以商业银行内控机制为抓手推动外汇展业原则落实

文/张春光 易扬 黄保敬 编辑/章蔓菁

近年来，我国外汇市场微观监管体系“实质合规、尽职审查”的理念不断趋于成熟，但银行在实践层面还难以摆脱过度依赖单证审核的传统做法。本文建议借鉴反洗钱实践经验，以外汇业务内控制度为抓手，推动商业银行建立基于有效性和系统性要求的微观风控机制，并推动外汇管理部门以商业银行内控有效性为抓手，进一步优化监管机制和法律法规，共同推动外汇展业原则落实。

外汇展业原则落实难点分析

现有法规制约展业原则落实效果。一方面，“尽职”的标准有待更加明确。不同于传统单证审核模式下的“尽职”，展业原则下的“尽职”强调“系统性”和“有效性”。所谓“系统性”，就是要参照业务主体的资质和业务背景，多维度、全流程地审核其业务的真实性；所谓“有效性”，是指不能以具体一笔业务的得失来衡量商业银行是否实现了“尽职”，也不能脱离业务的客观风险来评价是否“尽职”。而现行操作层面的法律法规尚未形成有关“尽职”的整体标准，对商业银行微观操作的有效性要求较为模糊。另一方面，“免责”的依据有待明确。目前，涉及日常监管和检查处罚的法律法规多基于分散的、具体的操作规定，基层外汇局虽然有一定的裁量权，但因相关授权法规层级不高，加上“尽职”标准有待明确，基层外汇局在“免责”的判断上有一定难度，削弱了“尽职”“免责”思路在实践中的落实效果。

商业银行缺乏履行展业原则的积极性。由于“尽职”标准不明确，加上相关操作违规查罚案例的反馈，银行对落实“风险为本”监管理念的信心不足。例如，在外汇便利化的创新业务中，一些银行虽在前端减少了对企业提交单证的要求，但后续仍会要求企业提交大量资料，审核强度并未降低。此外，成本的考量也是一个重要因素。按照展业原则理念，银行不仅需要保证每笔业务单证合规，还需要对该笔业务的背景和后续开展情况进行全面跟踪分析，势必大幅增加业务成本。鉴此，商业银行往往倾向于遵循旧的操作办法，在具体业务开展中进行留痕式操作，以“表面合规”代替“实质合规”。

反洗钱实践为外汇展业原则落实提供了有益经验

概念起源：反洗钱是最早落实展业原则的业务领域

展业原则最早出现，源于1988年巴塞尔委员会在反洗钱领域提出的“了解你的客户”理念。1990年，金融行动特别工作组（FATF）进一步提出“尽职调查”的概念。2012年，FATF发布《四十项建议》，提出“风险为本”的理念和操作原则，通过建立科学的风险分类评价体系，以规范的监管程序，对商业银行的洗钱风险进行系统的评估，衡量和识别商业银行面临的洗钱风险程度，关注其洗钱风险最大的环节，推动商业银行主动防范洗钱风险和潜在隐患，以维护金融体系的安全。

展业原则在英国反洗钱模式中得到了充分体现，英国反洗钱模式基于“真实怀疑”的可疑交易报告制度，认为微观主体“应尽勤勉（Due Diligence）”是一切制度得以构建的基石,将交易是否可疑的判断权下放给了各金融机构，让其本着“应尽勤勉”原则，根据各自的行业特点、相关的行规及反洗钱法规手册等进行独立判断，反洗钱监管部门则通过现场和非现场监管评估商业银行风控体系的有效性，间接把控和推动反洗钱业务的微观实践。

转型实践：我国反洗钱转型历程为外汇展业原则落实提供参考

我国在开展反洗钱工作的初期，商业银行对“风险为本”的理念理解不深，更多是受“规则为本”认识的影响，开展了大量的防御性、留痕式的微观操作，影响了反洗钱工作的有效性。2008年以来，人民银行等相关金融管理部门采取一系列措施，切实推动实现了反洗钱从“规则为本”向“风险为本”转变。

一是围绕风险评估搭建工作体系。商业银行建立对客户的洗钱风险评估体系，监管部门建立对商业银行的风险评估体系，银行的风控标准和监管部门的实践都随着风险形态的变化不断调整和优化。

二是根据风险分类相应分配资源。商业银行制定并履行客户风险等级划分工作，动态调整监测工作重点并相应分配业务资源；监管部门则通过对商业银行的评估分类，调整监管资源的分配。

三是落实“勤勉尽责”的责任体系。监管部门以商业银行内控制度的有效性作为评价“尽责”的标准，将原先按客观标准为主的可疑交易判断方式改为按主观标准判断为主，未报告的只要开展有效的尽职调查工作，便不得认定为违规，从而增强了可疑交易报告的有效性。

落地抓手：充分发挥内控制度作用

内控制度的有效性既是商业银行“尽职”的载体，也为监管机构做出“免责”判断提供了客观依据。也因此，内控机制成为商业银行和监管部门之间围绕展业原则落实开展良性互动的关键。

在实际操作中，监管部门首先通过法规和日常监管指引，对合意的内控制度做出全面明确的规定，使内控的有效性成为一个公开透明、可评估、可操作的指标。其后，商业银行根据监管部门的监管指引，围绕风险实际，不断细化反洗钱操作规程和内部控制要求。最后，监管部门通过非现场和现场监管，对内控制度的有效性进行评估和强化管理。在监管方向上，反洗钱监管部门重点围绕内控制度有效性不足的机构开展现场检查，无形中对内控制度健全的机构形成了一种有效的正面激励。在监管实践上，监管部门综合商业银行反洗钱日常监管结果和勤勉尽职情况、未能识别的客户占比、未能报告的可疑交易占比等来评价银行的内控有效性，并将其作为重要的处罚依据。

下一步落实外汇展业原则的主要设想

重建新的内控制度标准

建议明确要求商业银行按照外汇展业原则的要求，重建外汇管理内控制度。新的内控制度应具有三方面特点：一是系统性。业务审核必须是多维度、全流程的展开，而不是分割、碎片的业务安排。同一客户的各类业务的审核要统筹开展。二是有效性。业务审核的目标是防范外汇资金风险，而不是完成审核动作。这就要求在业务前端进行风险评估，在后端进行有效性评价。三是开放性。制度的原则是统一、稳定的，但是具体的操作规则是不断优化调整的。商业银行一方面要关注风控一线的业务实际，另一方要依据外汇管理部门日常提供的政策指引和案件信息发布，在实操中打磨完善内控有效性的实操模式。

围绕新的内控标准，外汇管理部门和银行可重点搭建以下工作机制：一是风险监测，对于商业银行而言，这是外汇展业工作的起点；对于外汇局而言，明确外汇风险的定义和范畴是后续一系列转型的重要前提。二是内控制度评估，双方要分别在内部、外部不断评估并提升内控机制的有效性。三是可疑交易报告，对于商业银行而言，可疑交易报告是风险监测和防范的成果；对于外汇管理部门而言，可疑交易报告既可以成为宏观审慎的重要参考，也可以“以案释法”，成为推动商业银行完善微观审核的业务指引。

做好展业原则与现行法规间的衔接

为适应展业原则的客观要求，需对现行外汇法律法规做好加减法。所谓加法，一是通过出台法律法规明确新内控制度标准的规范要求，二是为新的监管机制、查罚标准提供标准和法规依据，推动外汇监管转型。所谓减法，是指逐步将现行法规中关于微观业务审核的大量具体要求转为指导性要求或者废止。

整合商业银行外汇与反洗钱条线

当下，由于外汇业务与反洗钱在风控理念、操作实务和合规风险上的差异，商业银行的外汇业务条线与反洗钱条线相对独立。而鉴于新的展业原则总体上与反洗钱一致，外汇业务特性更多体现在事中审核环节，因此外汇展业原则要想落实，势必需要商业银行外汇与反洗钱业务的整合。

在实现路径上，可根据反洗钱与外汇展业在内控制度不同环节的兼容性，有序推动两方面制度和业务整合。现阶段，反洗钱和外汇展业两套内控机制仍然可以并行，但在具体部门设置和业务操作上，可以灵活整合。例如，客户接纳等兼容性较高的环节可以合并由一个部门承担；可疑交易监测报告等相关外汇业务环节可融为反洗钱交易监测部门中的一个业务单元；业务最为特殊，且工作量大的结算审核环节仍应单独设立部门。管理条线和信息系统的整合也可依照上述思路调整。

以试点方式推动展业原则全面落实

外汇展业原则的稳步落实需要微观层面的逐步摸索。对此，建议按照试点推广的模式推动该项工作进程。在实施顺序上，可从业务、地域、机构三个维度确立试点。在业务维度，可先从低风险业务做起，例如经常项目下的货物贸易业务在我国国际收支总规模中已占较高比重，目前的配套监管措施和展业经验已有较为成熟的基础；在地域维度，可先选择外汇业务量适中、金融机构系统性风险低、政策鼓励创新的地区，兼顾业务开展和风险防范；在机构维度，先从风控能力强的银行做起，此类银行制度建设完善、考核标准明确、人员素质较高，能更好地把握风险并形成经验推广。