法治建设中行政单位法律顾问的角色与取向分析

杨婷婷

宁夏天器律师事务所，宁夏 银川 750000

法治时代之下，依法行政、加强法治理念践行、促进法治文化的形成是各级行政单位发展的必然方向。法治建设工作中，除行政单位自身努力之外，还需外部较为有利的专业法律力量实现有效支援。行政单位法律顾问的出现，有效实现了规制约束公权目标，保障行政单位在提升服务效率的同时合法合规，并作出科学化决策。法治建设期间，行政单位法律顾问往往扮演着多种角色，而无论社会公众还是行政单位对于法律顾问的角色亦存在较多认识误区，故对法律顾问角色误区、角色定位加以分析，并明确法律顾问的价值取向，对于法治建设工作的开展以及法律顾问角色价值的发挥均有着推进作用。

一、法治建设工作中行政单位法律顾问角色

（一）行政单位法律顾问角色常见误区

对于行政单位法律顾问在法治建设中具体扮演何种角色，大量行政单位与社会公众对其误区主要集中于责任主体“替代者”、上级命令“装饰者”以及政府机关“使役者”。

1.法律顾问并非责任主体“替代者”

在社会主义国家法治建设工作中，行政单位肩负着主体责任，具体而言，法治建设工作中的主体及主要执行者正是行政单位。在行政单位法治建设过程之中，行政单位通常会充分利用法律顾问在法治建设工作中的特有作用，然而往往法律顾问在作用的发挥上具有行政弱参与的特征，如将法律顾问定位为“守护者”，将其融入到行政体制之中，此刻社会上的律师必然会受到强势政府管理体制的吸纳，一旦出现归责事由，法律顾问律师往往就会被推向公众，被认定为行政责任主体的“替代者”。然而，法律顾问并不应成为行政单位归责事件的替补人员，理由是：第一，法律顾问是在行政单位开展重大决策以及履行行政事务过程中提供法律支撑及参考决策依据的主体而非决策主体；第二，行政单位另一层身份为责任单位，任何权力都必须秉持着谦抑特征，权利与义务必须统一和匹配，法律顾问作用的发挥和提供的意见都不能成为行政单位转嫁责任的理由；第三，尽管法律顾问可能参与到行政单位重大决策的专家论证或提供合法性审查意见，但并未有政府决策拍板的权力。因此，行政决策的责任主体应当是行政单位，而并非法律顾问。

2.法律顾问并非上级命令“装饰者”

法治建设工作中，监督主体包括检察机关、各级人大等。理论层面上，为了避免行政权力陷入自我监督的泥潭中，应当充分考量将法律顾问角色转变为行政单位的外部监督力量，而并非将其同化为内部监督力量。倘若将法律顾问同化成为内部监督，则法律顾问在法治建设工作中很难向上级部门提出建设性建议，只能在上级部门下达命令后，对其进行简单“装饰”，即依附于上级单位的命令。倘若将法律顾问角色判定为法治建设的监督者，那么行政单位对法律顾问的自主权利进行限制，就会同法治建设工作的客观规律相悖。综合分析，法律顾问不应成为行政单位中名不副实的“花瓶”角色，首先站在权力来源角度上分析，法律顾问的权利来自于委托合同，委托合同效力根源在于法律，而并非政府授权；其次是站在委托形式角度而言，法律顾问为行政单位提供劳务，但是同行政单位不具有职务分配、管理的关系。

3.法律顾问并非政府机关“使役者”

法治建设工作中，行政单位面临着更加包容、更加民主的体制建设工作，不同变量共同作用之下，行政单位需要回应社会发展的多元化需求，仅仅依赖行政单位自身，难以实现全新体制建设的适应。倘若行政单位的法律顾问成为政府机关的“使役者”，而并非“约束者”的角色，则法律顾问往往会沦为政府的“诉棍”。社会民智正在倒逼着行政单位转型，具有高度独立性的法律顾问，只有充分发挥法治工作者的独立地位才能够更加容易获得人民群众的信任，搭建起行政单位与人民群众之间沟通的桥梁。同时法律信任隶属普遍性信任，民众对于法律顾问的信任，主要源自于法律规则以及信用契约，只有充分站在法律知识、法律制度角度出发办理事务，法律顾问才能够得到社会公众的信服、信任［1］。

（二）行政单位法律顾问角色定位

行政单位法律顾问，在法制建设工作中，其主要定位是助援、制约、护法。

1.法律顾问作为法治行政参与者的“助援”定位

首先，法律顾问需要自主参与到行政单位开展的法治建设工作中，法律顾问以独立律师的身份，有权利选择参与或是不参与顾问活动。这就要求法律顾问的聘任、解聘均需要严格遵循委托合同行事，而并非行政单位的长官意志抑或是上级单位命令。任何带有偏见、不恰当的解聘或是聘任，在严重影响律师个人职业生涯、个人声誉同时，对于社会公众基本法律、权利执行的信心将极大程度地造成伤害。其次，法律顾问需要让法律专业知识参与到法治建设工作中。所谓法律专业知识的参与，即法律顾问为行政单位提供法律服务内容特定，作为专业的法律服务人员，持有法律知识参与到法治建设之中。法律顾问助援政府的主要凭据，便是将自身对于法律知识的垄断性占有变为对行政机关的法律意见，因此应将行政单位服务方式的创新、服务范围的扩展、服务质量的优化纳入法律顾问的服务内容之中。再次，法律顾问需要有序参与到法治建设工作中。所谓有序参与，即法律顾问依法根据相关程序参与。作为法治建设工作参与主体，法律顾问同时需要是正当程序的实践主体，不具备超出任何程序、创新程序的特权。在法治建设实践工作中，我国政府的法律顾问启动模式可划分为三类：第一类为主动顾问，第二类为顾问前置，第三类为不顾不问。对比而言，主动顾问高度侧重于对法律顾问的单方权责加以明确；顾问前置则是强调给予增加行政程序的负担，实现对行政单位的约束；不顾不问，则强调律师人员需要严格遵守职业规律，对职权谦抑地使用。不论采取任何模式，法律顾问都需要有序、适时地助援行政单位。

2.法律顾问作为法制行政规约者的“制约”定位

对于行政单位而言，单位内由律师担任的法律顾问，隶属于法治建设中社会力量的参与。体现于概念内涵、外延关系，在政府内涵扩张期间，法治建设将外延缩小。这一理念在逻辑学内被称为“概念的限制”，用于反映法治建设工作中的行为约束。法律顾问参与法治建设期间，会充分发挥政策咨询、监督制约等职能，面向行政单位提供权力上、下级监督的约束机制。同时，法治建设中，作为法治行政规约者，首先，顾问结果可以有效降低行政风险，在垄断性占有法律知识资源背景下，法律顾问为社会力量的代表者，其提出的审查意见、评估结果，均可促进行政单位更好地面向社会公众提供服务。其次，法律顾问权责的独立，是法律顾问制约的优势。站在责任承担主体视角，法律顾问同行政单位签订顾问合同后，各自需要履行不同的权责，在政府采购法律服务的背景下，政府作为行政决策的主体，对于决策的合法性、合理性有着直接责任，这种完全的责任，不会随着法律顾问的咨询行为、顾问行为发生转移或是中断。站在责任类型角度而言，法律顾问基于同行政单位的顾问合同承担法律责任，倘若法律顾问违反了义务，则需要承担违约责任。进一步明确权责，可以帮助法律顾问从过度责任制中实现解脱，实现对公权原本应有的制约效果。

3.法律顾问作为法治价值服务者的“护法”定位

对于社会公众而言，法律顾问参与行政单位法治建设工作，隶属理性法律人面向法治政府的参与。法律顾问不仅能援助行政单位开展法治建设工作，其本身更是行政单位法治建设的重要保障，通过法律顾问提供的法律服务，可以进一步促进行政单位法治建设工作的效果、效率，因此在这一层面，法律顾问是法治价值的服务者，起着法律价值的护法作用。首先，法律顾问必然忠实于法治话语体系，是法治话语体系的忠实守护岗位；其次，法律顾问会秉持着法律理念的行为方式，比普通公务人员更加熟悉法治建设的正确程序，且具备丰富的实务经验和法律知识，两者的结合将更好的弥补传统行政模式存在的不足［2］。

二、法治建设工作中行政单位法律顾问取向研究

行政单位法律顾问，在法治建设工作中，扮演着参与者、规约者、服务者的角色，发挥着助援、制约、护法的定位功能，而法律顾问在角色扮演同时，也有着独特的价值取向。任何角色的持有者，若想充分占有该角色并发挥角色的定位功能，必然经历从角色认知到角色价值取向的认知。行政单位法律顾问，主要需要选择的价值取向，包括行政民主、行政正义与行政法治价值取向。

（一）行政民主价值取向

作为行政正当性的主要来源，行政民主价值取向，直接决定着行政单位依法行政的正当性。在秉持行政民主价值取向背景下，法律顾问需要将必要的罪恶转变为民众的伙伴。在理论层面，行政单位开展依法行政服务，已经涵盖了民众同意原则，但是行政立法的民主不能等同于行政方式的民主性。法律顾问的职责是为行政单位更加合理地开展法治建设工作提供助援，因此作为行政单位法治建设工作的参与者，必须立足于行政民主。法律顾问，只有获取民众、行政单位的双重依赖，才等于发挥了顾问的价值。而依赖的前提，在于同行政单位达成“以民为主”的建设共识，因此在发挥行政智囊功能同时，法律顾问还需高度推崇行政民主，秉持行政民主价值取向。

（二）行政正义价值取向

公平、公正，是法律人共同追求的理想。法律顾问作为司法制度中结构性的存在，需要同其他法律共同体一并肩负维护法制的职责与重担，这一义务，是法律职业垄断利益的对偿，一切危害公平、正义的行为，都将影响社会公众对于行政单位、法律顾问乃至法律的认可，影响政府公信力，鉴于此法律顾问作为行政法治建设的服务者，必须选择行政正义的取向。

（三）行政法治价值取向

不同于公共道德，职业伦理是社会进一步分工所促成的机制，同时，因为矛盾的客观存在，导致职业道德部分情况下开始分离于公共道德。职业共同体整体开始面向谋求职业特权与职业利益方向发展，因为不论是职业伦理抑或是公共道德，为人们提供的都属于不确定指引，此刻，能够面向行政单位法律顾问所提供指引的行为规范，便成为不可或缺的控制策略。故行政单位法律顾问作为行政单位行为的规约者，必须选择且忠于行政法治价值取向。

三、法治建设工作中法律顾问制度完善建议

为进一步完善行政单位在法治建设工作中的法律顾问制度，使法律顾问秉持正确价值取向，发挥自身应有的角色定位功能，笔者认为应从以下几个方面完善：首先，国家相关部门应加强《律师法》的修订与完善，进一步扩大律师的职责权限范围，同时应结合实际国情出台与法律顾问相关的规章制度、具体工作条例，为法律顾问制度的实施提供良好法律基础。其次，国家相关部门应进一步加强行政单位法律顾问岗位的审查、审核机制，制定科学的审核方法与标准，并制定合理的奖惩机制，实现精神与物质双重激励，推进法律顾问落实自身角色定位功能，选择正确价值取向。最后，政府方面应提高法律顾问的忠实程度，在肯定其工作成绩的同时，合理采纳法律顾问提供的建议、意见，并提供和打造法律顾问与基层群众沟通的平台，提供学习、交流与进修机会，真正促进法律顾问开展法律服务工作的积极性。

四、结语

在法治建设工作中，行政单位的法律顾问凭借对法律知识的掌握，能够提供准确的判断、专业的建议与引导，有效弥补行政单位法治建设工作中存在的不足。然而为了真正发挥法律顾问自身应有角色定位功能，促进其选择正确的价值取向，除本文提出的策略外，还应全面完善高校律师培养体系，特别是面向其作为行政单位法律顾问角色的培养体系，为行政单位法治建设工作提供坚实、有力的法律人才保障［3］。