乡村振兴背景下“多规合一”村庄规划的几点思考

姜 峰 湖南省水工环地质工程勘察院有限公司

1 前言

近年来我国经济建设的高速发展，随着乡村振兴战略的逐步实施，我国的农村建设得到了迅猛的发展和进步。如何在现行的新农村建设背景下加强对农村的规划设计，已经成为当今一项重点研究课题，将新农村建设与乡村振兴战略进行有机融合，从而促进农村的进一步发展对于乡村区域的整体发展具有重要的现实意义。

所谓“多规合一”，旨在将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现“一本规划、一张蓝图”，是实现空间管理系统和管理能力现代化的一个重要手段和平台。

2 基于乡村振兴逻辑关系搭建“多规合一”的规划框架

第一步需要根据乡村现有的整体规划制度对其所包含的内容和实际情况进行考察和分析。其中对于功能的合理分配、占地区域布置、交通走向排布、整体空间的管理、公共区域、政府配套装置、文化遗留区域等等进行细致的安排后能够得出较为完善的规划框架。在保证其结果不产生偏差的基础上对所形成的位置分配框架进行合理布局，通过将乡村化区域分配与城市区域分配相对接和融合的方式，让乡村功能布局在原有的基础上实现多功能、“多规合一”化效果。其次，根据不断的钻研乡村振兴策略和城市布局规划之间存在的微妙联系，充分利用“多规合一”的规划目的，实现城市化布局规划体现在乡村布局规划中，以乡村振兴为实施目标而开展。最后，可以通过以上所述两点方向进行调整和优化，得出适用于乡村振兴逻辑下的“多规合一”框架后落实，实现乡村功能区域的合理搭配，引导群众发展振兴策略，提高乡村发展政策的落实效果。

以“多规合一”的规划框架为基础，对乡村振兴计划进行审查得出其存在的“两规不一”问题。故开展一个区域多个发展策略的开创性方法，以将乡村振兴战略归入我国的整体规划、生态保护、城乡合力发展决策、土地再次利用、经济发展中，让其战略与多种城市规划相结合，实现在同一社会体系下的统一性发展，制定专属的乡村规划蓝图，以蓝图走向为发展目标，体现多种发展相联合，相贴合的振兴实施步骤。

3 现阶段村庄规划问题分析

3.1 乡村规划布局混乱

自改革开放以来，我国的城市化进程不断加快，尽管这有助于我国的经济建设持续向前发展，但在城市化建设过程中需要占用大量的土地资源进行基础设施建设，这就使得乡村区域流失了大量的土地资源，并且在乡村区域中的相关产业发展速度急剧下滑，造成了城乡经济发展严重失衡的问题。经济建设的落后直接导致了乡村区域的空间规划布局相对比较混乱，对国土空间的规划布局造成了一定的滞碍作用。造成乡村区域规划布局混乱的内部原因主要有以下三点。

首先，我国在乡村区域的规划布局中严重缺失科学合理的管理体制。这一点体现在村庄的规划布局原隶属于所在地方的住房与城乡建设部门，而村庄的土地资源规划却权属于国土资源部门，这很容易造成在对乡村区域整体进行规划设计时造成矛盾，加之地方部门与上级部门难以进行及时有效的沟通协商，因此对于乡村区域的规划建设困难重重，最终草草了事，往往存在“图上画画、墙上挂挂”的问题。

其次，村庄规划布局与村庄土地资源的规划布局标准不统一，即在进行村庄规划设计时所使用的比例尺与进行村庄土地资源规划设计时所使用的比例尺存在显著差异，其中对村庄土地资源的规划比例明显大于对村庄的规划比例，这在很大程度上降低了对于土地资源进行分类时布局的精准度。尽管目前已经对规划比例进行了一定程度的改善，但仍然无法对村庄土地资源进行精确把控。

另外，对于乡村区域的土地划分不够明确，这一点在我国实行乡村振兴战略后得到了大幅度的改善，各地方的乡村也纷纷进行了规划理念上的创新，并采取了一些新措施，但总体而言乡村区域仍未对村中土地资源的规划进行明确的划分，这也为农村规划项目的落地实施造成了相当大的困难。

3.2 乡村产业结构相对薄弱

在我国的乡村区域中，绝大多数村庄都是以粮食种植、畜牧产品作为主要产业结构，只有在少部分的乡村中存在着诸如食品加工、轻工业产品的生产制造等行业，由此不难看出我国的乡村产业结构十分薄弱。在如此薄弱的产业结构支撑下，就很难进行高质量的村庄规划建设，并且在进行村庄规划的过程中由于青壮年劳动力涌入城市，因此就会出现劳动力不足、规划建设产能偏低，缺乏供给产业进行长期发展的动力源。目前农村生产存在诸多障碍，如发展农业的化肥、农药等因素价格上涨，而收入增长缓慢，生产成果也受天气等因素影响。

目前，很多地区的农民即使在国家补贴的情况下，仍然入不敷出，所以现在很多农民放弃了农业生产，这样的观念也在潜移默化地影响着下一代，这就使得农村生产出现了人力资源匮乏的问题。与此同时，由于在乡村区域的居民生态保护意识相对薄弱，如果进行相关的产业布局有可能会对生态环境造成重要污染，因此在村庄就难以进行全域化的长期规划布局。另外，长期居住在农村的村民思想观念相对比较落后，在进行产业布局后可能会造成部分村民过于追求经济效益而对乡村传承的文化特色进行肆意破坏。

3.3 村民对村庄规划的参与度不高

我国城市化进程的不断加快在很大程度上促进了我国经济建设的长期繁荣发展，但也造成了诸多问题。在城市化进程不断加快的背景下，大量的农村青壮年劳动力开始涌入城市务工，导致乡村区域老龄化问题不断显现和加重，而这也使得村庄的规划布局缺乏活力。

来自乡村外部的规划设计团队在对乡村进行规划设计时无法在短时间内全面深入了解当地村庄的历史文化、生活习惯、习俗等，设计人员也就容易在规划设计过程中忽视当地村民的风俗习惯，从而导致村民对村庄规划的参与度、认可度与积极性较低，在这种情况下设计而成的乡村规划成果也难以获得当地生活村民的认同。

4“多规合一”的村庄规划的几点思考

4.1“多规合一”的村庄规划

“多规合一”是国土空间规划先行体系的重要手段之一，这项政策主要是指在一定空间内所进行的一切规划进行有机的融合，有统一的空间管理部门进行监管，实现在同一地区内只有“一本规划、一张蓝图”，彻底解决在传统的国土空间规划中存在的不同空间规划各成体系、内容重复甚至冲突等方面的弊端。在对村庄进行布局规划时，要从以下几个方面入手。

机构改革之后，要进一步完善相关的管理体制，将村庄规划与村庄中的土地资源规划进行有机地整合，确保能够在一个部门的管理指挥下就可以进行两者的共同规划，这也就是现行国土空间规划中的“多规合一”原则。在进行村庄规划时，有关部门要与在当地生活的居民进行深入的沟通，全面考虑当地居民的利益诉求，制定系统化的监管方针，完善村庄的土地流转机制，依据“一户一宅”原则对村庄进行科学合理的整体规划，在最大程度上避免土地资源的闲置浪费。

对村庄规划和村庄中的土地资源规划使用统一的规划比例标准，切实保障规划布局的准确性和可靠性，同时在进行村庄整体规划时有关部门必须对村庄资源进行实地调研，整理汇总结果，借助互联网平台构建村庄全域实施大数据分析平台，从而实现对村庄资源的动态监测。

4.2 合理引导产业发展

在现行新农村建设战略背景下，对于村庄整体规划的评价依据主要涵盖国土空间开发的适宜性、资源环境承载力两个方面。因此村庄规划中合理发展相关的产业结构，构建“田园综合体”、“一村一品”等特色产业结构，这不仅能够将村庄的文化底蕴充分地显现，还能拉动乡村多级产业链的发展，实现产业价值、生态价值的深度融合。

4.3 通过“要素+”丰富拓展全产业链

充分的利用大时代特征，将互联网商业化特征与农产品相结合，通过引导群众明确振兴策略的目标所在开展以“农产品发展方向+乡村特色优势产业”为主的乡村产业，通过互联网资源信息多元化特征为实现“双+”产业，推动乡村农业发展，建立多个旅游基地，打造专属乡村特色的旅游观光场景，适当的与当地长久历史遗留下的文化特征和风俗相融合，实现多样性的乡村面貌。

近年来，电子商务的快速发展为我国经济带来实际性的发展方向，乡村发展策略中可采用以线上线下双向销售的营销模式，进行农产品的售卖和旅游业推广，增加收益的同时宣扬乡村文化。开展多样性的乡村活动，组织外来旅游人员积极参与，创设美好，恬静的乡村生活氛围，让多元化产业特征更加具有特色和突出性。

4.4 遵循环保节约的生态理念，秉持生态优先的规划原则

在村庄规划建设过程中应体现生态思想，通过各种措施，加强自然资源保护与利用，从而改善村庄的生态环境。加强村民宅基地管理，控制建设用地规模和强度，提高土地使用效率。合理安排村庄居住用地和公共服务设施，形成科学合理的用地布局结构。因地制宜，充分利用现有的建筑、公共服务和基础设施，避免出现“大拆大建”的问题。

目前，农业生产和农村发展也正在产生大量污染，影响、破坏生态环境，村庄规划应该考虑使农村社会经济活动对环境的负荷和影响要在现有经济技术条件下达到最小化；最终使这种负荷和影响控制在生态系统的资源供给能力和环境自净容量之内，形成乡村区域社会经济活动与生态系统之间的良性循环。

4.5 制定相关法律法规，为村庄规划提供法律依据

要特别注意用地和村民建房规划法规的制定，加大对违法用地案件和违法建房案件的查处力度，充分发挥土管、建设、司法等职能部门的作用，对不按规定私自建房者予以限制与处罚。要制定适合农村实际情况的房地产管理法，使农村住宅市场走向规范化、合法化；要强化土地有偿使用费征收力度；要把村庄规划建设成绩作为考核农村区域基层干部的一项重要内容。

4.6 推动农村土地流转，增加农村和农民收入

长期以来，在经济建设和城市发展过程中，各地新增建设用地主要来自农村集体土地，乡村区域土地经常被低价征用而高价卖给房地产开发商，如此丰厚的回报几乎不需要任何风险。但土地出让收入主要用于城市建设，此前这种“取之于农、用之于城”的做法为工业化、城镇化的快速发展提供了重要财力支持，但与此同时，对“三农”发展的支持却严重不足。

习近平总书记明确指出，要解决土地增值收益长期“取之于农、用之于城”的问题，现在到了该把土地增值收益更多用于“三农”的时候了。近几年的中央一号文件多次提出，要按照“取之于农，主要用之于农”的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。因此，在振兴农村经济的关键时刻，要消除农村建设用地少收入或无收入现象，进一步完善相关规定。

把农村土地收入主要用于农村建设、农村发展和农业，切实强化实施乡村振兴战略的资金保障。工业繁荣是解决农村所有问题的前提。如果没有工业发展，乡镇国土规划就没有基础。工业的繁荣首先取决于农业的繁荣，这是由农业的基本地位和农村的主要功能决定的。因此，为了大力实施粮食储藏地，大规模建设高标准农田，稳定耕地数量，改善土壤，提高土壤肥力，促进农业规模管理、集约利用和特色化发展，提高粮食综合生产能力，确保食品安全和农产品的主要供应，将农业从生产导向向质量导向转变，全球土地综合整治刻不容缓。

另外，繁荣二、三产业是乡镇国土规划的活力。充分利用农村资源、文化特色、绿水青山的生态优势，发掘农村多种功能和价值，建设农业现代化示范区和特色农产品优势区，大力发展新产业、新形式、休闲农业、乡镇旅游、农村电子商务等新模式。要优化整个区域的结构和布局，保障农村二、三产业的发展。

5 结束语

近年来，随着我国经济建设的高速发展，在乡村振兴战略的大背景下我国的农村建设得到了迅猛的发展和进步。在我国现阶段的新农村建设进程中，村庄规划的起点相对较低，这与加快社会主义农村建设进程的战略规划存在一定的矛盾，在我国的诸多地区由于受到当地自然地理环境以及经济因素的影响和制约，村庄规划只是在原有的村庄规划模式上进行修补和完善，并不能形成一种崭新的村庄格局，因此村庄规划整体水平较低，并且缺乏科学规划体系的指导。科学编制“多规合一”村庄规划，提升村庄规划的整体水平不仅能够实现对乡村资源的战略整合，对于加快新农村建设进程同样具有至关重要的作用。