法治化是中国特色法律援助制度的重要功能

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要增强全民法治观念，推进法治社会建设，提高社会治理法治化水平。我国法律援助制度作为公共法律服务体系的组成部分，是依法治理的重要方式，对法治社会建设具有重要的引领与保障作用，是实现国家治理能力与治理体系现代化依靠的中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

法律援助制度是国家与社会依法治理的重要方式。“依法治理”是进行社会治理的基本方式，是与“源头治理”“系统治理”并存的治理策略。依法治理要求要不断构建新的法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现社会事务治理的制度化、规范化和程序化。在《法律援助法》出台之前，我国虽有大量关于法律援助的制度文件，但是其立法的科学性不足，明确性、确定性和强制力不够，尚不能满足国家治理能力与治理体系法治化的要求。《法律援助法》就法律援助机构、人员职责与权利，法律援助形式和范围，具体实施和程序，法律援助全过程的监督和保障机制，对违法行为的责任承担等进行了更为细化和明确的规定，尤其是把《法律援助条例》这一行政法规上升为法律，其法律位阶更高、国家强制力更强，为社会矛盾纠纷解决和促进社会和谐提供了更强有力的保障。

法律援助制度是法治社会建设不可或缺的组成部分。习近平总书记指出，要让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都能感受到公平正义，这是法治社会的基本要求。首先，在中国特色社会主义法律援助制度运行体系中，由律师、法律援助工作者、法律援助志愿者等多元法律援助主体组成的法律援助队伍，通过开展法律援助宣传教育，提供法律咨询、刑事辩护与代理，参与人民调解、信访调解等多种方式，提高全民法治意识，化解社会矛盾，保障社会秩序，维护社会安全，助推法治社会建设。其次，《法律援助法》为推进公共法律服务提供了标准化、规范化、精细化的目标，为法律援助机构和提供法律援助服务提供者提出更明确的行为指引和要求，极大加强了满足人民群众日益增长的高品质、多元化法律服务需求的保障。再次，公正司法是社会公平正义的最后一道防线。国家通过为刑事诉讼被告人提供刑事法律帮助和刑事辩护法律援助，保障被告人诉讼权利，彰显了国家司法关怀和对公正审判的价值追求。在刑事诉讼领域，法律援助是审判公正、被告人获得主体地位的重要保证。刑事审判中，审判公正与被告人主体地位的取得有赖于控辩双方平等地位的构建。法律援助律师的参与和有效帮助，使被告人突破自身能力与专业的限制，通过“平等武装”，实现“平等对抗”或者“平等合作”，进而实现司法公正。

中国特色社会主义法律援助制度助推中国特色社会主义社会治理体系构建。中国特色社会主义社会治理体系的构建主要包括党的领导，政府负责，社会协同、公众参与三部分。〔20〕徐祥民：《习近平法治社会治理思想：理念、体系与保障》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第1 期。《法律援助法》的制定与颁布体现党的领导，是党引领依法治国的又一有益探索，已如前述，此处不赘言。“政府负责”就是各级政府应当将社会治理列入工作日程，为社会治理做出科学化的人力物力财力安排，提供有利于社会治理的制度、政策，努力提高社会治理水平。法律援助的均衡可持续发展，对政府增加经费保障、探索经费多元保障路径、提供高效供给方式等提出了更高的要求，也为各地政府提升社会治理能力与水平提供了新的契机。《法律援助法》对“社会协同、公众参与”的社会治理思路进行制度安排，包括调动企事业单位、社会组织和个人等社会力量，并通过税收优惠等途径鼓励社会以捐赠等方式为法律援助事业提供支持，同时，鼓励高等院校、科研机构组织从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生为有需要的当事人提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助，为实现“政府治理”与“民间治理”良性互动奠定制度基础。

法律援助制度实现了“让无钱的人打得起官司”的愿景，这是国家治理体系与治理能力法治化的基本体现。有数据显示，“十三五”期间，“1+1”法律援助志愿者行动共向中西部地区15 个省400 多个县派出法律援助志愿者1200 余人/次，志愿律师共办理法律援助案件2.8 万余件，化解群体性矛盾纠纷1.8 万多起。〔21〕张晨：《积极回应人民群众法治新需求新期盼 全国司法行政系统扎实推进法治为民》，载《法治日报》2021 年11 月9 日，第1 版。日益健全的司法救助体系，保证了人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。我国法律援助制度已从注重较为狭窄的刑事诉讼领域的法律援助，发展到更加宽泛的民事、行政诉讼案件和非诉讼领域的法律帮助；从优先保障刑事诉讼被追诉人的法律援助权利，发展到保障更为广泛的受援群体的民事权利，法律援助制度不断发展和完善的过程，也是公民权利保障日益充分的过程。同时，法律援助制度推进城乡基层治理，加快城乡一体化进程。近年来，我国农村法律援助机构数量、法律援助人员以及受援农民数量逐年增加；农村法律援助的申请条件逐步降低；法律援助窗口增加，且为受援农民提供更为多样的便民服务〔22〕曲沛：《农村法律援助工作的现状、问题及对策》，载《农业经济》2021 年第9 期。，在加强农村基层社会治理，维护农民权益方面，法律援助制度显示出制度优势。可见，提升社会治理法治化水平是我国法律援助制度的重要功能，也是我国法律援助制度的又一特色。

（四）我国法律援助制度实现被追诉人权利保障和被害人权利保护二元价值的共同追求

长期以来，我国刑事诉讼程序表现出犯罪嫌疑人的权利保障越来越受重视，而被害人权利保护容易被忽视的倾向，控告难、知情难、维权难是众多刑事案件被害人的感受，以致有人戏言被害人逐渐成为“被刑事司法遗忘的人”。在公诉案件中，虽然我国被害人诉讼地位先后经历了诉讼参与人和当事人两个阶段，确定被害人在刑事诉讼程序中当事人的诉讼地位，这一转变顺应了国际上强化被害人保护的潮流，也有利于诉讼价值平衡〔23〕龙宗智：《论被害人作为公诉案件诉讼当事人制度评析》，载《法学》2001 年第4 期。，然而，传统诉讼理念将国家和犯罪人置于中心地位，认为揭露、追究犯罪是国家的任务，与被害人关系不大。受到这种观念影响，我国被害人虽然具有当事人的诉讼地位，但是长期以来被害人在诉讼过程中通常只被认为是刑事诉讼证据材料的来源〔24〕王敏远：《重构诉讼体制——以审判为中心的诉讼制度改革》，中国政法大学出版社2016 年版，第249 页。，在不同诉讼阶段中，被害人的程序参与权保护都存在一些问题。在立案阶段，立案标准的不合理导致“控告难”，被害人难以自行实现对不立案决定的救济。〔25〕陈华、张军；《论我国刑事侦查程序中被害人参与权的保护》，载《山东警察学院学报》2017 年第5 期。在侦查阶段，被害人无权聘请律师担任诉讼代理人，自己亦无权查阅、摘抄、复制案卷。在审查起诉阶段，听取被害人意见的权利只是徒有虚名，并未起到实质作用。〔26〕赵文静：《被害人在公诉案件中的诉讼地位比较——以中国内地和澳门地区为主要研究对象》，载《人民检察》2014 年第12 期。对于法院的裁判结果，判决书不送达给被害人的情况并不少见，对于直接决定被害人利益的判决结果，法律也没有赋予其与被告人相同的上诉权。在强制医疗程序中，既有法律规范对被害人合法权益的保护力度明显不够，《刑事诉讼法》并未赋予强制医疗案件中被害人针对犯罪行为所带来的物质损失提起附带民事诉讼的权利，致使被害人欲挽回物质损失时无法寻找规范依据；未规定被害人对精神疾病鉴定意见的异议权；被害人对接触强制医疗决定程序也不具有参与权。在刑事和解程序中，虽然刑事和解制度初衷是凸显保护被害人的权利这一核心价值，但是，如何消除被害人受到犯罪人的压力或者来自办案部门的不当影响，以保证被害人在刑事和解启动方面起决定性作用，如何有效解决犯罪人在和解协议达成后的故意拖延或者逃避协议履行等问题，都应予以考虑。在认罪认罚从宽程序中，公诉机关听取被害人意见具有严重形式化特点，如公诉机关多是通过电话的方式听取被害人意见，且是在电话告知被害人关于量刑从宽建议的同时听取被害人意见，缺乏法律专业知识的被害人很难立即提出有利于其权利保障的意见〔27〕李建东：《认罪认罚从宽制度下被害人权利保障的实现路径——以制度的功能定位为视角》，载《河南社会科学》2020 年第12 期。，被害人有效参与程度低，如公诉机关在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书后听取被害人意见，此时对被害人权利保障已没有任何实际意义。我国既有之刑事诉讼制度确实存在不同程度上的注重犯罪嫌疑人、被告人保护，而弱化被害人保护的倾向。

与《法律援助条例》关于被害人申请法律援助的规定相比，《法律援助法》在被害人权利保护方面具有三方面突出的进步性规定，体现出我国法律援助制度对被追诉人权利保障和被害人权利保护的二元价值共同追求。首先，《法律援助法》将有权申请法律援助的主体扩大至刑事附带民事诉讼案件的原告人及其法定代理人。“民事诉讼中的法律援助，其理念倾向于保障多数人法律上救济权利充分、平等地实现，是针对特定人或特定群体的私人利益的保护。”〔28〕白春花：《法律援助制度的基本理念分析》，载《河南司法警官职业学院学报》2003 年第2 期。刑事附带民事诉讼其本质上是民事诉讼，因此，公诉机关的公诉职权仅局限于案件刑事部分，而就民事部分，原告与被告诉讼地位完全平等，为了避免刑事案件民事部分中“被告人有权获得法律援助律师的帮助，而被害人却只能自己请律师”的不对称法律援助权利模式〔29〕孙道萃：《法律援助制度的基本理念分析——民事法律援助与刑事法律援助理论基础之比较》，载《江西社会科学》2021 年第6 期。，有必要赋予刑事附带民事诉讼案件中原告人申请法律援助的权利，以帮助其就犯罪行为所造成的直接物质损失进行主张与获得补偿。其次，《法律援助法》将被害人有权申请法律援助的时间提前至侦查阶段。《法律援助法》第二十九条并未对被害人申请法律援助时间进行限制，被害人在侦查阶段有权申请法律援助对于保障被害人程序参与权具有重要意义。如被害人在专业律师的帮助下，对于侦查机关所做出的决定不予立案、决定撤销案件等行为进行监督，从而保证被害人能够对侦查机关的相关行为及时提出异议。再如侦查阶段作为刑事和解的关键阶段，专业律师的帮助在一定程度上防止被害人受到侦查机关意见、犯罪嫌疑人行为等外界因素的干扰，保证其在充分了解案情和案件走向基础上，对其所享有的程序性权利和实体性权利作出自由处分。虽然目前《刑事诉讼法》对公诉案件被害人委托诉讼代理人的时间并未作出修改，仍旧起始于案件移送审查起诉之日起，这在某种程度上会弱化被害人侦查阶段获得法律援助的效果，但是，《法律援助法》就被害人申请法律援助的时间提前至侦查阶段之规定，表现出了立法者对于公诉案件中被害人侦查阶段程序参与权的关注，体现了保护被害人诉讼权利的精神，具有重要价值。再次，《法律援助法》第三十二条取消了指定案件中被害人申请法律援助的经济困难条件。这些案件中的被害人或因国家侵权行为而寻求司法救济，或在婚姻关系、家庭关系中处于极度弱势的一方，或因为其权益受到损害而遭受巨大精神痛苦。如此规定，得以保证这些被害人（受害人）可以获得及时有效的法律帮助，真正实现“公民在法律面前一律平等”，充分体现了人文关怀，展现温情法援。被害人法律援助范围的扩大和保障性权利的增加，是我国被害人诉权保护理念不断深化的结果，意味着在通过律师辩护或代理增强当事人诉讼能力制度层面，被害人与被追诉人的权利开始受到同等程度的重视，而不再仅偏重于犯罪嫌疑人、被告人保障的一元价值追求。可以预见，随着被害人权利保障理念的日益提升和刑事法律援助体系的不断完善，被害人获得法律援助的权利将会进一步得到强化，法律援助制度中对被追诉人权利保障和被害人权利保护的二元价值追求也会更加凸显。

（五）法律职业共同体建构模式在法律援助制度中首先得到实现

达马斯卡认为，在等级模式的司法官僚结构下，职业化的司法官以及长时期的任职，均不可避免地导致司法职业的专业化和程序化，而这些又导致司法官极易划定一个他们认为属于他们领域的区域，并发展出内部之间自我认同的身份意识。逐渐地，内部人和外部人之间的区别变得明显化，作为裁判者的法官由于和控诉方都是代表国家参与刑事诉讼的国家机构，加上控诉方查明案件真相的能力较强这一客观事实，法官在审判中往往容易形成与控诉方自我认同的身份意识，将控诉方当作“内部人”，而将被告人及其辩护人视为“外部人”。〔30〕Mirjan Damaska,Faces of Justice and State Authority,New Haven and London: Yale University,1986,pp.18-28.2001 年，全国人大常委会修订《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》，明确规定国家对初任法官、初任检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度，这被学界公认为启动我国法律职业共同体建设的标志。〔31〕谭世贵、曾宇兴：《我国法律职业共同体建设的实践、问题与对策》，载《海南大学学报（人文社会科学版）》2020 年第5 期。虽然我国法律职业共同体构建至今已有二十余年，但法律职业共同体建构模式是在法律援助制度中首先得到体现的。没有法律职业共同体，就没有成熟的法治，法治与法律职业共同体是共同生成的关系〔32〕徐显明：《构建法律职业共同体》，载《人民日报》2014 年9 月23 日，第5 版。，法律职业共同体是否健全是衡量一个国家法治水平的重要标准，所以自2013 年以来，法律职业共同体队伍建设被列为新时代法治国家建设的重中之重。〔33〕肖海军、傅利：《法律职业共同体构建视域下的中国法学教育转型》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第2 期。2014 年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法律职业共同体的范围、交流与发展提出了新的要求，这为我国法律职业共同体的建设指明了方向。笔者曾经提出“法治车轮说”，指出公、检、法、律是推进社会法治进程不可或缺的四个车轮〔34〕冀祥德：《公、检、法、律四轮缺一不可》，载《中国律师》2007 年第9 期。，从而描述了法律职业共同体理性构建的应然状态。以此为标准检视我国司法实践，不难发现，我国法律职业共同体还处于建构的起步阶段，这主要表现在法律职业共同体成员间的职业认同感低，和刑事诉讼过程中公、检、法三方对辩护律师权利限制这两个方面。在职业认同感方面，法律职业共同体成员之间的认同感不强，这在公、检、法与律师之间表现得尤为明显。《中华人民共和国律师法》将律师定位于为社会提供法律服务的社会法律服务工作者，相应的，律师更容易被公、检、法三机关视为外部人，因此在律师的执业活动中，公、检、法人员中认为“律师是来找茬”的不在少数。在律师执业权利保障方面，律师职业环境日益向好，但是控辩失衡仍旧贯穿于刑事诉讼的始终，与控方强大权力形成鲜明对比的是会见权、阅卷权、调查取证权、发表意见权等律师基本权利备受限制，如果律师的执业权利无法得到保障，则法律职业共同体构建无从谈起。近年来，律师与公、检、法三机关冲突不断，“死磕”现象和“闹庭”现象频发，如“黎庆洪案”“龚刚模案”等就反映出我国法律职业共同体面临割裂危机。〔35〕何挺、杨林：《法庭秩序视域下的法律职业共同体：基于法官与律师认知差异的考察》，载《国家检察官学院学报》2020 年第5 期。造成这种局面的原因很多，但直接原因是公、检、法人员收入偏低，而律师收入较高，司法官与律师收入差距很大。〔36〕谭世贵、王建林：《法律职业互动：现状、困境与出路——以法官、检察官、律师为样本的分析》，载《杭州师范大学学报（社会科学版）》2013 年第2 期。以2011 年北京司法官和律师收入为例，2011 年北京市法官、检察官人均年收入为66038 元，而律师中的优秀者年收入基本在100 万元以上。〔37〕谭世贵、王建林：《法律职业互动：现状、困境与出路——以法官、检察官、律师为样本的分析》，载《杭州师范大学学报（社会科学版）》2013 年第2 期。巨大的收入差距，严重阻碍着律师和司法官员之间形成职业认同，难以构建良性关系。如有律师通过调研发现，“法官最讨厌的律师缺点”占比重最高的选项是“挑词架讼、重利忘义”，七成法官都认为律师收入过高，其收入与付出不相适应，在此基础上，五成法官选择了不可能或者不希望与律师成为“一家人（法律职业共同体）”关系，四成法官认为即使与律师成为“一家人”也是很遥远的事。〔38〕栾少湖、王中：《关于“法官眼中的律师”与“律师眼中的法官”的调研报告》，载《中国司法》2006 年第12 期。在法律援助案件中，律师的主要收入来自国家提供的办案经费补贴，虽然我国法律援助国家经费拨款不断增多，但是法律援助补贴数额尚未达到律师收费政府指导价下限，更难以与委托律师费相提并论〔39〕2018 年《北京市司法局、财政局关于修订〈北京市法律援助补贴办法〉的通知》第5 条规定，刑事案件按照办案阶段分别确定补贴标准：侦查阶段，每件补贴1850 元；审查起诉阶段，每件补贴1850 元；审判阶段，每件补贴3250 元，有可能被判处死刑、无期徒刑案件及死刑复核案件每件补贴3850 元。，过低的补贴标准导致部分律师办理法律援助案件“入不敷出”。〔40〕顾永忠、杨剑炜：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013 年〈刑事诉讼法〉施行以来的考察与思考》，载《法学杂志》2015 年第4 期。由此可见，在法律援助机制中，“律师与司法官收入差距大”这一制约法律职业共同体构建的直接因素，以及“重利忘义”这一影响司法官对律师职业认同的感受因素，都因为律师较低的办案补贴而得到消解。相反，律师在法律援助制度中被看作是为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人提供法律帮助的主体，与公、检、法人员一样，都是为了保障公民和有关当事人的合法权益，维护社会公平正义，彰显着扶弱济贫的情怀，法律职业共同体之间的职业认同感也因此得以确立和提升，呼吁多年的法律职业共同体率先在法律援助制度中构建起来，成为我国法律援助制度的又一特色。

二、中国特色法律援助制度的未来发展

制度的产生发展有两种模式：一是理性的，预设的，未来的；二是经验的，进化的，传统的。〔41〕冀祥德：《构建中国的控辩协商制度》，载《法律适用》2007 年第8 期。对于在中国完善刑事法律援助这样一个已有四十余年发展的制度而言，应该走上述两种模式结合之路：既要回顾过去，总结我国已有实践的经验；又要立足当下，展望未来，进行详细论证和周密设计，完善立法。《法律援助法》的颁行使得我国法律援助制度日臻完善，形成了中国特色，但是，这一中国特色的形成还是初步的，中国特色法律援助制度的未来尚需围绕以下几个方面进一步发展。

（一）继续扩大刑事法律援助的覆盖范围

从依法治国对人权保障制度构建的需要出发检视我国现行法上的刑事法律援助制度，可以看到其明显存在法律援助范围不足的问题，亟需推行刑事辩护法律援助全覆盖。就被害人权利保护而言，我国虽然已经初步构建起犯罪嫌疑人、被告人权利保障和被害人刑事法律援助权利保护的二元结构，但是，这种二元结构尚不均衡，反映在受援主体上，突出表现为被害人尚未获得指定刑事法律援助的权利，被害人法律援助范围有待进一步扩大。

其一，解决简易程序中的被告人在审判阶段无法获得刑事辩护法律援助问题。将重罪案件纳入法律援助辩护已成为国际发展趋势〔42〕陈光中、褚晓囡：《刑事辩护法律援助制度再探讨——以〈中华人民共和国法律援助法（草案）〉为背景》，载《中国政法大学学报》2021 年第4 期。，域外刑事辩护法律援助制度普遍规定被告人最低刑期达到法定年限，国家有义务提供强制辩护，如大多数中东欧国家有如果被告人最低可能判处五年或者五年以上监禁，就必须适用强制辩护的规定；德国法律援助制度规定最低刑一年或者一年以上自由刑的重罪案件必须有辩护人参与诉讼为其提供法律帮助〔43〕《世界各国刑事诉讼法》编辑委员会：《世界各国刑事诉讼法（欧洲卷.上）》，中国检察出版社2016 年版，第282 页。；日本法律援助制度规定最高刑期超过三年的惩役或监禁的案件，如果没有辩护人到场，不得开庭，在没有辩护人或辩护人不到场的场合，审判长应当依职权选任辩护人。〔44〕《世界各国刑事诉讼法》编辑委员会：《世界各国刑事诉讼法（亚洲卷）》，中国检察出版社2016 年版，第343 页。我国刑事简易程序适用于基层法院审判的被告人可能判处有期徒刑以下刑罚的案件，其中包括可能判处三年以上刑罚的重罪案件。〔45〕从刑法理论的角度看，一般是将法定最低刑为三年以上有期徒刑的犯罪视为重罪，将其他犯罪视为轻罪。参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2011 年版，第94 页。这就是说，部分适用简易程序的案件，并不是案情简单的案件。简易程序仅适用于控辩双方仅就证据、案件事实认定、犯罪指控达成合意的案件，但是，刑种、刑期、行刑方式等量刑问题以及附带民事诉讼赔偿等，控辩双方并未达成合意，故法律援助辩护律师出庭提供罪轻辩护意见也至关重要，这恰是仅依靠值班律师刑事法律帮助无法实现的。因此，有必要修改《法律援助法》第二十五条，增加“其他适用普通程序、简易程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师担任辩护人”的规定。

其二，解决适用普通程序审理的案件审前阶段刑事辩护法律援助缺失问题。长期以来，在我国的刑事辩护实践中，始终存在一种“唯庭审主义”的辩护模式，辩护律师多以为发挥作用的舞台就是法院的庭审活动，忽视庭外尤其是庭审前的辩护活动。〔46〕李奋飞：《论“唯庭审主义”之辩护模式》，载《中国法学》2019 年第1 期。然而，事实上，审前阶段有较大的辩护空间，譬如，辩护律师在侦查、审查起诉阶段，特别是检察机关审查批捕环节提出不羁押意见；通过各种方式与检警机关积极沟通、协商，促使检警机关作出不起诉、撤销案件、变更为较轻罪名、排除非法证据等有利于被追诉人的处理决定；协调加害方在法律框架内与被害人达成谅解协议，获得从轻处罚情节；在认罪认罚从宽案件中与检察机关进行量刑协商等。这些审前程序中的辩护活动，对于尽早维护被追诉人诉讼权利，及时纠正办案机关错误意义重大。普通程序适用于事实不清、证据不足，被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究刑事责任，被告人违背意愿认罪认罚，被告人否认指控的犯罪事实这几类情形的案件。这些案件要么在实体内容上存在复杂性，要么在适用程序上存有特殊性，辩护律师更有必要在审前程序就及时介入，最大程度地维护被追诉人的合法权益。目前，我国仅做到了普通程序审判阶段的普遍辩护，应当通过法律援助制度的向前延展，解决适用普通程序审理案件的审前阶段还没有实现刑事辩护全覆盖问题。

其三，解决死刑复核案件被告人指定辩护权利缺位问题。《法律援助法》第二十五条规定死刑复核案件的被告人属于指定辩护范围，但有“申请法律援助的死刑复核案件被告人”的限制性规定，这就意味着死刑复核案件被告人所获得的法律援助并非强制的、无条件的辩护，而是依申请的、有限的辩护。如此规定带来了该条款在法理层面的逻辑不自洽：死刑涉及对被告人生命权的剥夺，这一性质决定着国家通过刑事诉讼程序控制死刑是贯彻“少杀、慎杀”刑事政策，加强司法人权保障的基本要求。按照《法律援助法》第二十五条的规定，其他六类犯罪嫌疑人尚有权获得指定辩护，死刑复核案件中的被告人却无权获得指定辩护，只能通过委托辩护人或者申请法律援助的方式寻求法律救济，这不能不说是《法律援助法》制定的一大遗憾。其实，《法律援助法》这种对死刑复核程序和一审、二审程序分别进行不同的法律援助辩护规定的做法，与长期以来我国对死刑复核程序性质究竟是审判程序还是行政审批程序的定位不明有很大关系。传统观点认为，死刑复核程序是行政审批程序，所以这个阶段相对封闭，不开庭，无需贯彻直接言词原则，既然如此，当然无需像正式审判程序那样提供必要的法律援助辩护。〔47〕董坤：《法援背景下死刑复核案件中依申请获得法律援助辩护的机制构建》，https://new.qq.com/rain/a/20210927A08JIA00，2022 年3月9 日访问。现在，越来越多的观点将死刑复核程序定位为特殊的审判程序，并呼吁改革死刑复核程序，先实行听证程序，后逐步过渡到开庭审理模式。随着死刑复核程序是审判程序这一定性的日渐明确，以及死刑复核程序中控辩平等构建日益充分，将死刑复核案件被告人纳入指定辩护范围是我国法律援助制度发展的方向。

其四，解决《法律援助法》缺乏经济困难标准认定要素问题。《法律援助法》规定，经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展的状况和法律援助工作的需要确定，并实行动态调整。这一规定考虑到了我国地区经济发展差异较大的现实，且为地区经济发展预留了一定空间，这是立法科学性的体现，但是，该规定缺乏经济困难标准的评判要素，导致各地在认定经济困难的问题上，存在较大标准差异，法律援助的普惠性与公平性难以实现。以北京和上海为例，北京市法律援助经济困难标准按照本市最低工资标准执行，上海市法律援助经济困难标准则按照本市低收入困难家庭经济状况标准执行。鉴于此，应尽快明确各地认定经济困难应参考的具体因素，以防止出现实践中各地认定经济困难标准考察因素不统一的问题。并且，经济困难的审查标准不应仅仅局限于最低生活保障标准、企业最低工资标准、低收入困难及家庭经济状况等，因为这些制度标准的出发点和根本点不同于法律援助制度。经济困难标准认定因素的核心应是“法律服务购买能力”，故“可动用资产”“可计算收入”等因素都应成为考察“法律服务购买能力”的重要内容。

其五，解决特定类型被害人未获得指定法律援助权利问题。根据《法律援助法》第二十九条，我国被害人只享有申请法律援助的权利，而不享有指定刑事法律援助的权利，所以，宜考虑在立法层面规定以下两种类型的被害人及其法定代理人，或者近亲属没有委托诉讼代理人的，人民法院、人民检察院、公安机关应通知法律援助机构指派诉讼代理人：一是八类严重暴力犯罪案件中的被害人；二是被害人属于未成年人，视力、听力、言语残疾人，不能完全辨认自己行为的成年人，75 周岁以上的老人。其理由如下。首先，从司法经验来看，被害人越是由于个人健康、隐私等原因不能有效参与刑事诉讼，其委托诉讼代理人的诉求就越紧迫，其从刑事诉讼和刑事附带民事诉讼中获得安慰和补偿的愿望就会越强烈。前述两类特定类型的被害人，或是因为严重暴力犯罪而使得自己的生命权、健康权、隐私权等受到严重侵害，或是由于先天、后天、年龄等原因健康或认知方面存在弱势。因此，在这些案件中，刑事代理将为实现个案公平正义承担更重要的角色，发挥更重要的作用，刑事法律援助的“应援尽援”宗旨体现得也更为彻底。其次，从被害人权益保障来看，检察机关的职责是维护国家利益和社会公共利益，这一职责定位决定着公诉案件中公诉人的需求与被害人的利益并不完全相同，被害人需要在律师的帮助下全面、合法、有效参与刑事诉讼，主张合法权益，充分表达需求。特别是这两类特定类型的被害人，因为身体、心理、年龄等原因很难自行主动行使委托刑事代理人的权利和申请法律援助的权利，若其法定代理人、近亲属基于某种原因未能申请刑事法律援助，根据现行法，则被害人没有救济自身权利的有效途径。再次，从实现可能性来看，我国2020 年刑事案件一审判决书共10037 件，八类严重暴力犯罪案件共1447 件，占比14.4%〔48〕数据来源：裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/，2022 年3 月9 日访问。，而截至2020 年底，我国执业律师已达52.2 万余人，单从数量上来看，实现对特定类型被害人的指定法律援助不存在律师数量不足问题。

（二）完善刑事法律援助质量控制机制

法律援助制度的生命重在质量。自我国构建法律援助制度之始，质量控制问题一直是理论界研究的重点，也是法律援助制度构建的难点。《法律援助法》第五章“保障和监督”、第六章“法律责任”的规定，反映出立法者高度重视质量控制、着力提高法律援助质量的意旨，标志着我国已经基本建立了刑事法律援助的质量控制机制〔49〕潘金贵：《刑事法律援助制度的新发展——〈法律援助法〉关于刑事法律援助的亮点评析》，载《中国司法》2021 年第10 期。，但是，律师辩护权保障不足、激励机制不足、案件质量评估机制作用有限等问题仍是制约我国刑事法律援助制度质量提升的关键因素，尚需研究对策。

其一，完善律师辩护权利，增强律师职业保障。笔者曾经对我国刑事辩护低效的原因进行概括，提出“律师在侦查阶段会见权的‘司法阻碍’、律师调查举证权之行使严重受限且布满‘陷阱’、立法上没有规定律师之讯问在场权、辩护律师之执业权利没有有效保障”是导致我国刑事辩护低效的原因。〔50〕冀祥德：《控辩平等论》（第二版），法律出版社2018 年版，第241 页。刑事辩护法律援助系刑事辩护制度的一部分，如果国家整体上对辩护律师权利保障不足，就会影响刑事法律援助质量。增加辩护律师的讯问在场权，扩大辩护律师的调查取证权，加强辩护律师执业权利保障，是解决我国辩护质量难题的关键，也是完善刑事法律援助质量控制机制的重要内容。

其二，探索多元经费综合保障路径，解决激励不足难题。有学者调研发现，法律援助律师实际获得办案补贴从四百元到一千元不等，仅是律师市场化收费标准的20%至30%。〔51〕黄东东：《法律援助案件质量：问题、制约及其应对——以C 市的调研为基础》，载《法商研究》2015 年第4 期。补贴过低、动力不足导致律师逐利性与法律援助公益性之间产生剧烈冲突，成为法律援助质量不高的一大制度性因素。因此，未来应逐步探索多元、综合经费保障路径，一方面，拓宽经费来源形式，逐步探索和完善中国法律援助基金会的运作模式或发行法律援助公益彩票方式，吸纳更多社会款项，并尝试将法律保险纳入社会保障体系，增加法律援助收入；另一方面，制定经费管理与使用细则，增强对经费的监督管理。据了解，目前除了广西、浙江少数地区有较为明确的经费使用细则外，多数地区并未规定经费使用细则，监管的不力导致相对无序的状态，造成了部分法律援助经费的流失。〔52〕郑自文、左秀美：《强化政府财政拨款责任构建法援经费保障机制》，载《中国司法》2004 年第2 期。

其三，明确质量目标度量，健全案件质量评估机制。当下，评估法律援助案件工作好坏通常依靠对法律援助案件的数量和质量指标进行考核，但是，针对质量指标，我国尚未制定出一套较为完善和明确的评估机制，这将会进一步诱发法律援助律师的机会主义倾向。有学者立足于人本主义原则、系统性原则、差异性原则，以评估主体、评估指标、评估方法为内容对法律援助案件质量评估体系进行了较为完善的建构〔53〕刘仁琦：《我国刑事法律援助案件质量评估体系研究》，载《中国刑事法杂志》2020 年第3 期。，具有一定理论意义和实践价值。

（三）构建法律援助与委托辩护冲突解决机制

法律援助与委托辩护冲突是指公安司法机关为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助指定辩护人后，犯罪嫌疑人、被告人近亲属又另行为其委托辩护人的情况。《法律援助法》第二十七条确立了法律援助不得损害委托辩护权的原则，彰显了立法者对于解决二者冲突的基本态度，是此次立法关于法律援助与委托辩护冲突解决机制的一大亮点。然而，仅凭该原则的确立，并不能有效阻止公安司法机关仍然以有指派法律援助律师为由，拒绝委托律师参与辩护，原因如下。首先，从法条规定来看，《刑事诉讼法》第三十四条关于辩护权的规定、第三十五条关于申请法律援助的规定，《法律援助法》第二十四条关于申请法律援助的规定，均将犯罪嫌疑人、被告人、其监护人、近亲属等有权委托辩护律师或者申请法律援助的主体进行分别表述，唯独《法律援助法》第二十七条关于法律援助与委托辩护冲突解决的条款仅规定了犯罪嫌疑人、被告人委托辩护这一种情况，而未对犯罪嫌疑人、被告人的监护人、近亲属委托辩护律师的情况加以明确。针对这一情况，虽然在理解和执行《法律援助法》第二十七条的规定时，应使“受援人自行委托律师”包含“受援人的监护人、近亲属自行委托律师”，这也符合《刑事诉讼法》立法本意〔54〕潘金贵：《法律援助制度的新发展——〈法律援助法〉关于刑事法律援助的亮点评析》，载《中国司法》2021 年第10 期。，然而，学理解释所具有的传播观念、引导方向的作用并不能解决立法不明确所带来的解释偏差，执行主体不同，对该法条就会做出不同的解读，以有利于自己的执法行为和司法行为，当发生被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的监护人、近亲属为其委托辩护人和法律援助机构为其指派辩护人冲突时，办案机关仍旧可依据《法律援助法》第二十七条的规定，拒绝委托律师参与辩护。其次，从法律效力位阶角度来看，《刑事诉讼法》和《法律援助法》两者均为法律，效力位阶等同。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）第八十三条，就同一事项，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。就法律援助问题而言，《刑事诉讼法》是一般法，《法律援助法》为特别法，故应优先适用《法律援助法》，由此，根据《法律援助法》第二十七条的规定，处于羁押状态的犯罪嫌疑人、被告人的监护人、近亲属为其委托辩护人与法律援助机构为其指定的辩护人发生冲突时，办案机关拒绝委托辩护律师参与辩护符合《立法法》的规定。再次，从实践效果来看，之所以出现法律援助辩护和委托辩护冲突的矛盾，就是因为办案机关有通过对辩护律师人选的限制来控制案件办理的意图。应该明确，委托辩护权是犯罪嫌疑人、被告人的基本诉讼权利。法律援助制度起源于刑事辩护制度，具有补充性和公益性特点，与委托辩护制度并行不悖，当委托辩护存在时，法律援助律师当然退出，而选择尊重被追诉方意愿。基于此，《法律援助法》应明确回应法律援助辩护和委托辩护冲突的解决机制，在目前所确立的法律援助不得损害委托辩护权原则的基础之上，增加委托辩护优先于法律援助辩护的明确规定，或者将《法律援助法》第二十七条修改为“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人、其监护人、其近亲属委托辩护人的权利”。

（四）重构值班律师制度

我国的值班律师制度是为了完善刑事法律援助制度而建立的，通过发挥其及时性、应急性的法律帮助功能，在一定程度上解决了传统法律援助律师在提供辩护服务时存在一定滞后性的难题〔55〕吴羽：《论刑事法律援助全覆盖》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2021 年第8 期。，对于加强侦查阶段、审查起诉阶段刑事法律援助服务发挥着重要作用，进而有助于刑事法律援助全覆盖目标之实现。然而，我国值班律师制度的建立主要存在“三重背离”，即值班律师享有权利保障者之名和作为权力合法性见证人之实的背离，提供法律帮助这一“大作用”和不享有会见权、调查取证权而仅具有有限的阅卷权这一“少权利”的背离，提供法律帮助这一重要职责与少收益、高风险之间的背离。〔56〕汪海燕：《三重悖离：认罪认罚从宽程序中值班律师制度的困境》，载《法学杂志》2019 年第12 期。这一困境决定着值班律师提供的刑事帮助法律援助难以对保障犯罪嫌疑人、被告人辩护权产生实质作用，因此，发展刑事法律援助制度，亟需重构值班律师制度。

其一，重构值班律师的角色定位。需要明确，值班律师是刑事法律援助律师，是刑事辩护律师，应是被追诉人权利的维护与保障者，而非公安司法机关的权力配合者。《法律援助值班律师工作办法》第一条规定了值班律师制度的设立宗旨，即保障犯罪嫌疑人、被告人依法享有的诉讼权利，加强人权司法保障。由此，值班律师扮演着权利保护者与权力制约者的角色。古语云：“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”在未来法律援助制度发展中，要根除公安司法机关“值班律师不需要对案件进行实质性参与，只需要在一些比较重大的场合证明办案机关办案程序的合法性”〔57〕姚莉：《认罪认罚程序中值班律师的角色与功能》，载《法商研究》2017 年第6 期。的观念，以防止值班律师制度的权利维护和权力制约功能异化为公安司法机关的“站台效应”。

其二，赋予值班律师必要的权利。明确值班律师是辩护人，就要赋予其必要的权利，保障其提供辩护的有效性。笔者曾提出，要实现有效辩护，赋予值班律师的权利应当至少包括但不限于四种权利。一是自由的会见权。辩护律师凭借“三证”可以自由选择时间与被追诉人会见，且会见期间不被监听。二是完全的阅卷权。所有的卷宗材料都应该交给辩护律师查阅，不能有任何保留。三是充分的调查取证权。一方面，辩护律师在调查取证过程中，要给予其最大的豁免权；另一方面，辩护律师无法实现调查取证权的，法院应当赋予其调查令。四是任意的发表意见权。辩护律师可以依法以多种形式任意发表其辩护意见。同时，重构值班律师制度，公安司法机关还要及时履行告知和通知义务，并为值班律师履行职责提供必要便利，以确保值班律师能为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询和程序选择建议、申请变更强制措施、提出案件处理意见等。

其三，适当提高值班律师办案补贴，实行值班律师考核制度。逐步实现政府购买法律服务模式，探索多元经费保障路径，化解法律援助值班律师责任重、任务多与收益少之间的矛盾。对此，本文已述及，此处不赘。还要在总结经验教训的基础上，建立值班律师考核制度，实现奖勤罚懒，直至追究值班律师不当履职责任。

其四，在值班律师制度基础上设立法律援助综合机构。我国虽然建立了看守所法律援助工作站，但是该工作站实质是值班律师的临时工作场所，应当在此基础上，成立由公安司法机关和律师协会、社会组织联合组成的法律援助综合机构，探索在刑事法律援助制度中形成法律职业共同体援助合力。对此，可以借鉴法国的“司法之家”或者“援助办公室”的做法。法国的“司法之家”是由法院、律师公会等共同建设的合作性质的救助组织；援助办公室由社会组织与司法部共同成立，每一个办公室由法院院长、驻大审法院的共和国检察官等组织管理，律师、警察或宪兵等人员参与管理。〔58〕赵航：《法国刑事被害人法律援助制度及其启示》，载《人民检察》2016 年第19 期。构建由法律职业共同体成员参与的法律援助综合机构，一方面能满足受援对象在不同诉讼阶段的援助需求，另一方面能方便法律职业共同体成员彼此之间的沟通和合作，容易形成救助合力。

（五）设置法律援助程序性法律后果

在笔者看来，我国法律援助制度之所以运行效果欠佳，有一个重要原因就是一直缺乏程序性违法后果保障。作为一项完整而独立的法律制度，法律援助法应有其相应的、具有独立意义的法律责任和后果。〔59〕王敏远：《刑事司法理论与实践检讨》，中国政法大学出版社1999 年版，第49 页。程序性法律后果是指对职权机关实施的违反刑事诉讼程序法律规范的行为从程序法的意义上予以否定并因此导致的相应刑事程序法后果〔60〕王敏远：《刑事程序性法律后果新论》，载《法商研究》2021 年第3 期。，它将程序性违法行为与程序的重新进行、程序效果的全部（部分）否定直接联系起来。程序性法律后果是法定程序被严格遵守的规则保障，譬如非法证据排除规则的应用就在很大程度上保证了证据获取过程的合法性。在法律援助制度中，作为程序性法律后果的设置，可以使刑事法律援助制度成为具有完整意义的法律规范。程序性法律后果的存在，使法律援助制度的各项规定具有独立的不可违反的性质，使法律援助制度所需要体现并应予维护的价值目标能够得以实现。

《刑事诉讼法》第二百三十八条关于第一审人民法院剥夺或者限制当事人的法定诉讼权利，可能影响公正审判的，应将案件发回重审的规定，可以看作是通过程序性法律后果承担保障被告人获得刑事辩护法律援助权利的规定。但是，这一规定过于原则，既缺乏具体的程序性违法行为界定，又没有设置分层次的法律后果承担方式，需要细化。同时，该程序性法律后果规定仅限于审判程序中，也需要向侦查程序和审查起诉程序延伸。并且，通观《法律援助法》以及相关司法解释，没有一个条款对违反法律援助程序的法律后果进行规定。笔者提出在我国法律援助制度中设置违反法律援助程序的法律后果的总体考虑是：在《法律援助法》中设置违反法律援助程序的法律后果的具体行为及其结果规定，对于违反法律援助程序的行为，在诉讼程序上应予否定，或者不予认可，或者予以撤销，或者应予补充、修正。限于本文篇幅，笔者对此将另外撰文论述。

三、结 语

坚持从我国国情出发，走符合中国国情的正确道路，是中国共产党百年奋斗的宝贵历史经验。党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断，这是我国发展新的历史方位。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这就意味着人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长。同时，我国发展不平衡不充分的问题，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。我国社会主要矛盾的变化，为新时期全面推进依法治国提出了新的目标，那就是人民群众对公平正义的价值追求，而公平正义观正是习近平法治思想的核心组成部分，习近平法治思想之公平正义观鲜明指出了中国共产党领导建设的中国特色社会主义法治国家是一个让人民群众都能感受到公平正义的国家。〔61〕冀祥德：《让人民群众感受到公平正义》，载《人民法院报》2021 年12 月30 日，第5 版。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，要坚持司法为民，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。〔62〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第68 页。法律援助立法作为我国推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设的重要内容，是社会公平正义的重要保障，是利国利民的重大法治工程，其所设立的“应援尽援、能援多援”的宗旨，正努力打通服务群众法律需求的“最后一公里”，从而满足人民群众日益增长的法律服务需求；其所彰显的“不仅让‘有理的人打得起官司’，而且让‘无钱的人打得起官司’”的价值追求〔63〕刘伟：《找准着力点 增强主动性 充分发挥司法行政工作在维护公平正义促进社会和谐中的积极作用》，载《中国司法》2009 年第8 期。，着力解决我国法治发展不平衡、不充分的难题，致力于实现使每个人都有机会过一种合乎人的尊严的生活的法治理想。

“一个国家在刑事司法领域的人权保障水平是这个国家人权保障水平的重要标志，也是这个国家人权保障的底线。”〔64〕孙谦：《平和：司法理念与境界》，中国检察出版社2010 年版，第230 页。人权司法保障与新时代法治中国建设发展方向高度契合。习近平总书记强调：“如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。”〔65〕中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第67 页。因而，如何贯彻落实刑事司法中人权保障要求，是维护司法公正，凸显为民初心的体现。〔66〕杨宇冠、李涵笑：《论中国特色人权刑事司法保障的逻辑进路》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021 年第5 期。实现人权的刑事司法保障，就要科学合理地重塑诉权与司法权间的合作机制。〔67〕杨宇冠、李涵笑：《论中国特色人权刑事司法保障的逻辑近路》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021 年第5 期。刑事辩护是对司法权的一种制约，也是强化犯罪嫌疑人、被告人诉权表达途径的有效方式，切实保障并不断扩大辩护权就是人权保障在制度层面和具体刑事司法活动中最直接的体现。《法律援助法》遵循刑事辩护“量”的推广与“质”的提升二元立法思路，从制度上确保刑事辩护的可持续、高质量、稳定均衡发展，进而推动中国特色人权刑事司法保障体系建设，彰显我国人权保障制度中以人民为中心的鲜明底色。

未来，随着法律援助制度立法的不断完善，法律援助司法实践的不断探索，笔者相信，这项以“弱有所扶，困有所帮，难有所助，应帮尽帮”为理念和目标的“法治工程”“阳光工程”，一定会帮助法治的阳光普照中国大地的每一个角落，新时代中国法治发展蓝图必将因中国特色法律援助制度的日臻完善而更加完美。