民办高等教育地方立法的建设与实施

郭 航

1.广州商学院，广东 广州 511363；2.华南师范大学，广东 广州 510631

一、民办高等教育地方立法现状

新中国成立伊始，在全国第一次教育大会上将民办高校纳入国内高等教育管理机制中［1-2］。1952年，国家调整加快对民办院校的改造与管理，并将民办私立院校全部改为公立。1980年教育部出台高等教育自学制度，为民办私立院校崛起与发展提供良机。此阶段，以自考辅导为主民办教育机构逐渐兴起。1982年我国《宪法》正式从国家层面规定与鼓励社会集体经济组织、企事业单位与社会其他力量协同开展各类教育事业，为民办私立高等教育合法提供政策依据。这一阶段，民办高等教育立法在初期取得成效，并为后续立法与执行指明方向。但需注意的是，《宪法》虽肯定民办高等教育具备正当性，但并清晰划分其与公办教育间的关系及定位。由此，立法缺位与迟滞导致民办院校缺乏标准与规范，进而造成民办教育市场出现生存乱象。

政策构建，清晰制度的模糊实施。在国家出台《民办教育促进法》之前，相关政策、规定仅表述民办教育具有非营利性与公益性特征，未在执行与实施层面提供清晰标准规范。1987年，针对民办高等教育立法，国家制定与出台《关于社会力量办学的若暂行规定》。该规定既是中国第一部关于民办高等教育立法的有关政策规定，可看作其立法变迁的首个“关键节点”。1993年，国家颁布《民办高等学校设置暂行规定》，强调民办私立院校不得将盈利作为办学宗旨。此后，诸多政策制度文件均沿用上述表述，旨在规制民办高等教育事业与办学实践。整体看，该阶段民办高等教育实践常出现违背立法初衷现象。且上述说明虽在政策、制度、立法上有清晰明确表述且并未发生变化，但在真正执行过程中存在模糊特征。

政策转向，灵活诠释立法内容。2002年国家出台《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》），将民办高等教育纳入公益性事业，成为其立法体系的第二个“关键节点”。在此过程中，不以营利为办学宗旨的表述在《民办教育促进法》中删除，取而代之的是“合理回报”表述。2004年与2007年国家分别就民办高等教育立法作出调整，一定程度上减弱其“公益性”“合理报酬”间的矛盾。然而，这些立法文本内容仍在语义上存在较大模糊性，诸多出资人仍可从不同角度灵活诠释立法内容，并采用该方式获取经济利益。这一阶段，民办高等教育立法文本出现政策转向，且关于“不将营利作为办学目的”表述删除，引发社会各参与主体对之展开灵活诠释，增加民办高等教育立法背后各参与主体间的矛盾。

政策重构，合理与合法间存在较大冲突。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》颁布，分别就营利与非营利民办高等院校作出相关管理规定，成为我国民办私立院校立法体系的第三个节点。此后就民办院校营利性内容开展分类管理，并给予政策制度支持。2013年，针对民办高等院校审慎立法及“合理回报”表述展开讨论，最终并未通过立法规定。不难发现，《纲要》中关于民办高等教育立法的突破不彻底，但在一定程度上促使民办教育立法形成路径依赖，促使立法规则的结果发生变化。这一阶段中，相关政策制度对民办高等教育立法提供政策制度理解，并诠释法律的模糊性。其中，若将民办高等教育立法作为标准，该阶段将使得立法变迁被看作是制度转换，即重新诠释民办高等教育立法规则，进而引致规则结果发生改变。

政策创新，战略考虑。2016年，国家重新修订《民办教育促进法》内容，但在具体实施过程中存在诸多曲折。期间，立法试点为各地区民办高校提供政策指导，为其选择合适发展目标与方向指明道路。经过多次修订，《民办教育促进法》一定程度上保留民办高等教育公益性特征，并将“合理表述”这一内容删除，明确营利性与非营利性民办高等教育分类管理方向，成为其立法体系的第四个节点。在后续立法与政策制度制定过程中，多数条款明确指出营利性民办高等院校应始终将社会效益放在办学首位。这一阶段立法文本逐渐从更深层次角度探究民办高等教育办学宗旨与目标，并突出社会效益在办学中的重要性。且由于公益与营利长期博弈且并无结果，相关政府部门通过摆脱桎梏，将准公共物品作为社会效益切入口，以探索出更匹配时代发展特征的民办高等教育立法。该阶段中，上述立法内容同样体现出模糊特征，但在一定程度上为后续立法创新提供可能。

二、民办高等教育地方立法问题

（一）营利性民办高校税费优惠尚需明确

当前，营利性民办高等院校的税费优惠尚未明晰化，致使地方政府缺乏上位法。在实施税费优惠过程中，部分地方政府的政策文件在有关税费优惠方面的解释较为笼统模糊，导致民办高校创办者在区分院校性质时产生担忧及疑虑［3］。区分营利及非营利民办院校的关键在于国家对民办院校给予优惠政策的程度，也就是社会各界及政府部门给予民办院校的支持力度及税收优惠政策力度。转设期营利性民办院校创办者需要在营利及非营利之间做出选择，模糊的税费优惠政策不仅不利于民办院校创办者进行院校性质的选择，在日后的院校运营工作中，还会给利益相关者造成困扰。

（二）民办院校分类管理措施尚需完善

现行民办院校分类管理措施还需要一定完善。民办院校创设者的逐利性与教育事业本身的公益性存在矛盾，且民办教育实践办学现状及出资办学公益性本质之间存在矛盾，多种原因造成民办高等教育在立法方面出现诸多尴尬［4-5］。尽管各类约束性条款散见于不同时期印发的中央及地方文件中，但仍存覆盖面监管失灵、不够广、执法依据不足、不成体系等问题。2017年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》将民办教育性质定义为公益性事业，给予民办高校创办者具有自主选择非营利性、营利性民办高校的权利，民办高校也由此正式拉开分类管理的序幕。而民办教育的定性改革起步较晚，民办院校的分类管理相关配套政策也因此存在滞后性。我国民办教育分类改革正在进行，民办院校分类监管的相关政策措施仍需要进一步宏观制度设计，以指导地方政府制定民办院校分类监管细则，推进民办教育的分类管理。

（三）民办院校教育性质的司法认定不统一

《民办教育促进法》的问世尽管对民办高等教育的性质问题进行了界定。但在现实的司法实践中，司法部门仍需参考民办高等院校出资是否非政府财政补助、资人性质、诉讼请求、民办高校自身性质等，进一步辨析民办高等教育单位的性质，辨析其与《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）适用的配饰程度。而当前我国缺少相应的民办高等院校的性质判别准则，导致法院难以准确高效对民办高等教育单位性质加以判别，引致司法实践结果的异质性［6-8］。另外，民办院校是否具有公益性的标准界定模糊，导致我国《民法典》的适用问题也产生了一定争议。根据相关司法解释，在判别民办高校是否承担《民法典》规定的责任时，需同时判别其是否具有公益性，当公益性的民办高等学校承担担保责任，社会公共利益就会因此受到损害。司法实践中部分法院判定民办院校就校内全部财产具有完全处置权，因为民办高校属于独立教学单位，其通过非国家财政支持，而获得各类资金以兴办教学，学校投资者拥有所收取学费的自主支配权，因此民办院校具有营利性，应承担《民法典》中的担保责任。而司法实践中的另一部分法院认为，民办院校即使为公益性院校性质，在外负债时，民办院校的投资方及学校仍应以学校财产承担其债务，不因其公益性质享有豁免权。

三、民办高等教育地方立法建议

（一）完善民办院校相关法律实施条例

民办高校分类管理的法律制度依据即是《民办教育促进法》。在民办高校分类管理前提下，相关部门需完善《民办教育促进法实施条例》，进一步贯彻落实《民办教育促进法》，深入明晰两类民办院校的具体扶植措施，依法尊法保障民办高校创办者的合法权益。同时相关部门应协调或适当删减修改《民办教育法促进实施条例》与《民办教育促进法》之间缺乏匹配的内容，并按照国务院出台的相关文件进行新规则的制定，提升具体法规可实施性及合理性。另外，在《民法典》已然实施的视域下，《民办教育促进法实施条例》应充分考虑盈利性及非营利性民办高校的区别、学习《公司法》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》等文件，各部门在理解有关文件法律法规当中的明确规定后，进行相关条例的修订及调改。综上，地方政府应依据其审批权，对民办院校的设立、变更、进行审查及批准，保障政府对民办院校的公正公开、民主化。

（二）细化分类管理配套政策和实施细则

首先明确地方政府部门对民办教育分类管理的主体地位。地方政府应就两种类型的民办高校进行明晰的两类政策奖励、分类扶持、分类管理税费缴纳及优惠政策等方面的规定划分，并以此为基础，加强对民办高校财务审计办学管理。其次，盈利及非营利民办高校创立之后，各地方应对法人属性变化做出不同规定，确立院校属性变更后的管理细则。例如，民办院校可进行一次属性变更；不允许自由变更或由非营利性转变为营利性，进一步规范民办院校创立者对院校属性分类登记的选择。再次，各地方政府管理部门应推进配套措施的完善工作，多角度、全方位地对当地民办高校真实状况进行了解，辅助引导高校创办者分类登记，保障民办高等院校教职工、创办者以及受教育者的合法权益。最后，各地方政府还应精简程序，减少民办高等院校办学负担，降低民办院校在分类管理改革过程中的制度化交易成本，推进当地民办院校向分类管理的平稳过渡。

（三）强化民办高校监管

各地政府不仅要对非营利院校进行大力扶助，还应对其进行科学管理。各级政府部门应充分发挥并调动社会资本对非营利性民办高校支持的积极性，还尽力避免监管真空，防止非营利学校沦为敛财机构。地方政府应确保民办高等教育有章可循。一方面，各地方政府部门需在教育部门工商、税收、财政等多方面实行系统、协同监管，共同抵制防治非法办学行为。建立健全政府督导、财务监督、年度检查等方面的管理制度，设立完善质量评估、违规失信惩戒、信息公开工作机制。进一步深化民办学校民办高校财务远程监管、选派民办学校政府督导专员、年度检查等监管举措。另一方面，在大数据时代背景下，各地方政府可借助一网通办、一网统管平台，优化民办教育管理流程。辅助监管工作开展，利用智能化监管设备进一步提升监管效率。

四、结语

当前是高等教育发展的重要历史阶段，面对高等教育变革的重要历史机遇，分析民办高等教育地方立法的建设与实施具有一定前瞻性及挑战性，是颇具现实意义的探索课题。各地政府应充分考量现阶段民办高等院校立法的现实问题，考虑好政府及民办高等教育间的出发及归宿点，把握民办高等院校地方立法重点，结合各地司法实践，不断完善协调民办高校教育地方立法的法律法规。还需要考虑各方利益，听取社会公众建议，充分利用社会资源打通民办高校地方立法困局，促进各地方民办高等教育全面发展，提高地区人才教育水平。