野生动物保护实践中的问题与制度完善

许建苏

河北政法职业学院，河北 石家庄 050061

一、我国野生动物保护法律及相关规定

我国有关动物保护的法律主要包括两个部分：第一部分是野生动物保护法律体系及保护名录，第二部分是其他相关立法，如《实验动物管理条例》等，最重要的是野生动物保护相关立法及保护名录。

（一）野生动物保护法律体系

野生动物保护法律体系包括国家和地方两个层面，国家层面的是《中华人民共和国野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》；地方层面的立法，是指各省人大常委会颁布的省级条例（办法），如《河北省陆生野生动物保护条例》。

2020年，全国人大常委会发布了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，上海、北京、江苏和广东四个人大常委会也发布了相关规定。

（二）野生动物保护名录

与野生动物保护法相配套的是野生动物保护名录，原林业部和农业部于1989年1月共同制定并发布了《国家重点保护野生动物名录》，国家林业局于2000年8月发布了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》（2017年修订为《“三有”名录》）。这两份国家层面的野生动物保护名录同各地方重点保护野生动物名录一起，构成了我国开展野生动物保护的主要依据。

2017年7月1日，国家林业局公告《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录（第一批）》，包括鸵鸟等9种野生动物，从业者可以凭办理的人工繁育许可证，按照省级野生动物主管部门核验的数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用。2017年12月20日，原农业部公告的《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录（第一批）》实施，2019年7月29日，农业农村部公告《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录（第二批）》，规定了花龟等18种水生野生动物等人工繁育国家重点保护名录。

（三）其他相关立法

我国的《动物防疫法》《传染病防治法》《进出境动植物检疫法》规定了对于动物的检疫要求。《刑法》及司法解释规定了关于非法猎捕，杀害珍贵、濒危野生动物方面的犯罪行为，这些都是与动物有关的法律规定。

二、我国野生动物保护方面存在的问题

虽然我国在野生动物保护方面有上述立法及一系列保护名录，但现行法律对野生动物的保护仍存在很多不完善之处：如保护范围窄，很多野生动物未列入保护名录中；有些外来物种没有相应的法律规定；人工饲养野生动物在限额管理方面存在国家规定与地方规定之间的冲突；规定太宽泛，实际操作有难度。

（一）法律保护的野生动物范围过窄

《野生动物保护法》中规定的野生动物是指“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。很明显，该法的保护范围过于狭窄。

（二）野生动物保护名录不健全

《国家重点保护野生动物名录》自1989年发布后，仅在2003年进行过一次微调，而《“三有”名录》则未予更新。保护名录存在的诸多不足，极大地限制了中国生物多样性的保护。在两个名录中，某些对于社会影响较大的关键类群并未加以规定，例如，在所保护的1804种野生动物当中，我国130余种蝙蝠和5种旱獭没有上榜；另外，名录也未能按物种实际状况增补，许多物种已被世界自然保护联盟红色名录列为极度濒危，但尚未被我国名录包括；原被列为“三有”或者国家II级等保护级别较低的野生动物，近年来由于非法捕猎、栖息地丧失等原因导致种群日趋缩减，物种保护级别未能得到及时提升［1］。另外，国家级名录同地方名录覆盖重叠，管理混乱。2020年7月21日，国家林业和草原局、农业农村部就《国家重点保护野生动物名录》的修改公开征求意见，2021年2月，公布了新调整的《国家重点保护野生动物名录》。

（三）野生动物驯养繁殖和经营利用规制不足

实践中，对于人工繁育的重点保护野生动物，申请人工繁育许可证和专用标识，往往通过网上申请，限额管理难以落到实处；另外，有些省内交易不要求有专用标识；大量饲养的“三有”动物并未被要求办理人工饲养手续。

1.对商业目的的人工繁育规制不足

《野生动物保护法》规定，对列入人工繁育国家重点保护野生动物名录的野生动物，可以办理人工繁育许可证，按照省级野生动物保护主管部门核验的年度生产数量，直接取得专用标识及其制品，凭专用标识出售和利用野生动物及制品。但在实践中，人工繁育制度并没有很好地实施，较突出的是地方取消限额限制，导致行政主管机关无法进行监管。例如《河北省陆生野生动物保护条例》于2016年修正时，保留了驯养繁殖国家和省重点保护陆生野生动物应当领取驯养繁殖许可证的规定，但取消了经营利用野生动物及其制品要申请限额的规定。

2.人工养殖的物种已超出名录范围

2018年中央一号文件全面部署实施乡村振兴战略，其中提出加快野生动物驯养观赏等产业。在我国多个省份，人工养殖梅花鹿、林蛙、蝎子、貂、狐狸等，已发展成为药用、食材、皮毛等新产业。人工养殖野生动物技术成熟的品种很多，已经超出了名录限制。另外，实践中还有些外来物种并不在上述名单、名录及《“三有”名录》保护范围内。

（四）“三有”动物的保护与饲养无法可依

虽然《野生动物保护法》中规定受保护的野生动物包含了有重要生态、科学、社会价值的“三有”动物。但是，从该法的规定来看，无论是禁止猎捕、杀害，还是禁止出售、买卖、利用等都只是针对国家重点保护的野生动物。要求办理人工繁育许可证和实行限额管理的，也是针对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物。而对于“三有”动物则未作相关规定，造成实践中大量饲养、买卖“三有”动物的案件无法处理。

（五）对于食用野生动物行为未严格规范

《野生动物保护法》中禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，而对非重点保护的野生动物、“三有”动物却未作规定。有的林业行政主管机关的工作人员说：“看到有人在市场上用竹竿串一串野生乌龟挑着卖，我们却无可奈何。”另外，现行立法对于禁止食用野生动物未作明确规定，而只是规定“禁止为食用目的而购买”。中国科学院院士陈焕春指出，当今人类新发传染病78%与野生动物有关或者来源于野生动物。滥食野生动物无异于打开了病毒传染的大门，不仅为人类健康带来深重隐患，也扰乱了大自然亿万年延续的生态平衡［2］。

（六）野生动物交易监管存在法律漏洞

首先，法律并未禁止野生动物交易，仅规定了禁止出售、购买国家重点保护野生动物及其制品。其次，野生动物交易存在监管漏洞，野生动物管理涉及林业、农业、市场监管、卫生健康、公安等部门，这些部门的职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突，林业部门负责对动物的监管，但在市场售卖国家重点保护动物，也需要由市场监督管理部门负责监管；在市场以外的地方售卖，则由城市管理综合执法局监管，但是在市场边上售卖，则可能出现无人管理的情形。

三、国外关于野生动物保护的做法

美国、加拿大、澳大利亚、日本和欧盟国家的野生动物保护制度设立较早、历史经验丰富。美国自20世纪初开始进行规范野生动物保护的立法工作，美国《濒危物种法案》根据物种濒危程度进行分类，制定相应恢复计划，在濒危野生动物保护工作中体现了“濒危物种高于一切经济利益”的理念［3］；同时，美国对不同类别物种有针对性的保护，形成了针对候鸟、鱼类、野生动植物、外来物种等具体物种保护方面的法律法规［4］。

加拿大有关野生动物保护的法律法规包括两个层面：一是联邦法律，主要是对全国野生动物保护的整体性原则和要求，比如《候鸟保护法案》《加拿大野生动植物法案》等；二是各省及各地区层面的法律法规，各省及地区关于野生动物保护的法律法规更加明确细致。

国外对于野生动物保护的立法经验和做法都可以为我国完善立法提供借鉴。

四、野生动物保护法律规定的完善

我国现有的野生动物保护体系应予修改完善，完善立法宗旨，不能仅强调野生动物的利用价值，还应考虑到防范公共卫生安全风险、保障人民群众生命健康安全，具体包括如下方面：

（一）扩大野生动物保护法的保护范围

每一种动物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能，都有其存在的必要性，将一切野生动物都纳入法律所保护的范围，有利于维护整个野生动物物种之间的生物链的完整性及物种之间的平衡。因此，建议将《野生动物保护法》的保护范围界定为“野外生长、非人工繁育的陆生动物和水生动物。国家注重保护珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。

依据野生动物生态功能与种群现状等科学分类，实行不同等级的保护制度。具体来说：可以对珍贵、濒危野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的野生动物予以重点保护，设置相对更为严厉的法律责任制度来加以保障；对其他普通野生动物也应基于行政资源和能力等因素分类设定必要的法律保护［5］。

（二）完善、动态调整野生动物名录

首先，要规范梳理野生动物名录。将重点保护的野生动物和“三有”动物名录进行梳理，列明哪些既属于国家重点保护，又属于“三有”动物；各省也将本省重点保护的野生动物进行梳理，去掉与国家重点保护相重叠的动物，便于人们查询及行政机关执法。其次，对一般性保护的野生动物，也可考虑拟定名录。再次，对人工繁育国家重点保护野生动物名录予以严格限定，禁止出售和利用。最后，缩短动态调整时间，根据野生动物资源变动情况和最新研究成果，及时更新和调整。

（三）规范野生动物经营利用和驯养繁殖

对人工繁育国家重点保护野生动物名录予以严格限定，严格区分科学研究的人工繁育与生产性人工繁育。对科学研究性的，只能是由科研部门进行人工繁育，待繁育技术成熟后，需要用于生产性繁育的，由国家发布白名单，才能由其他企业或个人去开展生产性人工繁育。对于生产性人工繁育，应对技术成熟的物种进行评估，发布人工繁育野生动物名录和技术标准，实行动态管理。

（四）加强对“三有”动物的保护

对于“三有”动物，建议与国家重点保护动物一样纳入法律规制的范畴，在《野生动物保护法》中，从猎捕、人工繁育、交易、运输等方面，作出同国家重点保护野生动物一样的规定。

（五）明确规定禁止食用野生动物

当今社会，全球对动物福利的关注愈发强烈，禁食野生动物、禁用动物皮毛越来越获得全世界的广泛认同。联合国也将动物保护作为全球可持续发展计划的重要一部分。中国正致力于生态文明建设。禁食野生动物，是尊重自然、保护自然的题中之义。《野生动物保护法》应当明确规定禁止食用野生动物，以及食用的法律责任。

（六）加大对违法行为的处罚力度

为有效实现对野生动物的保护，应加大对违法行为的处罚力度，建议修改《野生动物保护法》中规定的罚款数额，提高罚款力度。

《刑法修正案（十一）》在《刑法》第三百四十一条增加了“以食用为目的”和“第一款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物”，对野生动物的保护范围加以扩大，无疑是立法的一大进步。但并未对“食用”野生动物进行规定，因此，建议在该条中增加对于食用野生动物的责任规定。

总之，要实现人与动物的和谐共生，就需要完善野生动物保护的法律制度体系，也要考虑与公共卫生安全法律制度相衔接，通过法律之间的沟通协调和配合协同建立相关机制，为政府各部门协同管理提供法律依据和制度保障，真正实现对野生动物的保护。