保护未成年人视域下电子烟规制路径分析

汪子涵

1 电子烟产品及其销售监管中的法律缺位

1.1 电子烟产品简述

电子烟是一种模仿卷烟的电子产品，其外观、烟雾、味道和感觉与卷烟相似，由供电驱动雾化器，通过加热油舱中的烟油使尼古丁等变成蒸汽，让用户吸食的一种产品[1]。目前，市面上的电子烟产品主要由3个部分构成，分别为烟弹、雾化器、电池，而其中的雾化器由烟杆中的电池供电，能够将烟弹中的液态尼古丁转化为雾气，从而使吸食者达到吸烟的效果。市场售卖的电子烟的烟弹可根据吸食者喜好添加不同口味的香料，从而促使消费者去购买该类产品。

相较于传统卷烟，虽然二者所用原材料、产生烟雾、气味都不同，但具备共性，如吸食方法、成瘾物质、产生的有害物质相似，且都含有焦油、尼古丁等有害成分，易使吸食者产生烟瘾或依赖感，对吸烟者和非吸烟者的身心造成健康隐患。此外，电子烟产品针对身心发育尚不完善的特殊群体——未成年人产生诱惑力与吸引力。因此，电子烟产品的规制路径亟待完善。

1.2 电子烟产品的法律地位

2021年11 月，国务院公布《国务院关于修改＜中华人民共和国烟草专卖法实施条例＞的决定》（以下称《决定》）第六十五条提出：电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行[2]。该条例的公布正式将法律身份不明的电子烟纳入卷烟相关规定执行，明确电子烟与传统卷烟具备同等法律地位。2022年3月，国家烟草专卖局发布关于《电子烟管理办法》（以下称《办法》）的公告。《办法》明确规定监管对象、监管主体以及监管措施等事项，并于2022年5月1日起正式实施。《办法》第二十六条规定：禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟。该规定打破电子烟以新鲜口味诱使消费者购买的传统销售局面，即上架销售的电子烟产品只能以烟草口味进行售卖，禁止打着新鲜口味的口号进行销售。

为进一步保护未成年人免受电子烟产品侵害，《办法》规定，禁止对未成年人出售，如无法确定是否为未成年人应要求出示其身份证件。此外，《办法》从销售方式上禁止以自动售卖机与互联网的方式式进行销售。但在实践中未成年人接触电子烟渠道仍层出不穷，小到校园附近，大到互联网社交软件等，这些购买渠道的存在是电子烟产品销售监管缺位的重要表现之一，亟需完善相关规制措施。

2 电子烟产品销售与监管中的主要问题及域外规制现状

2.1 电子烟产品销售与监管中的主要问题

首先，电子烟产品在宣传方式上存在问题。电子烟作为新型烟草制品，在互联网的催化下迅速占有烟草市场，吸引大量消费者。在其起步之初，通过广告、海报、电商等宣传，扩大影响范围，提高市场竞争力。部分电子烟经销商打着“伤害小、能戒烟”“电子雾化生活馆”“车里，家里，公共场合都可抽”等口号来进行宣传。事实证明，吸电子烟并不能使吸烟者戒烟，还有可能使体验者（非吸烟者）成瘾，甚至转而吸传统卷烟。某调研报告显示，中国目前15周岁以上吸电子烟的人群或高达1 000万。一项统计91 051名青少年的研究结果表明，使用电子烟后吸卷烟的可能性是从不使用电子烟者的2倍，可见该产品会导致人更易吸卷烟，尤其是未成年人[3]。

中国于2015年修订实施的广告法第二十二条明确规定，禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。该规定中明确指出，禁止向大众和未成年人发布“烟草”广告。例如，某地方娱乐场所为刺激消费将一次性电子烟产品以“盲盒”的形式添加到酒水套餐里，即购买该套餐附赠盲盒，消费者通过扫描二维码下单，怀着好奇心去购买该套餐，将获赠电子烟一支。该现象进一步反映电子烟产品在线下宣传销售时的隐患。在如今电子烟已与传统卷烟法律地位相同的情形下，监管部门理应对电子烟销售商和娱乐场所加强监督审查力度，严格落实禁止未成年人吸烟的规定。

其次，电子烟产品在销售渠道上存在隐患。随着电子烟的规模不断扩大，线下门店数量不断增加，购买电子烟也愈加方便。未成年人由于好奇、自律能力欠缺，对这种“吞云吐雾”的感觉十分好奇，加上经销商的诱惑，诱导未成年人加入吸烟者的队伍，导致电子烟成为危害未成年人身体健康的隐患。

依据《中华人民共和国烟草专卖法》第五条第二款：国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟[4]。但该款法条在颁布时存在局限性，当时所指的“烟”并未包括电子烟，随后国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局于2018年8月颁布《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》[5]。《通告》指出电子烟对未成年人存在健康风险，禁止向未成年人出售电子烟。

为进一步限制销售渠道，国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局于2019年10月发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》[6]，指出电子烟生产、销售企业或个人应及时关闭互联网销售渠道和客户端，电商平台应撤回所发布的电子烟经营广告，下架相关产品等。2020年7月国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局联合印发《电子烟市场专项检查行动方案》的通知，《通知》要求重点检查电子烟网络信息、电子烟实体店、电子烟自动售卖机三项内容。省级烟草专卖局和省级市场监督管理局成立专项联合行动小组，进行工作的统一推进。2020年10月出台新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，其中第十七条、第五十九条、第一百二十三条、第一百二十四条明确规定向未成年人出售电子烟违法。国家烟草专卖局新发布的《电子烟管理办法》中也着重强调禁止向未成年人出售电子烟。以上法律法规的出台皆为保护未成年人免受电子烟侵害，但由于颁布较晚，吸食电子烟已然在青少年圈子中形成“潮流”之势。

第三，电子烟产品质量安全无法得到保证。中国作为最大的电子烟生产国，该产品在国内市场品牌众多，市场现状混乱，所以质量安全理应引起重视。电子烟并不是实质意义的“电子”，仅因使用时需电池运作，电池作为易燃易爆物品，一旦发生事故，将会造成面部灼伤、双手受伤等后果。据相关报道，美国某州一名男性在吸食电子烟时发生爆炸导致其身体部位灼伤的案例。据该男子描述，电子烟突然发生爆炸，产品零件散落在屋内，床上覆盖物被点燃，在医院进行治疗时恢复难度很大。经美国消费品安全协会统计，2015年至2017年间美国医院共接诊2 035起电子烟爆炸受伤事件，这些损伤包括割伤、烧伤、丧失身体某个部位以及死亡。针对此情况，美国已于2020年制定上市申请指南，要求电子烟企业上市前须提供设备电池种类的详细信息。

此外，电子烟产品中所使用的添加剂和香料的安全性也令人担忧。早期制造商为迎合消费者，创造出各种各样新口味的烟弹，包含许多香精和添加剂，且成分极为复杂，无法确定是否无害。比如烟油中的气溶胶包含甲醛、乙醛、丙烯醛、甲苯等有害物质，对人体健康造成危害。据相关研究表明，电子烟中甲醛已被确认为致癌物，可能导致吸食者过敏、呼吸道感染、支气管炎和肺炎等症状；丙烯醛具有高毒性、致癌性及心血管系统毒性；甲苯则具有神经毒性，易使人产生头痛、恶心和认知障碍等症状。

针对以上产品质量安全隐患，2022年4月，中国国家市场监督管理总局、国家标准化委员会正式出台电子烟强制性国家标准，并给予零售商五个月的过渡阶段，于同年10月1日起正式实施。电子烟产品国标的出台强制性地将电子烟产品的生产制造环节标准化，并限定添加剂的使用，同时，国标的出台也促使某些商贩将大量特色口味烟弹进行囤货，短时间内还出现消费者大量购买特色口味烟弹的现象，导致价格一度上涨、烟弹产品供不应求。对于消费者和商贩大量囤货是否会导致日后形成电子烟黑色产业链，以及对未成年人是否会产生侵害等问题，值得监管部门引起重视。

2.2 域外规制现状

自电子烟进入全球市场以来，引起了世界卫生组织的注意。《2017年世卫组织关于全球烟草流行的报告》统计的立法数据中显示，195个成员国中约有30个国家禁止使用电子烟，未禁止使用电子烟的成员国中只有65个国家对其进行监管，而各国对于电子烟的监管方式和法律地位相较于中国有所不同。部分国家为监管电子烟产品制定相应的法律、法规、草案，还有部分国家将电子烟纳入现行法律框架之内或修改现行法律条文。目前有近100个国家对电子烟实行监管，监管范围包括宣传销售、购买年龄限制、增值税率、市场投放的审查与许可、吸食场所的限制等。

以欧洲国家为例，欧盟于2016年5月实施修订过后的《烟草产品指令》（Tobacco Products Directive，以下简称TPD）。该《指令》规定含有尼古丁的电子烟被认定为烟草产品，不含尼古丁的电子烟被认定为消费品，而被认定为烟草产品的电子烟须遵守TPD的相关要求，即禁止或限制电子烟产品的广告、促销、赞助、跨境活动等行为；禁止在封闭公共场所及公共交通工具内使用电子烟；烟弹容量设置上限为2mL，尼古丁含量较以前降低2%（限制为20mL）；电子烟包装应含有健康信息和警告语；医药类的电子烟须获得标准药物许可程序下的市场授权等；TPD的实施不仅有利于成员国人民的身体健康，而且也对成员国的经济发展起到促进作用[7]。欧盟各成员国以TPD为标准将电子烟进一步针对未成年人详细规定，如奥地利、保加利亚、法国、芬兰、意大利、爱沙尼亚等国都规定：向18岁以下人士出售电子烟视为违法行为。法国、意大利与爱沙尼亚等国在此基础上进一步规定：禁止在公共场所、火车和封闭空间内使用电子烟。奥地利为保护未成年人权益规定：在有未满18周岁人士的车内使用电子烟视为违法行为。欧洲诸如此类保护未成年人权益的条款仍有许多，可见其十分看重烟草类制品对未成年人身心健康的影响，并且对未成年人受烟草制品侵害的风险意识十分值得借鉴[8]。

以美国为例，2016年6月美国食品药品监督管理局（以下简称FDA）宣布完成对电子烟产品上市前的审查，以补充《家庭吸烟预防和烟草控制法》，明确规定所有电子烟在补充法规生效之日起受FDA监管，且遵守烟草制品的同样要求。在此基础之上，美国各州也相继出台各项规定以完善对电子烟的监管，如马萨诸塞州的公共卫生部于2020年4月发布《烟草和电子尼古丁传输系统零售最低标准》，规定不得向未成年人售卖电子烟；禁止线上销售；所有烟草零售店与烟吧都应具备经营许可证；不得宣传未经FDA认可的任何安全或功效的诱导信息等[9]。2021年12月，美国总统批准实施FDA的电子烟新政，将烟草产品最低销售年龄由18岁改为21岁，这意味着任何烟草商向21岁以下的人群出售烟草制品都被认定为违法。同年，美国十五位控烟专家联名发表文章呼吁地方政府使用较为平衡的方法来管控电子烟，如限制售卖电子烟的特定场所，以避免未成年人接触此类产品。近五年来，美国所采取的措施有效地遏制青少年沉迷电子烟，使电子烟消费市场环境更加规范化[10]。

新加坡对于烟草的监管十分严格，控烟力度极大，于2011年全面禁止电子烟，随后议会又于2018年增加禁止持有和使用电子烟的禁令。依据新加坡《烟草（广告和销售控制）法》规定，凡是销售、要约销售、持有以供销售、进口或分销电子烟均属违法行为，最高可判处6个月监禁并处最高2 000新元罚金[11]。由此可见，新加坡为防止电子烟产品流入其市场，进一步危害公民的身体健康，直接由根源上断绝电子烟产品在其国内宣传售卖的可行性。

澳大利亚针对烟草侵害未成年人的问题十分重视，首都领地于2014年出台相关规定来规范电子烟使用，规定含有尼古丁的电子烟除非被列为医药产品，否则不得销售使用；未含有尼古丁的电子烟被归类于消费品，可以售卖使用。此外，规定禁止向未成年人出售该产品，并限制其广告宣传，并禁止在无烟区与儿童周围使用，防止二手烟威胁未成年人的身体健康[12]。

其他国家如新西兰，该国卫生委员会于2020年拟发布新的电子烟监管法规，法规承认电子烟较卷烟危害性低，应促进电子烟使用的同时保障产品质量。为避免青少年接触，建议限制电子烟广告宣传，该条例旨在帮助成年吸烟人群改用电子烟替代并限制青少年吸烟。巴西卫生监督局表示目前由于电子烟安全评估不尽人意，所以该产品在巴西禁止广告宣传、销售、进出口，且公共场所与公共交通工具内禁止使用电子烟[13]。日本药品监管规定不得使用含有尼古丁添加液体的电子烟，以IQOS品牌为代表的雾化烟草制品类型的电子烟在日本十分热门，该产品可线下零售且须依法缴纳49%的烟草税[14]。俄罗斯总统于2020年7月批准实施烟草控制法的新修正案，新法规定禁止向未满18周岁人群出售含尼古丁产品、禁止使用自动售卖机和互联网销售、禁止线下商店公开陈列等[15]。

域外许多国家针对电子烟产品侵害未成年人的问题进行法律规制的时间较早，惩戒方式较为严厉，对于防止未成年人受侵害的保护意识相较于我国考虑得十分全面。中国理应学习借鉴相关政策与理念，健全完善我国电子烟侵害未成年人的规制路径[16]。

3 保护未成年人视域下我国电子烟规制路径分析

3.1 加强危害宣传教育，严格规制电子烟宣传路径

错误的宣传方式往往引导着错误的消费导向，电子烟产品经销商常通过使用“电子烟可以戒烟、帮助戒烟、电子烟没有危害、抽电子烟非常时髦”等口号促使消费者甚至未成年人购买其产品。电子烟产品的消费群体长年集中于中青年社会群体中，其营销宣传方式也逐渐呈现年轻化趋势[17]。加之近几年短视频平台等自媒体的壮大，某些95后通过直播吐烟圈的方式来宣传电子烟，且收获点击量近万余，更有不少网友直呼表示想和其学习，该类宣传行为无论是在网络空间或社会现实层面都应严厉禁止[18]。本研究建议国家及监管部门应尽快制定出台有关禁止电子烟宣传途径的法律规定，禁止电子烟以任何方式进行宣传；政府、学校和卫生医疗机构应针对未成年人和非吸烟者进行烟草危害宣传教育，使其知晓该产品对健康的危害性，倡导远离电子烟等烟草类制品；监管部门应严格落实实地走访工作，禁止以虚假口号或广告的方式进行宣传盈利。

3.2 拓宽产品监管渠道，强化监督电子烟销售模式

五花八门的销售渠道是诱使未成年人吸烟最大的潜在风险。虽然中国已明文规定购买电子烟须出示身份证件，但在线下零售店购买并未要求出示相关证件[19]，而是直接予以售卖，甚有未成年人经父母同意后前往零售店购买等案例。我国线上购买渠道自国家市场监督管理总局和国家烟草专卖局于2019年发布《通告》后便要求电子烟经销商下架相关产品[20]，而在天猫、淘宝、京东等各大电商平台依然可以进行购买，更有线下零售商为拓宽销售渠道、锁定消费群体，通过微信朋友圈作为宣传销售媒介进行售卖。面对这种情况，一方面，平台无法确定消费者是否已满18周岁；另一方面，由第三方非正规渠道所购买产品的安全性能得不到保障并使得未成年人依然存在购买渠道[21]。建议应严格禁止线上销售路径，对于售卖电子烟产品的账号予以封禁；政府、学校等公共机构区域范围内限制烟草零售店的营业。

3.3 健全生产质量标准，提高产品安全性能

中国作为全球最大的电子烟生产国，生产地主要集中于深圳地区，已知的知名公司约有70家[22]。深圳市市场监督总局于2015年12月发布《电子烟雾化液产品通用技术要求》，明确规定相关生产技术要求，但仍存在不法商家无证生产销售假冒伪劣产品，将其流入市场，此类伪劣产品的质量安全令人堪忧[23]。《办法》的出台将电子烟产品在市场售卖的口味局限于烟草味，但过渡期内难免有些不法商家存在大量囤积特殊口味烟弹欲借此提高物价等现象。特殊口味烟弹存在产品健康隐患、质量安全隐患等问题，且未成年人极易被此类口味电子烟所吸引[24]。本研究建议应推出烟液“禁用物质名单”，设立安全底线；国家牵头完善电子烟生产质量标准；明文规定产品内外包装须详细注明产品的成分信息、设备信息及可能造成的危害信息等；应尽快成立统一的电子烟产品追溯制度，实现“违法必查，有责必究”。