检察听证制度的功能价值与制度完善

沧州市渤海新区人民检察院课题组

沧州市渤海新区人民检察院，河北 沧州 061113

听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳，其实质是听取利害关系的意见。[1]检察听证制度是听证制度在检察机关案件审查过程中的深度应用，其实质是案件公开审查。2020年10月，最高检印发《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》），意味着听证制度在检察机关全面铺开应用。这项制度在检察机关的运用处于探索阶段，还存在一些亟待解决的问题，本文拟就听证制度的发展及检察听证制度功能价值、制度完善做一简要探讨，以期对现有检察听证制度的运行有所帮助。

一、检察听证制度的起源

听证（hearing）一词，其最初源于英国普通法的创造，它与回避的要求一起，被人们称为自然正义（naturejustice）。听证，就是要听取当事人申辩，在初期，这是一个司法原则，是实现司法公正的基础性程序。后来经过长期演变，判例法系法官们不断解释和修正“司法行为应当听证”这一信条，英国威尔斯法官在库伯诉旺兹沃斯工程管理局案件中指出：一个机构在做出影响臣民财产的决定前，必须给他听取申辩的机会，这个规则是普遍适用的，它建立在最朴素的正义原则上。[2]自然正义原则的适用范围被不断扩充，程序公正应运而生，听证原则逐渐运用于行政领域。1946年，美国联邦行政程序法规定了听证程序，赋予公民由独立的听证官进行听证等基本正当程序保护权利。[3]后被各国借鉴，听证程序在行政领域确立，听证制度逐渐成为立法、行政、司法的共有制度。

我国引入听证程序较晚，先是从行政领域开始探索，而后才向司法领域延伸。2000年，最高检印发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》①《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》第二条规定：本规定所称公开审查是人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。，首次在检察工作中明确运用听证制度审查案件，随后在不起诉、审查批捕、民事检察监督等业务中相继引入，并在理论上进行了有益探索，为听证制度在检察领域全面铺开打下了良好基础。2020年10月，最高检印发《听证工作规定》，标志着检察听证制度在审查案件中系统应用。

二、检察听证制度的功能价值

听证制度之所以被广泛应用于司法、行政、立法等领域，不仅在于其能够实现听取申辩的自然正义，更在于其能够保障公正行事的程序价值。“听”，一方面是听证员现场听取双方诉求，做出评议意见，另一方面是检察官在听取当事人陈述、申辩、辩论过程中再次确认案件事实，同时听取听证员意见，达到“兼听则明”的效果。“证”，通过当事人质证、申辩、辩论，专家、学者或权威人士解读政策、证据，检察官更加深入地掌握案件事实和法律，为实现实体公正奠定全面可靠的认知基础。把听证制度引入检察工作中，使其成为审查案件的基础性程序，让公众评价检察机关的审查结论、决策是否正确，审查案件的过程是否正确恰当，具有多重功能价值。

（一）化解矛盾纠纷，实现案结事了

当事人矛盾得不到化解的其中一个原因就是监督办案过程的幕后化，当事人对于政策、法律不理解、不赞同，通过一般的法律程序得不到解决，对案件处理结果产生抵触情绪，甚至产生不满和偏激思想。检察听证制度为当事人提供了平等参与案件审查过程的平台，向当事人传递出一种公正无私的积极暗示，为当事人认同案件审查结果打下基础。在听证过程中，检察机关会更加详细地解释法律法规、政策、案件相关事实和证据，其公开性、透明性、平等性、参与性，有利于当事人息诉服判。即便对于思想偏激的当事人，听证会现场氛围严肃，有权威人士担任听证员，也能够促使其产生心理克制，最终将其拉回理性，促使矛盾纠纷的解决。

（二）促进司法民主，提升人民群众满意度

司法的人民性和专业性始终处于一个有机体之中，任何时候都不能有所偏废。[4]检察制度既不能走脱离群众的道路，又不能为了解决矛盾完全依从当事人意愿，简单把当事人满意等同于人民满意。依法推进检察听证制度，做到司法人民性和专业性的统一，既倾听当事人申辩，让当事人平等参与到案件审查过程中，又为终结司法程序打下基础，维护司法权威，让人民群众满意达到更宽的广度。

（三）维护司法权威，提升检察公信力

检察机关作为国家法律监督机关，不仅要追求监督结果的公正，也要保证程序的公正，检察听证是以程序公正促实体公正，最终维护司法权威的有效方式。在实践中，对引入听证制度也有反对意见：“听证有悖于司法独立，是以牺牲审判独立和司法权威为代价来体现司法的亲民性。”[4]但我们认为，听证制度与司法独立性并不是对立的，根据《听证工作规定》第三条①《人民检察院审查案件听证工作规定》第三条：“人民检察院以听证方式审查案件，应当秉持客观公正立场，以事实为根据，以法律为准绳，做到依法独立行使检察权与保障人民群众的知情权、参与权和监督权相结合。”和第十六条②《人民检察院审查案件听证工作规定》第十六条：“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。”的规定来看，审查案件听证工作仍然要做到依法独立行使检察权，举行听证并不是让公众居中裁判，而只是提供一个当事人可以表达自己观点、听证员可以居中发表意见、检察官可以进行释法说理的开放平台。听证员的意见对检察机关是一个重要参考，但检察官经依法审查裁量后可以不采纳听证员意见。并且，司法的权威性和检察制度的公信力，绝不来源于司法的神秘性，司法神秘化只会成为司法权威性的障碍。检察机关审查案件活动中，通过听证，对案件事实证据进行公开质疑、申辩，检察官对案件会有更加深入客观的把握，同时听证把复查不到位的问题、执法过错和瑕疵暴露在公众面前，倒逼检察官积极整改、纠正和弥补到位。在听证过程中，检察官对听证员及其他听证会参加人的意见问题进行公开回应，打破信息壁垒，最终维护司法权威，提高检察公信力。

（四）体现司法公开，完善权力运行监督机制

在审查案件中听取听证员和其他参加人的意见，是落实司法公开的创新举措。因保密工作需要，检察制度在某些程序设计上存在相对封闭、不公开、不透明的缺陷，这在一定程度上造成了社会公众对检察工作的不理解、对审查结论的不信服。检察听证制度是检察机关主动接受社会和舆论监督的一种方式，是对我国检察权监督制约机制的一种有益补充。

（五）提升国家治理体系和治理能力现代化

检察听证具有“适度诉讼化”的属性。[5]在案件审查过程中引入类似诉讼化的程序，由侦查机关、案件当事人、律师、权威人士、专家学者等多方参与，是案件实质审查方式的一种创新，张军检察长曾形象地把公开听证比作“检察开庭”。检察听证是践行党的群众路线和以人民为中心的法治思想的具体体现，通过召开听证会，以看得见的形式，赢得人民群众对法律的理解和支持，消弭当事人对司法办案的疑惑，解开当事人心结，实现案结事了人和政和。在听证会过程中，检察机关也会针对案件进行释法说理，让每一次检察听证会都成为一场生动的法治实践课，最终真正实现办案“三个效果”的有机统一。

三、检察听证制度运行过程中存在的问题

2020年10月，最高人民检察院印发了《听证工作规定》③《人民检察院审查案件听证工作规定》第二十三条规定：最高人民检察院以前发布的相关规范性文件与本规定不一致的，以本规定为准。，对检察听证工作进行了统一规范，为检察机关开展检察听证提供了工作指南和法律依据。2021年11月，河北省人民检察院印发了《河北省检察机关审查案件听证工作实施细则》（以下简称《实施细则》），使检察听证工作更加细化，增强了可操作性。但是在司法实践中，检察听证工作具体开展过程中仍然存在一些问题有待完善。

（一）听证程序不够完善、规范

《听证工作规定》对听证原则、听证案件范围、听证会程序、听证会参加人都做了统一规定，但是很多条文规定得比较笼统。《实施细则》虽进行了部分细化，但仍存在需要完善的方面。一是未设置当事人主动申请召开检察听证的批准标准。当前，检察听证主要是检察机关主动开展，依当事人申请召开的案件较少，并且对于当事人主动申请召开检察听证的情形，未设置明确的批准标准，使得当事人申请召开检察听证缺少具体指引。二是未明确启动检察听证的案件范围。《听证工作规定》并没有明确哪些类型案件检察机关应当自主决定召开，哪些案件是当事人可以申请召开的，在当事人申请召开听证会被否决后是否可以再次申请召开，亦未作出明确规定。三是缺少开展检察听证必要性审查机制。当前，部分基层检察院为了完成上级任务，“为了听证而听证”，选取没有争议的案件或争议已经基本化解的案件召开听证会，缺乏严肃性和必要性，严重影响听证效果。四是听证程序不够规范。经过调研发现，有的听证会存在会场布置、会议记录、公告发布不规范的现象，目前检察业务应用系统中听证文书不健全，亟需统一规范。

（二）部分检察官素质能力有待提高

一是部分检察官，尤其是基层检察院的检察官，存在畏难情绪，对检察听证工作机制不熟悉，对开展检察听证工作重要性认识不足，没有真正认识到听证工作在化解疑难复杂案件中的作用，未能深刻理解检察听证的意义和优势，存在不善听证、不愿听证的现象。二是一些检察官对检察听证存在僵化认识，对检察听证效果存在思想负担，认为开展听证就是要彻底化解矛盾纠纷，存在不能化解风险的案子就不能、不敢召开听证会，未能完全树立能听证、会听证、敢听证的意识，忽视了听证的程序价值。三是有些检察官能力素质跟不上。组织听证会对检察官能力素质是一项考验，要求检察官既要有扎实的法律功底，又要求承办检察官作为主持人具有良好的控场能力、群众工作能力、风险防控能力、临场应变能力。在实践中，检察官能力素质暴露出跟不上的问题。

（三）听证员配套机制尚未形成

听证员代表中立第三方参加听证，听证意见是检察机关依法处理案件的重要参考，因此听证员的选取非常重要。《听证工作规定》及《实施细则》虽明确了担任听证员的资格条件及限制性条件，但在听证员选择上，并没有相应的配套机制。在调研过程中发现，听证员的选取还存在以下问题：一是听证员的来源范围较窄且背景领域不够广泛。以渤海新区人民检察院为例，渤海新区人民检察院选取的听证员主要局限于本地区人大代表、政协委员和一些机关单位代表，由于地区限制，很难邀请到法律专家和特定领域专家。因此，办理一些疑难复杂案件难以听取到专业性且富有参考价值的意见。二是选取听证员缺乏法定程序保障。尽管《实施细则》对听证员库成员入库规定了主动邀请、系统内部推荐、外部单位推荐、个人报名等方式，但难以根据听证案件类型特点，精准对口听证员专业需求。且随着听证工作的常态化开展，听证员参与听证工作亟需规范性文件的约束和指引，如听证工作保密机制，尤其涉及审查逮捕和未成年人的案件，对于听证保密性的约束十分必要。三是听证员参与听证工作保障制度缺乏，听证员参与听证工作应当适度给予经费保障或者表彰奖励。

（四）软硬件建设亟待加强

为规范听证室建设，最高检制定颁布了《人民检察院检察听证室设置规范》《检察机关听证室建设技术指引》《中国检察听证网建设方案》等规范性文件，但是在实践中仍存在一些问题。一是由于办公用房、财政资金等各方面因素限制，很多院听证室建设并不能满足听证需求。以渤海新区人民检察院为例，由于办公用房限制，渤海新区人民检察院听证室没有按照规定设置于地上一层，并且由于空间所限，无法容纳很多人参与听证，同时听证室设备无法满足听证多样化的需求，不能播放视频或者PPT，无法以更加直观的方式展示案件。二是信息化水平有待提高。目前，检察听证采取的是现场模式，司法实践中，听证参与人由于各种因素影响，在空间或时间上难以协调一致，就此协调往往需要数日，难以有效兼顾检察听证工作的公平和效率。如能借助信息化手段，使检察听证由线下转变为“线上+线下”的新模式，打破时间和地域的限制，将大幅提升检察听证工作效率。

四、完善检察听证工作的建议

（一）细化听证规定，完善听证程序

一要严格落实《听证工作规定》及《实施细则》，做好解读辅导工作。目前《听证工作规定》及《实施细则》是我们开展听证工作的统一规范性文件，但实践中有的检察院对规定理解不深、把握不准，有的甚至不知道两个规定，所以，建议上级检察院要做好文件解读辅导工作。二要探索扩大检察听证简易程序适用范围，目前《实施细则》规定了简易听证程序的适用范围及程序，但是将简易听证限制于接待群众来访过程中的应用。我们认为，在检察听证常态化开展状态下应该扩大适用范围，简化程序，提高效率。三是探索建立缺席听证程序，在检察官履行通知义务后，当事人无正当理由拒不参加听证会或中途离会，可以参照民事诉讼缺席审判程序，探索建立缺席听证程序。

（二）完善听证配套机制

一是建立听证权利告知机制，依据听证启动程序划分，可分为申请型听证和职权型听证，申请型听证首先要保证当事人知道自己有此项权利，因此应当健全听证告知机制。二是建立听证评议机制，听证员参与听证会，并不是一听了之，而是要发表评议意见，在这一过程中，是每位评议员单独发表意见，还是几位听证员休会评议后汇总发表意见，在实践中操作不一，文件中也没有统一规定，建议做统一规范。三是建立听证救济机制，每一种影响当事人利害关系的程序都应当有相应的救济机制，如听证申请被否定后申请复议，对听证主持人及听证员的回避申请，对听证结果异议的复议，重新申请听证等。四是建立听证结果运用机制，如听证过程中双方矛盾化解，可以进入到检察和解程序；听证员对检察机关提出意见、建议，要合理吸收采纳，并转化为检察决策。

（三）提升检察官能力素质

一是通过专题讲座、专项培训、现场观摩、发布指导性案例、典型案例等形式，全方位提升检察官办案能力。二是适当组织舆情处理、矛盾化解、以案释法等方面的综合培训，提升检察全面驾驭听证现场的能力。三是将检察听证纳入检察官业绩考评体系，引导检察官由被动组织听证，到积极主动组织听证。

（四）建立固定听证员队伍

随着检察听证的全面铺开，各级检察机关对听证员的需求与日俱增，持久做好检察听证工作，需要对听证员进行统一资源储备和管理。一要探索建立听证员资源库，对听证员统一遴选、管理、培训、使用、淘汰，扩大听证员范围，除人大代表、政协委员、人民监督员外，还应当包括在特定领域例如金融、建筑、财会、律师、医学等领域专家学者，可以将听证员库与专家咨询委员会等专家库衔接起来，沧州市吴桥院将控申联络员纳入听证员队伍就是有益的尝试。另外探索建立市级院统一的听证员库势在必行，市级院听证员库尽量吸纳专家、学者等基层院不具备的人员参加，以对基层院听证员库进行补充。二要定期组织听证员培训，虽然听证员代表中立第三方独立发表意见，但是也需要接受专业的法律指导，我们可以借鉴英国陪审团制度①法官要向陪审员解释法律，向陪审团介绍法律关于证据效力的规则和案件涉及的专门法律知识，社会公众参与司法审判，需要职业法官的专业指导，才能使判决符合法律要求。，定期组织听证员学习检察听证制度与基本程序，学习如何围绕争议焦点提出听证意见，做好释法说理，以及必要的保密知识、听证秩序。三是探索建立听证员工作保障机制，与财政部门沟通协调设立听证经费，对听证员给予适当经费保障，提升听证员参与积极性。四是探索建立分类抽选听证员机制，引入信息化手段，将随机性和专业性有机融合，既能够实现根据案情选取听证员，又能够保证听证员选取的随机性。

（五）加强检察听证的平台建设

一要严格落实高检院关于检察听证室建设的相关规范性文件，为检察听证提供符合要求的场地、设施和系统。二是鼓励将现代化信息技术广泛应用于听证，为实现良好听证效果，听证会上案情介绍、法律表述必须直观，所以要加强信息化应用，如视频播放、PPT运用，用最直观、最简短语言把案件讲明白。三是加快推进检察听证室与中国检察听证网连通，让人民群众能够更多、更便利地参与检察听证。