我国食品安全行政执法的困境与路径

杨 鹏，胡恒钊

（江西农业大学 政治学院， 江西 南昌 330045）

食品是人类社会发展最基本的物质需求，只有保证身体的机能才有精力去从事社会生产建设。改革开放至今，温饱问题已经解决，在新时代背景下，民众与食品之间的矛盾已经由“食品供给量是否满足人民日常生活需求量之间的矛盾”转变为“丰富的食品供给与食品供给安全之间的矛盾”。随着人民生活水平的日益提高，对于食品的要求也越来越高，食品不再只是人们充饥的物质，更是一种美好生活的象征。丰富多彩的食品在大街小巷都可以获得，人们在满足味蕾的同时，更要注意食品的安全问题。通过了解消费者选择餐厅时考虑的因素，笔者发现食品安全问题正在逐步进入消费者的视野，这一现象在一定程度上表明我国食品安全正在向好的方面发展；但是，食品行业中生产经营主体的“多”“小”“散”等特点，决定了不可能对食品从土地到餐桌每一个环节以及每一个主体进行全方位的监管。因此，食品安全问题仍将存在很大的隐患空间。

习近平总书记强调，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”［1］。党的十九大明确提出实施食品安全战略，让人民吃得放心。以人为本的理念，就是要在满足人们最基本的生存需求后，进一步高标准、严要求地提供更好的物质生活条件，其中食品安全问题更是核心，彻底解决食品安全问题不能单纯地依靠生产经营者自身的职业道德，为了更好地解决食品安全问题，需要经营者的自觉性与具有强制性的行政执法介入的双管齐下，在充分了解当前涉及食品安全行政执法现状的前提下，我们要认真分析行政执法中存在的不足并努力探索完善路径，不断提高我国食品安全行政执法的能力。

一、食品安全行政执法的现状

近年来，形形色色的食品安全问题层出不穷，发人深省。食品安全问题并不仅仅是“大头娃娃”“地沟油”这些具有较大影响范围的事件，也有一些厨房卫生不洁、餐饮工作人员不佩戴口罩等容易被人忽视的细节。造成较大范围影响的事件并非一日形成的，究其本质往往是忽视在各个环节中的权威监管，这些容易被人忽视的细节很难引起民众的注意，但也往往就是最大的常态性食品安全隐患，这些涉及食品安全的重要因素，通常游离在行政执法的边缘，如果对这些情况视而不见，食品安全问题就不能从根本上得到全面彻底的解决。随着网络科技的日新月异，人们对互联网的认识不断加深，在掌握网络技术的前提下，“互联网+”这个当下与众多行业联系的新名词应运而生，食品行业与互联网相结合最常见的形式便是如今炙手可热的外卖平台，饿了么、美团等外卖平台的出现为学习、生活、工作忙碌的人们提供了多样化食品选择空间和便利的食品获取方式。在克服传统模式困难的同时，“互联网+”背景下催生的新生产物外卖平台也慢慢衍生出新的问题，比较常见的有超范围经营、与经营品类不符等，这就要求行政执法部门对于在这些平台上经营的商家要有相适应的入驻经营标准。但是网络的虚拟特性对食品安全的行政执法工作提出了新的更高要求。食品安全问题可以从表征上划归为“质”的问题，表象上包括食品的卫生问题，是否在食品中加入了添加剂，是否添加色素、激素等与人体健康息息相关的食材元素。随着人们物质生活水平的不断提高，食品安全已经不再局限于以上形式，食品营养指标也逐渐成为食品安全的一个考量标准。了解食品安全的内涵，才能准确应对食品行业面临的安全性挑战，机遇与挑战并存，积极应对当下食品安全行政执法面临的挑战，才能在挑战中迎来食品安全行政执法标准化、严格化的新机遇。

相比西方国家，我国对食品安全的监管起步相对较晚，《食品卫生法》的颁布施行为我国食品安全监管建立了宏观管理方针。当下我国食品安全监管体系的行政管理特征是多部门、多层次分工协作。监管主体包括工商、药监、商务、海关等部门。监管方式包括行政处罚、行政许可、行政强制执行等方式。监管对象包括食品的生产、加工、流通、销售等各个环节。

山东省高级人民法院提供的信息表明，“近几年受理危害食品安全犯罪刑事案件数量均在260 件以上，但呈现逐年递减的趋势，该类案件的罚金刑适用比例为87.68%，非监刑适用率为22.87%”［2］。以上的数据能大体反映出食品安全问题呈逐渐下降的趋势，这不仅仅是食品经营者自身重视的结果，同时也是食品安全行政执法的作用体现，在依托数据强化食品安全意识的同时，也要结合当下社会情况理清食品安全行政执法中面临的困境，突出食品安全行政执法在食品安全中的行政执法功能，对食品安全行政执法遇到的问题深度分析，在实践中不断探索，在探索中不断创新，不断完善我国食品安全行政执法体系。

二、食品安全行政执法面临的困境

（一）执法主体众多，行政执法主体意识分散

我国在食品安全监管体系设置了多个相关部门，在各个地区根据本地区的实际情况又下设对应的分管部门，对食品安全实施监管职能的主体主要分布在农业、工商、环保、食品药品监督管理、质检等部门，从上可以看出多部门都可以成为食品安全监管的单个主体，从宏观上看是国家对食品安全问题的高度重视，是将食品安全与食品行业相关的部门职责中的有机融合，涉及食品安全的一切工作都在监管之下有序进行。事实上，在多部门都具有监管职责的同时，这些部门之间的具体职能难免会被忽视，导致行政执法主体意识不集中，工作部署的交叉也会出现执法上重叠、重复处罚的问题。这并非凭空想象，在现实生活中，这样的例子屡见不鲜。如2003年9月《羊城晚报》有一篇题为“检查单位前赴后继吃月饼”的报道，介绍了10家广东的执法部门对同一家月饼生产企业进行重复检查的事件。在这个事件中的突出问题是多个监管部门对同一行业同一家企业重复检查，每个监管部门都有自己的监管职责，但多部门的行政执法交叉在行动上使得个部门职能之间的界限模糊，对于职责界定的意识松散，进而导致监管不到位和重复监管的现象，不利于建立食品安全监管体系的权威性。

目前，我国对于食品监管采取食品生产链分段式管理的方法，权力下放到不同部门来进行专门的行政监管，生产链上农产品、食品加工、生产、食品销售、食品流通等环节共同构成一个相对完整的体系，每个环节都有不同的分管部门各司其职，通过保证各个环节的食品安全以达到从生产到食用的整体食品安全保障。黄仕红《食品安全行政执法的问题及解决思路》一文提到，“这样的做法将各个部门彻底分开，出发点是想将一个难以由一个部门一追到底的问题拆分成多个容易管制的细小问题”［3］。虽然能明确查出食品安全问题出现的环节以及明确相关部门的职责，但是这种做法忽视了食品从生产到食用是一个连续且不间断的过程，其中的各个环节是相互作用的，通过外界某种手段将各个环节分开只能是理论上假设，在实践中过多的行政执法主体不可能对职责的划分完全没有异议，对于责任较大的环节往往出现推诿扯皮的现象，接踵而至的是出现同一环节中不同监管部门在法不责众心理作祟下监管脱节的现象，大大降低了执法效率。同时，如果将各个环节划分开来，会影响各个部门各个环节之间的信息流通，造成信息不对称的情况，也不利于对食品安全监管的时效性，为获取不到即时信息的监管部门提供了推卸责任的理由，更不利于责任主体的明确。

我国对食品安全监管的多主体使得各个部门之间职责界限模糊，各个部门在都可以实施行政执法监管的同时也有足够的空间推卸责任，食品安全行政执法的重复性违背了法律公平公正的基本原则，很大程度上降低了执法部门的权威性和群众基础。

（二）相关法律法规内容上存在重复，行政执法性不强

我国涉及食品安全的法律法规高达30多部，部门规章近100部，另外还有许多地方性法规和自治政策。在如此法律法规规模下我国现有的法律法规仍然不能构成一个完整的食品安全法律体系，虽然涉及食品安全的法律法规的数量很多，但是并不是所有法律规定都是在同一部法典之中，而是有许多的相关规定散布在其他规定之中的，如出现在《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》《刑法》之中等。

在这些与食品安全相关的法律规定中，它们颁行的时间有先后之分，制定的主体有大小之别，惩处力度有轻重之异。针对一个案件，在情境相似的立场下对于同一个食品安全行为的规制力度及方式就大同小异，出于不同目的的法律法规制定拥有不同的立场和目的，在这些不同的作用下，容易引发各项法律法规内容上的重复与冲突，这也是隐藏在数量巨大的法律法规表象之下的本质问题。在多数情况下，一些法律规定的制定者也扮演着执行者的角色，在规则制定者的层面难免会趋向于制定出有利于社会规范的规制，在担任执行者时往往在趋利避害心理影响下大大降低执法力度，导致法律视阈下的社会问题不能得到根本治理。这样的双重身份使执法的公正性难以得到保证，让食品安全的行政执法偏离制定相关法律法规的初衷。

同一事件在适用不同的法律规定的同时可能会出现不一样的裁定结果，在没有完全统一适用标准时，在行政执法过程中遇到有重复冲突的法律法规时，往往是依靠执法者的主观臆断和经验进行裁决，出现执法不公是在所难免的，也会在一定程度上增加食品安全行政执法的困难，导致行政执法公信力丧失。

（三）执法意识薄弱，执法人员综合素养有待提高

对食品安全的监管落实到社会源头，实际上是需要单个个体完成的，这就对执法人员个人执法能力有一定的要求。但在实际执法过程中，执法部门中的执法人员并不完全具备妥善协调处理一个案件的综合能力，可以大致归结为以下三点。

第一，执法人员社会道德素养亟待提升。对于食品安全的监管需要具体的抓手将执法工作付诸实践，将公平公正落到案件的每个细节，不少执法人员在执法过程中时常会出现依权不依法的情况。从生活中最常见的现象来看，维护城市形象固然是城管人员执法的必要环节，电视新闻经常有报道城管暴力执法的事件，从法律层面论述，就是依权不依法的一种典型事例，城管在多数时候是以食品安全为目的整治路边缺证少证无证经营的小吃摊，这个环节的初衷是正确的，但是存在没有针对路边摊主这个特殊群体采取特殊手法而引发争执甚至升级为暴力执法的个别现象。

第二，执法人员专业素养有待加强。执法人员在执法过程中是需要一些专业技能的，对所执行的案件要有法可依，必要时应做出“教科书”式的普法。丰富的专业知识对专业的执法行动是不可或缺的。短时间内高效快速地对执法情形做出正确的判断，呈现公平公正的裁决结果，在涉事人面前重塑法律威严是执法者本该具备的专业素养。比如在“瘦肉精”事件中，在生产链的每一个环节都有严格监管的情况下仍然出现了“瘦肉精”流入市场的食品安全问题，人们对于当下国家政府对食品安全层层监管的模式产生了质疑。除了监管制度不健全以外，对“瘦肉精”的检测技术也是一个不容忽视的问题。一般的生猪出栏检疫对于食品安全是一个至关重要的环节，在最开始的检疫过程中，检疫人员通常会由于检疫设备价格高昂、使用不便，以及检疫基数过大而选择抽检或者批量检测，这样的检疫方式导致的结果是容易使“瘦肉精”流入市场。缺乏专业有效的检验，使得一些食品安全问题变得隐晦，食品的质量得不到应有的保障，从而使民众对整个食品行业的安全产生猜疑，这就从一定层面上要求，要加强执法人员培养使其有相应的专业素养和防范意识，才能在源头上发现食品安全问题并即时解决落实。

第三，执法人员法律法规掌握不够全面。我国关于食品安全的法律法规数量巨大，执法中，很难做到对各个领域的法律法规烂熟于心，同时也不能确保每一个执法人员都有该领域相关的法律基础，隐性增加了执法难度。食品安全的行政执法活动在依法治国方针的指导下逐渐实现专业化全面化，这就要求执法人员对自己执法领域的相关法律法规有专业的认知。

三、食品安全行政执法的路径

（一）全面依法治国，制定统一的规章制度

众多的执法主体以及多头出台的法律法规，使得执法过程中产生法律法规冲突、重复执法等问题，解决问题的关键在于制定统一的规章制度，将食品安全执法主体以及相应的法律法规做出统一的规定，从根本上解决执法责任推卸以及法律法规适用性不准的疑惑，同时统一标准也能提高法律的权威性和适用性，为食品安全行政执法保驾护航。

统一规章制度并非凭空想象，既要在现有的执法基础上探索创新，也要善于借鉴其他国家的成功经验。美国采取的法案是，将一种或数种产品划归一个部门管理，有效地让市场上的所有食品通过各个部门的组合囊括在内，这种管理方法不存在对一样食品的检查疏漏和责任推脱。英国也采取了同样的方法，英国食品安全是由食品标准署负责的。有了统一的规章制度就不会再出现食品安全行政执法过程某个环节责任主体不清或者何种法律法规适用等问题。

不同国家拥有各自不一样的食品安全监管体系，在依照本国国情的基础上积极探索，在全球化法治体系中兼容并蓄、吸收借鉴，有助于发展本国法治体系的相关法律法规，全面推进社会主义法治体系建设。

（二）加强法治培训，培养专业化执法团队

执法人员的执法能力应该与时代同步，不断提高自我，主动汲取新知识。首先，要在执法人员选拔上尽可能专业化，选拔相关专业毕业生，有助于执法行为统一化、执法培训简洁化。其次，对执法人员的培训常态化，具体执法案例与理论上的法律法规相结合，突出法律法规实效性。最后，还应该加入相关领域的技术培训，提高执法的转型性，列举一些在执法过程中可能会用到的技术手段，在新技术的装备下会提高执法效率，也有助于发现比较隐蔽的执法问题。强化法律意识，明确执法空间，将知法普法的推广常态化，让每一个执法人员了解法律，在执法活动中有法可依、有法必依，同时增强群众的法律意识，杜绝知法犯法挑战权威的行为，坚决捍卫食品安全底线。牢固树立为人民服务的本位思想，将保证食品安全作为首要目标，以监管食品安全为发力点，始终将人民生命安全置于首位，切实将食品安全问题作为民生问题。

（三）强化法律意识，推进社会主义法治建设

“公正是法治的生命线，任何人都不得凌驾于国家法律之上、徇私枉法，任何人都不得把司法权力作为私器谋取私利、满足私欲”［4］。加强食品安全的行政执法不仅需要专执法团队的努力，同时也需要全民监督。中国食品科学技术学会在2012年组织了一次专家对于当下热点食品安全问题解答的活动，在此次活动中提出来各种热点问题，但其中涉及食品安全问题范畴的却为数不多。这一现象从侧面说明民众对于食品安全的理解不够全面具体，仍有待引导深化，人们对于食品安全问题的片面认知，给食品安全埋下了隐患。加强食品安全相关法律法规和责任意识的宣传，能有效帮助民众更深更全面地认知食品安全问题，能有效提高食品安全行政执法力，在新时代牢固树立违法必究、执法必严的公共法律意识。

四、结语

“法律红线不能触碰，法律底线不能逾越”［4］。食物是人们日常生活最基本的需求，随着物质文化的发展，新时代背景下，食物不断丰富的过程中，新的食品安全问题也随之产生，同时也引发无数目光的聚焦。近年来，由食品安全引发的悲剧案例让越来越多的人担心食品安全，在更加注重生活质量的今天，食品安全问题受到越来越多人的重视。为了更好地保障食品安全，行政执法是必不可少的政府保障措施。食品安全中行政执法要在社会中顺利推进必须同时具备内在动力和外在推力。内在动力上，保证食品安全行政执法自身的合理性；外在推力下，强化法律意识，筑牢食品安全防线。 食品安全的行政执法工作是食品安全的生命线，要时刻牢记行政执法工作使命，在实际执法过程中积极面对困难解决困难，行之有效地做出公平公正的裁决，不断提高法律的权威性，牢牢建立法律不可撼动的社会责任意识，完善食品安全行政执法体系，助力社会主义法治体系建设。