清前期热河地区行政制度内地化过程研究

郝文军（渤海大学历史文化学院，辽宁锦州 121013）

清代热河地区涵盖范围相当于现在河北省承德市、内蒙古自治区赤峰市和辽宁省朝阳市、阜新市。自崇德年间设旗置盟到乾隆四十六年（1781）改厅为州、县，该地区的行政制度总体上表现为内地化趋势。其过程可以分为单一盟旗制度时期；盟旗为主，局部设厅时期；改厅为府州县，实行旗县分治时期。清前期热河地区行政制度内地化的过程，一方面是顺应区域内人口结构、生产方式改变的需要，另一方面也是清朝统治者治边思想从“因俗而治”向“制同内地”逐步转变的结果。

一、清初盟旗制度实施与行政制度内地化开始

明末清初，内蒙古诸部先后归顺清朝（初期为后金）政权。为加强对内蒙古诸部的控制与管理，清朝统治者在内蒙古地区推行盟旗制度，建立以旗为地方行政单位、由理藩院代表中央进行行政管理的行政体系。这一时期，清朝统治者先后将归顺的敖汉、奈曼、翁牛特、巴林、土默特、喀喇沁等10 部16 旗安置在热河地区。靠北的敖汉、奈曼、翁牛特等8 部11 旗会盟昭乌达，为昭乌达盟；靠南的喀喇沁、土默特2 部5 旗会盟于卓索图，称作卓索图盟。

热河地区蒙古各部是在皇太极天聪年间归顺清朝政权并被安置在热河地区的。崇德至顺治年间，清朝统治者开始在热河地区蒙古各部推行盟旗制度，陆续将敖汉、奈曼、翁牛特、喀喇沁等9 部划分为14 旗，北面7 部10 旗会盟于昭乌达（康熙三年归顺的喀尔喀旗加入）称作昭乌达盟；南面2 部4 旗（康熙四十四年又增设喀喇沁中旗）会盟于卓索图，称作卓索图盟。昭乌达盟和卓索图盟属下各旗会盟时间都可以上溯至清崇德四年（1639）。崇德四年，北面的敖汉、奈曼、翁牛特（左、右翼旗）3 部4 旗第一次会盟；南面的喀喇沁、土默特2 部3 旗也举行首次会盟。此后，又有新的成员先后加入两盟。顺治元年至九年（1644—1652），清朝政府陆续将阿鲁科尔沁、巴林（包括左、右翼旗）、扎鲁特（包括左、右翼旗）、克什克腾4 部6 旗编入昭乌达盟，昭乌达盟成员扩大到7 部10 旗。康熙三年（1664），清朝政府又将从漠北迁来内附的喀尔喀左翼一旗编入昭乌达盟。此后直到清末，昭乌达盟固定为8 部11 旗。顺治二年（1645）建土默特右翼旗，也属卓索图盟，卓索图盟成员扩大为2 部4 旗。康熙四十四年（1705），清朝政府又从喀喇沁右翼旗中划出一部分建喀喇沁中旗，仍属卓索图盟。至此，卓索图盟成员固定为2 部5旗，热河地区的行政区划固定为2 盟16 旗。

盟旗制度是清朝（前期称后金）统治者在“因俗而治”与“分而治之”相结合的统治理念下，以蒙古诸部原来的鄂托克、艾马克等社会组织为基础，仿照满洲八旗制度在蒙古地区建立的一种新的行政管理制度。盟旗制度的实施是蒙古地区行政制度内地化的开始，因为该制度是对蒙古草原地区延续千年的政治生态的一次大变革。盟旗制度的实施，使传统的以血缘为纽带、具有从属关系的大小部落改造成了地位平等、互不统领、直属中央的地方行政单元。每个旗都有确定的边界、范围[1]和行政中心（旗府），旗的最高行政长官札萨克由朝廷任命、向朝廷负责，经朝廷授权管理旗内军政事务，其身份是清王朝的地方官吏。理藩院作为与六部平级的中央行政机构，专门负责管理盟旗等少数民族地区事务。所以从行政体制特点和行政要素构成看，盟旗制度与内地的府县制而不是原来的部族制具有更多的共性。正是基于这种认识，笔者此前论证清代内蒙古地区行政制度内地化，始于清初盟旗制度的实施而非清中期厅或县的设立[2]。具体到热河地区，其行政制度内地化应以天聪至崇德时期盟旗制度的确立和实施为标志。

实施盟旗制度后，各旗只能在规定的范围内游牧。同时，因为这一时期清廷采取蒙汉隔离政策，故热河地区的行政区划表现为单一的盟旗制度，民族构成上表现为蒙古族占绝对主体的特点。盟旗制度在改变热河地区蒙古各部传统部落体制的同时，也对牧民的生产生活方式、区域经济和环境产生了较大影响。传统部族制下，部落的游牧范围、人口数量会随着部落力量的变化而变化，部落间经常会因为争夺牧场和人口发生战争和兼并，导致草原政治不稳定。盟旗制度下，各旗牧民被限定在固定的范围内游牧，不得私自越界游牧。这就避免了部落间因争夺人口和牧场而发生的战争，保证了牧民长期在和平安定的环境中生产生活。

二、雍乾时期局部设厅、旗厅共存与行政制度内地化增强

雍正元年热河厅的设立，在行政体系上打破热河地区单一的盟旗制度格局，出现了向府县制过渡的“厅”这一行政单位，行政隶属上也出现热河厅隶属直隶省，盟旗隶属理藩院的情形。热河厅设立不久，八沟厅、塔子沟厅、喀喇和屯厅等厅的相继设立，进一步加快了热河地区内地化的步伐。

热河厅设立的背景是木兰围场的划定和避暑山庄的建立。康熙二十一年（1682），清廷以热河地区“喀喇沁、敖汉、翁牛特诸旗敬献牧场”的名义，在热河地区西北部划出一片面积约一万几千平方公里范围的皇家狩猎牧场，作为皇帝每年巡视习武、行围打猎、召见少数民族头领的场地。康熙四十二年（1703），清廷又选择在围场内热河西岸建设避暑山庄，作为皇帝的行宫。康熙和乾隆皇帝每年大约有半年时间都在避暑山庄度过，在这里组织行围狩猎、处理政事、接见国内少数民族，以及国外使臣的觐见和朝拜等，避暑山庄成为清朝前期的第二个政治中心。

从康熙至嘉庆的140年间，皇帝（除雍正皇帝以外）几乎每年都会举行“木兰秋狝”活动，然后在避暑山庄接见、宴请、赏赉边疆少数民族王公贵族，以此宣扬皇威、敦睦各族、巩固统一。因为皇帝的定期巡幸和避暑山庄的兴建，每年都有大量人员到木兰围场停留一段时间，期间的吃穿用度，消费需求巨大。于是关内毗邻地区的汉人看到商机，云集而来，或从事建筑，或从事餐饮，或从事商贸，很快带动了山庄周边地区经济的发展。避暑山庄从原本仅几十户的小山村迅速成为居民万家、商旅辐辏的都会。为了加强对围场及避暑山庄周边人员的管理，雍正元年（1723）在此设立热河厅，治所在热河（今河北省承德市）。热河厅作为皇家围场和皇帝避暑山庄所在地，身份特殊，职能分别隶属直隶省和内务府。热河厅的设立，不仅改变了清初热河地区单一的盟旗行政体系——出现和旗并列的厅，同时也改变了局部区域的隶属关系。热河厅所辖范围不再隶属卓索图盟的喀喇沁右旗和昭乌达盟的敖汉旗、翁牛特旗，而是隶属直隶省，其使用功能从盟旗牧场变为皇家猎场和皇帝行宫。同时，由于内地汉族人的进入和护卫避暑山庄的八旗士兵的进驻，也局部改变了热河地区的人口和族群结构；而旗丁、庄头、汉族人等开荒垦地、种田纳粮行为，不仅改变了热河地区的土地利用方式、生产方式、经济发展形势，也增加了人员管理的难度，热河厅就是在这一背景下设立的。热河厅是清代热河地区设立的第一个向内地府县制过渡的行政单位。雍正十年（1733）又改热河厅为承德州，取“承受先祖德泽”之义，仍直属于直隶省。设知州管理民务，设同知管理旗务，遇有旗民交关之事则彼此会同办理。

雍乾时期，随着迁入汉族人数量不断增多，热河地区更多的草原被开垦成农田。大量定居聚落纷纷建立，汉族人和蒙古族人交错杂居，草场和农田插花分布，进一步增加了管理难度。自雍正七年至乾隆三十九年（1729—1774），清政府在热河地区又陆续设立了八沟厅、塔子沟厅、喀喇和屯厅、乌兰哈达厅、三座塔厅，用于管理热河地区的汉族人事务，热河全境的行政体系呈现厅旗并存情况。

如果说热河厅设立的主要原因在于避暑山庄的建设，以及皇帝巡游导致大量服务性人口的聚集，那么其他厅的设立则主要因为康熙以后陆续有内地汉族人流落到卓索图盟和昭乌达盟各旗开荒种地。尤其是雍正时期实施的“借地养民”政策，允许内地汉族人到各旗开荒种地、交粮纳租谋生，允许各旗蒙古族人收取地租（最初是收取粮草，后来折合钱粮），导致越来越多的内地汉族人纷纷涌入热河地区各旗。人口的迁入、耕地的开垦、村庄的出现，在改变热河地区原有的族群结构、生产方式和居住方式的同时，也使得热河地区表现出更强的内地化趋向。八沟厅、塔子沟厅、乌兰哈达厅、三座塔厅等都是在这种背景下依次设立的。

三、乾隆后期改厅为县、旗县共治与行政制度内地化强化

乾隆四十三年（1778），热河地区设立的厅普遍改为府、州、县，成为清代蒙古地区（包括漠南、漠北、青海、漠西蒙古）最先普遍设立府、州、县这一同于内地行政制度的区域。直到清末光绪朝实行“移民实边”和“筹蒙改制”政策，蒙古地区才开始普遍设州置县。与蒙古其他地区相比，热河地区普遍设立同于内地的府、州、县的时间显然要早得多。

乾隆四十三年热河地区普遍设立府、州、县，表明该区域行政制度内地化进一步加强。热河地区在乾隆后期就普遍改厅为府（承德府）、州（平泉）、县（赤峰、建昌、朝阳），这是与该时期热河地区经济形态、生产方式、文化信仰、族群结构、聚落景观等方面发生巨大变化和出现全面内地化趋势密切相关的。经济形态上，因为大片草场被开辟为耕地，农业已经成为热河地区重要的产业。乾隆四十六年（1781）撰修的《钦定热河志》记载当时热河地区各府、州、县开垦土地及征缴银两情况：“承德府（即热河厅）旗地八百八十六顷三十四亩有奇；民地二千零七十三顷二十三亩有奇……滦平县旗地一千二百九十三顷六十三亩有奇；民地八百七十九顷二亩有奇；平泉州旗地三千四百三十四顷三十五亩有奇；民地四百三十六顷九十三亩有奇……丰宁县（四旗厅）旗地一万二千一百七十七顷四十一亩有奇；民地五十二顷二十亩有奇……建昌（塔子沟厅）、赤峰（乌兰哈达厅）、朝阳（三座塔厅）等三县，无额征旗民地亩，其所属各旗地，俱由王子、贝勒、公、札萨克等交民人佃种取租。”[3]因为建昌、赤峰、朝阳三县汉族人耕种土地是“由王子、贝勒、公、札萨克等交民人佃种取租”“无额征旗民地亩”，所以没有记载开垦耕地情况。但仅从有记载的一府一州二县情况看，乾隆四十六年时，热河地区开垦的耕地已经在两万顷左右。《钦定热河志》记载的各府、州、县汉族移民数量已经达55 万多人。此时的热河农耕区已呈现阡陌纵横、村庄城镇星罗棋布的内地景象。随着区域内经济形态、人口和族群结构的改变及蒙汉民族交流的深入，聚落景观和文化景观也在向内地趋同，热河地区行政制度的内地化是对经济、文化内地化的适应。

四、热河地区行政制度内地化之清廷治蒙思想管窥

清代热河地区行政制度呈现出逐渐内地化趋势，这既与大量内地汉族人进入盟旗谋生导致当地经济、文化和人口结构发生深刻变化、出现趋同内地景象有关，同时也反映了清朝统治者在不同时期治蒙思想的转变。热河地区行政制度从清初的单一盟旗制度到雍正、乾隆前期的厅旗并存，再到乾隆四十六年以后的旗、县共治，反映了清廷治边思想从“因俗而治”到“制同内地”的转变。

清朝初期，清朝统治者在漠南蒙古地区（内蒙古）不仅推行盟旗制度，而且实行蒙汉隔离政策。禁止蒙古族人入关，禁止汉族人出边。推行盟旗制度，是执行“因俗而治”和“分而治之”的治蒙思想，实现其既加强对归附蒙古部族的控制，同时又能利用蒙古族骑兵协助自己一统天下、巩固江山的目的。实行蒙汉隔离政策是为了防止蒙汉联合威胁自己的统治。

但是盟旗制度这种画地为牢的行政管理方法，大大缩小了牧民的游牧范围、缩短了游牧线路、增加了牧草利用频率，扩大了游牧经济本身的脆弱性，导致每个旗的抗灾能力都很弱。康熙时期很多旗已经出现灾年旗民无法生存、被迫出逃的情况。单以康熙二十年为例，康熙就多次提及蒙古各旗出现灾荒,需要赈济情形：

己未……谕理藩院、苏尼特等旗被灾、今虽赈以银米、止可供一岁之用。又闻别旗亦皆罹灾、甚是饥馑。……尔等速遣司官前往、相阅情形以闻。

壬戌……谕户部、比年以来、宣府、大同、叠罹饥馑、而边外蒙古、亦复凶荒。故发宣大二府存贮米石、尽用赈济。

癸亥，谕理藩院、今遣官往外藩蒙古地方赈济、务期贫人均沾实惠、毋受豪强嘱托、致有滥冒偏枯。尔等应加严饬、以副朕柔远之意[4]。

热河地区诸旗在康熙时期也时有灾荒发生。如康熙三十四年（1695），昭乌达盟的巴林左右旗、翁牛特左右旗出现“米谷不登”情况。康熙皇帝“著学士喇锡、往察今年收成几分、米谷足供几月者若干口、全无米谷者若干口、分别详奏”[5]，命就近发放仓储粮赈济。但是康熙认为此事重大、仅靠朝廷赈济不是长久之计，应豫为久远生全之计。这一时期，三藩之乱已经平定、台湾已经统一，全国局势基本稳定，所以康熙皇帝的主要精力开始转向恢复经济。作为清王朝坚定的军事、政治同盟，内蒙古诸旗在清朝统一全国和历次平叛中的积极表现减弱了清朝统治者的猜忌之心。清朝统治者也理应把继续巩固满蒙军事、政治同盟置于重要的地位。基于这一考量，康熙皇帝开始认真思考解决盟旗经济发展和人口生存的问题。

最初康熙皇帝考虑的是让盟旗自己通过开荒种地解决粮食问题，而不是废除清初确立的蒙汉隔离政策。如康熙二十一年（1682）七月训诫科尔沁达尔罕亲王等曰：“今阿鲁科尔沁、翁牛特二旗盗贼甚众……尔等若遵法守分，有一二牲畜者，择水草善地畜牧，能耕田者，勤于耕种，则各得生理，天亦佑之。”[6]康熙三十七年（1698）八月，康熙去盛京拜谒祖陵途经敖汉旗，见“敖汉及奈曼诸部田土甚佳，百谷可种”，便谕令：“向因牧马之地不可种谷，未曾退耕者，命酌留草茂之处为牧地，余可垦耕，农牧两不相妨”。基于蒙古族人长期游牧，不擅长种地的现状，康熙皇帝专门派遣懂得农耕的官员到敖汉、奈曼、翁牛特等旗“教之以耕”。不过由于蒙古族人长期的生产惯性，朝廷虽派遣懂得农业生产官员前去指导，但并没有改变热河地区蒙古牧民擅长牧业、不擅长农业的情况。于是卓索图盟和昭乌达盟的旗札萨克请求朝廷允许盟旗每年招募一定数量的汉族人到蒙古盟旗，帮助开荒种地以满足其对粮食的需求。作为回报，允许招募来的汉族人在缴纳定量粮食作为地租之外，可以将剩下粮草变卖为钱财归其所有，盟旗札萨克的这一请求获得朝廷的同意。康熙令户部每年发给出关民人印票，允许其到蒙地垦地谋生。但要求出关民人“春出口耕种，冬则遣回”（俗称“雁来户”)，不允许在蒙地定居，而且在人数上也有一定的限制，如喀喇沁三旗每年仅发800 张印票[7]。为了防止其他汉族人不顾禁令出关谋生，清廷派员稽查往来口外到蒙旗种田的流民，无证无票者，令迁回原籍。这一时期，清朝统治者虽然允许部分内地汉族人进入热河地区开垦耕地，但主要目的是为了解决盟旗制度下蒙古旗民粮食无法自给的问题，是维护满蒙军政同盟意愿下的政策调适。

康熙后期，随着内地人口的快速增长和土地开垦殆尽，无地和少地的百姓开始不顾朝廷禁令偷偷跑到蒙古旗地谋生，这种情况到了灾年就更加严重。每年出关进入热河地区的汉族人已经远远超过了朝廷允许的数量，如清康熙五十一年（1712）山东大旱，大量灾民不顾朝廷禁令，纷纷出关到蒙古开荒种地以谋生，据载，当年仅山东出关垦耕农民就达10 万之众；雍正二年（1724）河北、山东等地蝗、旱大饥，灾民麇集边口，要求出关谋生。在这一背景下，清朝统治者不得不改变封禁政策，通过理藩院命昭乌达、卓索图两盟札萨克可容留灾民垦殖度荒。期间，对入蒙地农民“免其田赋”，对蒙旗王公“许其吃租”，史称“借地养民”。于是，关内大批灾民涌入喀喇沁、土默特、翁牛特、敖汉诸旗及克什克腾旗南部。随着汉族人的大量迁入定居，热河地区的人口结构、生产方式、土地利用方式、居住方式等都发生巨大变化。昔日的千里草原出现了插花式农田，在稀疏、流动的蒙古包旁出现越来越多的定居村落。此时的热河地区出现农牧共存、蒙汉共生、交错杂居的景象。为了加强对进入草原汉族人的管理和解决蒙古族人与汉族人之间越来越多的争讼，清廷陆续在昭乌达盟和卓索图盟设立八沟厅、塔子沟厅、乌兰哈达厅、三座塔厅等行政机构，委派理事同知、通判等官员与盟旗札萨克一起管理当地事务；同时在汉族人口聚居的聚落，仿照内地设立乡长、总甲、牌长等基层管理人员，加强对进入草原的汉族人的管理。

乾隆十三年议准：蒙古地方，民人寄居者日益繁多，贤愚难辨。应令差往之司官及该同知、通判，各将所属民人，逐一稽考数目，择其善良者立为乡长、总甲、牌头，专司稽查；遇有踪迹可疑之人，报官究治，递回原籍。该司员、同知、通判，每年于春秋二季，将所属民人姓名造成一簿，并饬取具乡长、总甲、牌头各无容留匪类甘结存案。此内有诈奸犯科之人，视其所犯轻重，将乡长等分别治罪。其托名佣工之外来民人，一概逐回。如实系亲戚骨肉倚赖为生者，即取具容留之人甘结，后有过犯，一并治罪。

又议准：蒙古民人借耕种为由，互相容留，恐滋事端。嗣后蒙古部内所有民人，民人村中所有蒙古，各将彼此附近地亩照数换给，令各归其地。此内惟土默特贝子、喀喇沁郡王、喀喇沁贝子、札萨克塔布囊等四旗，民人杂处已久，一时难以分移，应令札萨克会同司官、同知、通判等，渐次清理。

又议准：喀喇沁三旗，自康熙年间，呈请内地民人前往种地，每年由户部给予印票八百张，逐年换给。见今民人前往者众，此项印票竟成具文，应行停止。嗣后责令司员暨同知、通判等，察明种地民人确实姓名，见在住址，及种地若干，一户几口，详细开注，给予印票。贸易民人亦一例查给，仍令乡长、总甲、牌头等于年终将人口增减之数，报官察核，换给印票[8]。

普遍设立厅的初衷是为了解决热河地区蒙汉争讼问题，但在行政管理制度上使热河地区出现了厅旗并存现象。因为厅管汉族人、旗管蒙古族人，厅、旗的辖境重合，出现一地二主情况。

从康熙时期允许部分汉族人领票进入热河开荒垦地、交租纳粮开始，中间经历雍正时期的借地养民和乾隆时期的间歇弛禁，热河地区经过“圣朝休养生息百数十余年”，很多区域已经从清初的千里草原唯见牛羊和蒙古包的景象，变成“人民殷乂，物产充盈，闾阎栉比，原隰沃衍”的内地景观了。当地管理者提出“学校既兴，郡邑斯建”。正是在这一背景下，该地的行政管理体系出现同于内地的改变。乾隆四十三年，“升热河厅为承德府，余厅改一州五县属焉。府治本境，如直隶州制。塞上神皋，蔚为都会”[9]。

结 语

清代热河地区的行政制度呈现为逐步内地化趋势。热河地区也是清代蒙疆最早完成全境改厅为府、州、县的区域。清前期热河地区行政制度内地化的过程，一方面是因为随着内地汉族人不断进入，该地区的民族和人口结构发生巨大变化，为加强对区域内人口的管理，需要在行政制度上进行调整；另一方面也反映了清朝统治者蒙疆治理思想从“因俗而治”向“制同内地”逐步转变的结果，其背后是清朝统治者对蒙政策从侧重管控向发展民生转变。