人才振兴视域下农村基层治理能力现代化转型问题及对策研究

毛小静

（四川省社会科学院 农村发展研究所，四川 成都 610072）

一、引言

人才振兴是十九大提出的乡村振兴战略的重要组成部分，具有重要的战略地位。习近平总书记指出，实现乡村人才振兴，要把人力资本开发放在首要位置。这既充分说明人力资本是实现乡村振兴的关键要素之一，也为破解乡村治理能力现代化转型提供新的途径和思路。乡村振兴是需要借助各类人才积极投身基层建设、共同推动去实现的综合性目标，解决人才问题尤其是专业对口人才的引进，是乡村振兴战略能否有能力正确实施的关键，是推动农业、农村、农民全面发展、共同进步的重要基础和必然要求。当前，人才短缺、乡村基层治理能力落后等已成为乡村振兴的主要难题，因此，要把人才振兴放在乡村振兴的首要位置，坚持内部培养和外部引进人才并重的政策方针，为乡村治理不断注入新鲜血液，增强人才的可持续发展能力，强化乡村人才支撑。在党的十八届三中全会上习近平总书记指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，[1]即推进农村基层治理能力现代化是国家治理能力现代化的题中之义。随着我国经济的高速发展和大数据、数字化等科技进步的影响，目前，我国农村基层治理到了向基层治理能力现代化转型的关键节点，基层党组织、政府等应结合人才振兴战略，深入探究农村基层治理在人才方面存在的问题，并提出具有针对性的建议，以推动乡村治理能力现代化转型、实现农业农村现代化目标。

二、我国农村基层治理的现状

农村基层治理是我国国家治理体系中的一个重要组成部分，是整个国家治理体系中最基层的环节，基层工作人员大部分工作是需要直接面对人民群众，主要采取面对面交流的方式，发挥着重要的组织协调作用，其发展状况直接关系到整个国家的安全和社会的稳定。随着农村市场经济的不断发展，我国农村社会经济体系逐渐开始转型，尤其是以农村民主自治为核心的基层治理制度也在不断发展和完善，以适应多元化、复杂化的基层社会经济环境。自1978年改革开放以来，我国的治理模式已经从单一的管理主体模式向多元化治理模式转变，农村基层治理模式也发生了同向的质的改变，从而促进国家民主政治体制与基层治理模式变革。十九大报告提出要建立健全乡村治理体系，提升农村基层治理工作效率，推进农村基层治理体系与治理能力的现代化。2020年，我国实现了全面脱贫的第一个百年目标，在乡村振兴新的历史征程上，乡村治理能力向现代化转型是评估能否实现乡村振兴的重要手段。一直以来，我国对于乡村治理的关注从未改变，不管是改革开放前实施的“政社合一”还是改革开放后实施的“乡政村治”，都充分体现了我国对于乡村治理的重视程度。在新的历史起点上，乡村治理能力现代化转型更是被放到了一个前所未有的国家战略层面，但由于我国农村乡镇之间的联系具有极大的无规律性和突发性，乡镇内部主体的联系具有极大的不确定性和复杂性，导致农村基层治理环境繁琐且复杂。因此，在新的历史阶段，如何更好地开展农村基层治理工作和实现基层治理能力现代化转型成为新的重要研究课题和历史任务。其中，乡村基层治理过程中已经固化的传统治理思维方式、基层政权的权力和责任不对等以及基层党组织影响力变弱等导致治理低效现象尤为突出。因此，基于人才振兴视角探索新时代我国乡村治理能力现代化转型中存在的问题具有实际意义，也为乡村治理能力现代化转型提供新的思路和依据。

三、人才振兴视域下农村基层治理能力现代化转型中存在的问题

乡村治理能力现代化转型作为乡村振兴战略实施的重要基础，其转型能否按时按质按量实现，是我国乡村能否实现全面振兴的关键因素之一。新的历史时期，我国的农村基层治理面临新的发展与选择，基于人才振兴视角，概括总结出我国农村基层治理能力现代化转型过程中出现的问题主要体现在以下四个方面：

（一）传统基层治理思维方式的固化是阻碍乡村振兴发展的瓶颈之一

在传统的基层治理思维方式中，处理乡村中的各种事务主要是以公权力量主导的模式为主，这种模式加重了多数农村基层村级治理向行政化、向上集权化等趋势发展。这种基层治理模式及治理方式的固化，导致了乡村的基层治理的参与者仅包括了基层工作人员和极少数的具有先进意识的村民，忽视了在乡村治理中村民的主体地位，形成了基层政府发布“命令”—村民直接“执行”—政策效果低下—政府再次颁布政策的恶性循环。该闭环式的恶性循环主要是由于在整个的乡村基层治理链条中，缺少村民民主参与的中间环节导致的。该恶性循环会导致农民的多元化利益诉求不能得到有效解决，村民、相关的社会组织等个人或群体组织不能积极参与到农村事务的处理中，使其整个的治理过程缺乏内生动力和活力，甚至会导致农村自治组织无法正常进行工作，整个治理体系陷入失灵和混乱的困境。因此，如何提高和调动民众及相关社会组织在乡村基层治理的参与度、积极性和如何更高效利用组织资源是乡村基层党组织在乡村治理现代化转型中面临的重要问题。

（二）基层干部综合素质不高，限制乡村治理的实施效果

首先，农村地区相对于城市发展比较落后，基层政务处理尤其是村级政务的处理仍然是以“熟人社会”为主，导致政务的处理不具有科学性、民主性、权威性。主要体现在基层工作人员尤其是村一级的管理人员选举时依靠自己在村庄里的“熟人程度”上，选举的过程相对缺乏客观性、公平性和民主性，导致在乡村治理中出现“熟人好办事”、“办事找熟人”等老旧思想，村民思想缺乏基本的法治意识和法治思维。其次，大部分的基层公职人员综合素质普遍不高，导致其缺乏基本的理论基础和辩证思维，思想与法治观念容易受旧体制影响，尤其是受“官僚思想”影响。主要体现在部分基层政府将大部分资源和主要精力放在应付上级组织下派的行政任务上，缺乏为广大农民群众提供公共服务的动力和干实事的意识，现代化观念还未成型。最后，政府部门缺乏相关的政策鼓励和支持其基层公职人员的培训及不定期的学习体系，对基层党员干部的教育培训缺乏系统性、专业性和针对性。此外，很多基层工作人员存在学历较低、年龄较大以及工作能力有限等问题，导致对科技性、数字化的政府治理平台的学习和应用程度较低，工作效率不高。

（三）村民主体缺位，导致乡村治理缺乏内生动力

改革开放以来，随着我国工业化的推进和沿海地区城市的快速发展，出现了“打工潮”现象，导致很多农民外出务工，尤其是我国中西部发展相对落后的地区。随着农村青年劳动力的大量外流，我国农村逐渐走向空心化，留守老人、留守儿童、留守妇女的比例不断增加。除此之外，还有一大批从乡村走出来的大学生等高素质人才由于就业环境、收入差距、发展空间等原因，导致他们学成之后更愿意留在大城市发展，不能和家乡的发展形成人才培养—人才回流的良性循环。乡村人才大量从农村流向城市的现象，导致乡村基层治理缺乏“群众智库”和高质量的基层工作人才，缺乏内在的发展动力和后备人才队伍，使得在农村事务管理和组织运转中出现与时代相对停滞甚至落后的困境。在乡村基层治理中，社会组织作为其中的重要主体，在乡村治理能力现代化转型中扮演着一个重要的角色，发挥着不可取代的作用。目前，我国乡村相关的社会组织规模较小，且面临着发展不平衡、群众认可度不高等问题，导致在乡村治理中社会组织参与度不够、话语权不高。在村民主体缺位的困境下迫切需要社会组织群体和农村基层组织之间进行合理沟通协调，搭建农村基层政府和村民之间的桥梁[2]。

（四）乡村缺乏物质基础，导致基层党组织影响力变弱

基层党组织在农村治理体系中占据重要的主导性支配地位，基层党组织是确保乡村基层治理正确实施和完成的关键。在乡村基层治理能力现代化转型中，基层党组织在乡村治理的农村事务处理中必须充分显现出其强大的政治动员力和权威性，充分发挥其主导作用[3]。在改革开放以后，由于我国大力推进城市化和工业化进程，尤其是“以农业反哺工业”战略的实施，导致乡村严重缺乏物质基础，经济基础决定上层建筑，物质基础的缺乏直接影响了农村经济基础的建设进度，间接导致了基层党组织的权威性、动员能力和服务力的大幅下降，也使得农村基层治理方式较为落后，成为制约农村基层治理发展的重要因素之一。此外，部分中青年农民受传统思想和固有的思维方式等因素的影响，导致其入党积极性不高，造成农村基层党组织的后备人才不足。

四、建议

基层治理政策文件的制定者和参与者的主体都离不开“人”这一要素，换而言之，基层人才队伍是基层治理的关键和重要支撑。因此，想要完成且做好基层社会治理工作，基层人才队伍的建设是其实现治理目标的关键。这就要求必须不断加强基层社会治理人才队伍建设，从现有基层干部的正确定位、内部培养、基层人才的外部引进、发挥治理主体地位和强化基层党组织主导地位等五个方面着手，构建基层治理人才机制，为实现基层工作精细化、基层治理现代化提供有效的人才支撑和智力支持。

（一）基层干部应找准正确定位，提高工作的精准性和高效性

基层干部是与乡村、农民距离最近的一批管理人员，村干部更是乡村社会治理主体的第一负责人，他们是否对自身职责有正确定位，直接影响着乡村治理的成效。因此，基层干部应该找准其正确定位，提高工作的完成度和精准度。第一，基层公职人员要不断深化认识，增强自身政治意识和责任意识。对相关政策认识不到位、领会不深刻，导致政策实施存在盲目性、低效性甚至是无效执行，是基层干部及工作人员普遍存在的问题。深化认识是提高工作积极性和主动性的前提，因此，基层干部要站在实现我国治理能力现代化的高度来看待农村社会出现的人与人、人与物等各种主体之间的矛盾问题，进一步认识和体会农村是我国治理能力现代化转型的关键影响因素，不断深化自身对于各项战略部署的认识和学习。第二，要积极推动各项治理工作有效落实。实践如果缺少理论的支撑是不具有科学性和方向性的，因此新时代基层干部要加强对相关法律法规、政策和理论的学习。面对新的历史问题，基层工作人员更要敢于打破固有思维方式、突破自我界限，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,充分调动、盘活、整合乡村社会各类资源和各方力量,扎实推动各项治理政策的宣传和有效落实,扮演好乡村治理能力现代化转型过程中参与者与推动者的角色。第三，基层干部要具有自我反省和要求进步的意识和觉悟，要敢于扎身基层，更要通过与农民朋友们面对面交流等方式了解农村中存在的实际问题，并在自我批评和自我反省中总结出在工作中出现的问题，以提高开展工作的效率和解决问题的精准度。同时，基层干部要具有进步意识，尤其是在这个日新月异的时代，更需要具有忧患意识，积极学习新的知识和方法，提高自己处理政务的效率和为民服务的水平，如数字化政务服务平台的学习和高效运用。

（二）以专业化为目标，提升基层人才整体素质

基层各类人才的综合能力水平直接或间接影响乡村治理的水平和进程，因此，要把强化构建基层社会治理人才队伍，扩大其基层工作人员的数量和质量作为当前乡村治理的重中之重，把基层人才培养转化为基层治理的主力军。国家对基层治理提出了“四化”的发展要求，即社会化、法治化、智能化、专业化，其中专业化就是指对基层人才的培养[4]。为了实现提升基层人才整体素质的目标，需要进一步完善基层人才的岗前、岗中及岗后培训体系，提升基层人才的执行力和服务力。第一，要以基层治理能力现代化的新要求为基准，以自我反思、积极进步为主要的学习态度，以知识更新、技能提升为主要导向，基于科技进步的背景，向基层工作人员提供专业知识、专业技能、网络化、数字化服务等内容的全方位培训。其中，培训对象要覆盖不同类型、不同层次的基层人员，实现基层人员分类、分层、分批、分期进行培训，采用理论和实操相结合的方式，深化基层人才对理论知识体系的吸收和实践能力的训练，促进基层人才队伍建设朝着专业化方向迈进。第二，针对基层人才发展空间和高学历的需求，尤其是对于当地基层人才的培养，国家应该为基层工作人员提供高升专、专升本、本升研等学历提升绿色通道，以提高基层人员的学历层次和专业化水平。在保证基层人员不流失的情况下，激活当地基层工作人员的内生动力，加快基层后备人才培养，全面优化基层人才队伍结构，逐步构建基层治理专业人才的培养机制。

（三）以“人才”稳定为关键，强化基层人才激励机制

乡村人才振兴既需要激发其内在动力，还需要外部要素的冲击，同样乡村治理现代化转型也需要内外部人才的共同协作和助力。第一，优化基层工作的“硬环境”。完善的政策体系是确保各个战略正确、高效实施的前提，政府要为基层人才的引进提供政策保障。要切实解决好基层人才的生活环境和工作环境问题。通过建设功能齐全、工作方便的人才公寓，切实改善基层人才的生活条件；通过改善基层工作设施条件，为基层人才创造良好工作环境。第二，优化基层工作的“软环境”。积极营造良好的政策氛围和社会氛围，研究出台关于基层人员发展专项规划，制定基层人员培养、引进、使用和激励等相关政策，创新基层人才分类评价机制，强化基层人员的荣誉激励，鼓励基层人才大胆创新基层治理模式，除此之外，还要通过解决配偶工作、子女入学等方式，消除基层人才引进机制存在的潜在障碍。构建更加具有市场竞争力的基层治理人才的引进机制，鼓励和引导各类人才向基层流动，不仅要做到人才的“引进来”，更要做到人才稳定的“留下来”。

（四）发挥农民主体作用，促进多元主体参与乡村治理模式发展

现有乡村治理模式的低效运行，很大一部分原因是村民这一主体的严重缺位和社会组织的缺乏。第一，由于乡村的产业发展、就业环境、居住环境等因素，导致大部分青壮年劳动力流失，不仅使乡村经济的发展缺乏内生动力，也为乡村治理带来了治理主体严重缺位的问题。因此，针对不断变化的新环境和出现的新问题，在各级政府的支持下，利用大数据、云计算等技术加快构建相应的政务信息服务平台和交流平台，使村民不管身处何方都能够及时知晓并接收信息、参与村级相关事务的讨论与决策，提高了其民主性和科学性，进一步促进村务处理的高效性[5]。第二，社会组织作为乡村治理的重要参与主体，政府要重视相关社会组织的重要性和影响力，积极鼓励更加多样化的社会组织成立并参与到相关的乡村事务处理中，为乡村治理提供好的建议和对策，搭建好村民与政府之间交流沟通的桥梁，为农民发挥主体作用提供支持，为政府更好地发挥指导作用提供更多的资源。

（五）坚持党的领导，强化基层党组织的主导地位和影响力

首先，基层治理能力现代化的转型必须有坚实的物质基础和充足且良好的党员基础，不管是乡村治理人才的内部培养还是外部引进，良好的物质基础是其实现的前提条件。因此，乡村应根据自身自然禀赋条件和经济发展的现状，通过政府政策扶持进一步发展其适合的乡村产业发展模式，如“乡村+旅游”“乡村+社区”“乡村+文创”等模式，加快构建稳定且增长型的乡村产业发展模型。其次，应该大力支持返乡人员创新创业，加大对外部投资项目的引进力度，缓解农村人才的流失问题，促进综合型、专业型人才的引进，为乡村产业的可持续发展提供坚实的物质基础和人才基础。最后，基层治理必须坚持党的领导，应该充分发挥基层党组织在农村治理体系中主导性、支配性的作用。对于基层党员干部，要通过定时开展思想教育、工作报告会议等方式，进一步提高其政治素养、锤炼“党性修养”、强化其责任担当。此外，更要充分调动广大青年农民入党的积极性，增加基层党员数量基础，为基层党组织发挥其强大的政治动员力和组织力提供人员的保障和内在支撑力。

五、结语

综上所述，基于人才振兴视角，当前我国农村基层地区的治理存在着一些问题，旧的乡村治理方式的制约、基层干部素质不高导致的治理效果不佳、村民主体地位缺失、基层党组织影响力变弱等问题的存在都会影响乡村治理能力现代化转型。因此，在今后的治理中，需要对基层治理人才机制予以完善，通过完善多元参与的治理体系，加强村民的主体地位、重视相关社会组织的参与、提高基层工作人员的综合素质、强化基层人才激励机制等措施，进一步为推动乡村治理能力现代化转型提供人才基础。