行政检察化解行政争议功能论析*

沈福俊

（华东政法大学法律学院，上海 200042）

近年来，对行政争议实质性化解的要求，已经从行政审判领域拓展到行政检察领域。《行政诉讼法》第1 条明确将“解决行政争议”写入立法宗旨。作为依法对行政诉讼负有监督职责的检察机关，其法定职能也必然是通过监督职责的行使，促进行政争议的实质性化解，以实现《行政诉讼法》所确定的目标。2021 年8 月2 日，中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称：《意见》），明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，〔1〕《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，载《人民日报》2021 年8 月3 日，第1 版。十分清晰地将行政检察的主要功能定位为“行政争议实质性化解”和“促进案结事了”。这一要求已经成为当前检察机关行政检察监督的一个主要目标。

一、行政检察的兴起与多元化解决行政争议制度的形成

《行政复议法实施条例》明确要求进一步发挥行政复议制度在化解行政纠纷、解决行政争议方面的作用，而修改以后的《行政诉讼法》又专门在立法目的与宗旨的条文中增加“解决行政争议”的内容。应当承认，这两个制度是行政法上最为典型的行政救济制度，解决行政争议是其应有的制度功能。

目前，解决行政争议的制度又有了新的发展。长期以来未能得到正常关注的行政检察在新时代受到了空前未有的重视，“实质性化解行政争议”也已经成为当前各级检察机关行政检察工作的主要内涵。这是新时代推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化背景下进一步完善检察机关行使监督权的法律制度的重要内容之一。〔2〕2019 年10 月31 日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出了“加强对法律实施的监督”的要求。在这一背景之下，行政检察制度不仅受到了前所未有的重视，而且还被赋予了“实质性化解行政争议，促进案结事了”的崭新内涵。几个重要的标志性事实如下。

第一，行政检察不仅有了专门的组织机构，而且成为一种独立的检察职能。在近年来开展的检察机关内设机构改革中，最高人民检察院成立了第七检察厅专门从事行政检察职责。〔3〕参见姜洪：《国新办举行2019 年首场新闻发布会 最高检领导就内设机构改革答记者问》，载《检察日报》2019 年1 月4 日，第1 版。这一机构的设立，改变了原先“重刑轻民”“重刑事轻行政”和民事、行政、公益诉讼检察机构合为一体的局面。最高人民检察院还明确提出“做实行政检察”的要求，实现了“刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行”的目标。〔4〕姜洪：《全面贯彻习近平总书记重要讲话精神，推动各项法律监督工作全面协调充分发展》，载《检察日报》2019 年1 月18 日，第1 版。这一重要举措改变了过去行政检察长期以来备受冷落的局面，而使之一跃成为检察机关具有独立意义的“四大检察”职能之一。

第二，最高人民检察院通过一系列举措推进行政检察工作与实质性化解行政争议工作之间的联系与衔接，使化解行政争议成为行政检察工作的主要内涵。一是最高人民检察院在2019 年2 月制定的有关检察建议工作的规定中，明确要求检察机关在行政检察过程中通过提出检察建议，纠正行政违法，促进行政争议的解决。二是2019 年10 月30 日，最高人民检察院首创性地在全国检察机关部署开展了“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，并发布了多个类型的典型案例对各地检察机关进行指导。这一专项活动的成果是，截至2020 年底，全国检察机关共实质性化解行政争议6300 余件，人民群众对行政检察工作的获得感明显提升。〔5〕参见徐日丹、刘亭亭：《全国检察机关实质性化解行政争议6300 余件》，载《检察日报》2021 年2 月24 日，第1 版。三是2021 年4 月16 日，最高人民检察院发布《“十四五”时期检察工作发展规划》，再一次明确提出“常态化开展行政争议实质性化解，努力实现案结事了政和”的目标。〔6〕徐日丹、戴佳：《常态化开展行政争议实质性化解》，载《检察日报》2021 年4 月17 日，第2 版。这说明，积极化解行政争议、实现案结事了，已经成为行政检察在“十四五”时期乃至今后一段时期的一个常态化工作。

第三，行政检察和在行政检察工作中积极化解行政争议的工作前所未有地得到了中央的高度重视。2021 年8 月2 日，中共中央发布《意见》，进一步明确了检察机关要积极履行对行政诉讼活动的法律监督职能，并在这一监督过程中将化解行政争议作为其工作的主要内容。笔者认为，这不仅是中共中央第一次对行政检察工作中化解行政争议的职能作出明确规定，也是对行政检察工作在新时代应当发挥的独特功能所作出的重新定位。

第四，行政检察化解行政争议的工作取得了“史无前例”的优秀成绩。近年来，包括最高人民检察院在内的全国各级检察机关正以前所未有的饱满热情，积极开展行政检察监督、促进行政争议实质性化解工作，成效显著。其中的一个重要数据是，根据张军检察长于2022 年3 月8 日在十三届全国人大第五次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》显示，2021 年，全国检察机关继续全面深化行政检察监督，为解决一些虽然在程序上已经结案，但讼争并未解决的行政案件申诉问题，全国检察机关通过专项监督，制定工作指引、编发指导性案例，综合运用公开听证、检察建议、司法救助等措施，全年共有效化解行政争议9100 件，其中讼争10 年以上的435 件。〔7〕参见张军：《最高人民检察院工作报告——2022 年3 月8 日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《法治日报》2022 年3 月16 日，第3 版。这应当是共和国行政检察的历史上从未出现过的“优秀”成绩单。这再一次表明，全国检察机关正在通过各种途径全方位推进行政检察监督过程中的行政争议实质性化解工作，并且已经取得了一定的积极成果。

毋庸否认，长期以来我们对待行政检察的态度是十分消极的，不仅在实践中行政检察的案例几乎没有耳闻，甚至连检察机关具有行政检察监督的职能也鲜为人知，更何谈行政检察监督中的行政争议化解。这不由使笔者回想起大约二十年前，某直辖市检察机关召开了一个以民事行政检察为主题的经验交流会，以“行政法学者”身份被邀请参会的笔者满怀期待地等了一整天，也没有听到一个行政检察案例。而在另一次研讨会上，有主管民事行政检察工作的检察官甚至坦言，《行政诉讼法》关于“检察机关有权对行政诉讼实行法律监督”的规定，就是一个不起实际作用的“宣言”。究其原因，是过去我们对检察机关职能的认识，主要停留在刑事诉讼领域。这在很大程度上影响了检察监督职能的全面发挥。而且，多年来，我们都是将行政诉讼、行政复议作为解决行政争议的主要制度来看待，而很少有人会去思考和关注在行政检察的过程中也存在解决行政争议的可能。

在我国已经具备相对完备的行政复议、行政诉讼两种行政救济制度的前提下，行政检察作为一种正在被重新唤醒并逐渐走出低谷的法定监督职能，将实质性化解行政争议作为其工作的主要内涵，不仅是检察机关法律监督功能的进一步发展，也是新时代在推动国家治理体系和治理能力现代化背景下对行政检察功能的一种重新认识与定位，更是多元化化解行政争议法律途径的逐渐形成，体现了法律共同体在现行法律框架内对实质性解决行政争议的一种共识。尤其是行政复议制度已经被明确定位为“化解行政争议主渠道”的前提之下，行政检察如何树立其在解决行政争议制度体系中相对独立的地位，发挥其法律监督职能的独特优势，在多元化的行政争议解决渠道中成为实质性化解行政争议的“另一条重要法律渠道”，不仅是一个很值得探讨与研究的理论问题，更是一个值得重视的实践问题。

二、行政检察化解行政争议功能的制度基础与现实需求

《意见》提出行政检察应当具有“行政争议实质性化解”和“促进案结事了”的功能，最高人民检察院也提出将行政争议实质性化解作为“做实行政检察”的主要目标，既体现了行政诉讼制度本身的要求，也是顺应社会现实需求的一个明智之举，是对新时代行政检察法律监督职能的正确认识与科学定位。

（一）通过行政检察监督化解行政争议符合行政诉讼制度要求

从制度发展角度而言，我们对检察机关与行政诉讼之间关系的认识，就是从《行政诉讼法》开始的。修改前后的《行政诉讼法》都明确规定了检察机关对行政诉讼活动的检察监督制度，只不过这一制度长期以来处于“睡眠”状态而没有被“唤醒”而已。

解决行政争议是行政诉讼的目标，自然也是行政检察的目标。修改后的《行政诉讼法》在第1 条中有两处特别引人注目：一个是特地将“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”一词改为“公正”，另一个就是在立法宗旨中明确规定“解决行政争议”的目标。简单的文字之改，意义深远：惟有公正，才能保障权利；惟有公正，才能化解争议、解决纠纷。因此，作为审判机关的人民法院，应当公正司法，才能为解决行政争议创造条件，实现“案结事了”。作为对法院的审判活动负有监督职能的检察机关，同样也负有对法院是否公正审判以及是否通过公正审判实现解决行政争议的目的进行监督的职能。这应当是行政诉讼制度对检察机关的明确要求。“由于行政诉讼涉及对行政权的司法审查，因此需要特别强调人民检察院的法律监督”，〔8〕周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京大学出版社2018 年版，第382 页。对于检察机关来说，既要监督人民法院的行政审判活动是否符合行政诉讼制度的要求，也要监督人民法院是否在行政诉讼中履行了“解决行政争议”的职能，更要在监督过程中如果发现行政争议“案结事未了”，没有获得实质性化解的时候，去解决争议、化解矛盾。

在行政诉讼活动中不仅要强化检察机关的法律监督，而且要“做实”这一监督，从而使这一监督职能不被虚化，不被落空，不停留在表面状态，并且在“做实”的过程中积极开展行政争议的实质性解决，促进行政争议的案结事了，应当是行政诉讼制度本身的一种要求。

（二）行政诉讼在解决行政争议方面存在的问题需要行政检察有所作为

作为被《行政诉讼法》明确规定为对行政诉讼负有法律监督职能的检察机关，其对行政诉讼、行政行为的监督长期处于一种“无所作为”的状态，确实是一种不正常的现象。尤其是针对实践中行政诉讼对于法律所规定的“解决行政争议”的立法宗旨难以有效实现的问题，迫切需要检察机关在行政检察过程中进一步发挥监督职能，促进行政争议的及时解决。

第一，行政审判中存在忽视原告诉讼请求，淡化争议解决结果的倾向。在司法实践中，由于过分强调行政诉讼对行政行为的合法性审查，对于原告的诉讼请求没有充分重视，导致许多案件出现“案结事未了”的情况，背离了行政诉讼的基本职能。〔9〕参见周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京大学出版社2018 年版，第381 页。譬如，一些行政案件，其中的被诉行政行为从总体而言可能与法律、法规的规定并无明显违背，但可能存在一定的不足与瑕疵，而正是这些瑕疵和不足引起了相对人的不满而产生行政争议，尤其是诸如房屋征收补偿等涉及重大财产权益的一些案件，更容易因为行政机关某一方面工作的不到位而演变成较为严重的行政争议。然而，法院仅仅从行政行为的合法性角度做出判断，最后从法律上将诉讼请求驳回。一些案件虽经一审、二审和再审，但行政争议并未得到实际解决，“程序空转”现象严重，当事人手持判决书、裁定书申诉和上访已经成为并不鲜见的社会现象。

第二，行政诉讼的“立案难”问题在实践中仍然不同程度地存在。据笔者观察，实践中人民法院在立案方面的问题主要表现在以下几个方面。首先，“不收材料、不立案、不出裁定”的“三不做法”被一些法院作为拒绝相对人或者利害关系人起诉的“杀手锏”，使相对人或者利害关系人既没有证据证明法院拒收诉讼材料和不予立案，更不可能获得法院不予立案的裁定，连本来可以依照《行政诉讼法》的规定，对不予立案裁定依法提起上诉、寻求上级法院救济的权利都丧失殆尽。还有的法院对于相对人或者利害关系人邮寄而来的诉讼材料，原封不动地再邮寄予以退回，也没有法定的书面裁定予以说明。其次，虽然法律对“三不做法”责任人员的责任追究都有明确的规定，但为此而被追究责任的事例却十分鲜见。如根据《行政诉讼法》第51 条第4 款的规定，对于实践中法院不接收起诉状，或者接收起诉状后又不出具书面凭证的，或者在起诉状有欠缺的情况下不一次性告知需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉；而上级人民法院对此应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。该法第52 条也明确规定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人也可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。但上述这些规定在实践中并没有得到真正的实施。很多当事人面对法院的“三不做法”无可奈何、无计可施。再次，即使作出不予立案裁定或者立案以后作出驳回起诉裁定，在很多情况下也是不写任何理由，只是笼统地提出“本院认为，某某的起诉不符合法律规定的立案条件”，具体是不符合什么样的立案条件，法院不予立案有什么具体理由，则一概不得而知。这样故意简化裁定理由的做法，让人不得不怀疑其裁定的正当性与合法性。然而，即使相对人对这样的裁定提起上诉，也难以获得有效的救济，充其量只是多了一份简单的“驳回上诉，维持原裁定”的二审裁定而已。解决行政诉讼的“立案难”问题是《行政诉讼法》修改的重点所在。但从目前实际情况与效果来看，说明这些“立案难”问题在实践中并没有得到切实解决，这就使行政争议的实质性化解面临着“入门难”的困境与阻碍。

第三，行政诉讼公正性不足的问题仍较为突出。在行政诉讼实践中，程序空转、案结事不了、申诉上访率高、服判息诉率低等问题长期存在，这里的原因除了程序制度的缺陷，归根结底还在于司法审查的制约程度过于“宽松”，行政诉讼中解决行政争议的司法功能尚难以得到真正的实现与充分发挥。最高人民检察院之所以要“唤醒”已被冷落了多年的行政检察制度，提出要将行政检察进一步“做实”，并且在“做实”的基础上还要实现行政争议的“实质性化解”，其中一个很重要的原因就在于，作为一种通过对行政行为进行司法审查而实现对行政权依法进行司法监督的重要司法制度的行政诉讼，“其公正性受到质疑在三大诉讼中最为突出”。〔10〕张雪樵：《坚持司法为民 做实行政检察》，载《人民检察》2019 年第19-20 期。这是我们在推进依法治国的进程中所不愿看到的结果。如果行政审判的公正性存在问题，那只会导致行政争议日积月累、逐渐增多，而且难以得到实质性化解。其导致的结果是社会矛盾得不到及时解决，行政诉讼“解决行政争议”的功能也就形同虚设。

由此可见，实践中所存在的忽视原告诉讼请求、淡化争议解决结果的倾向，“立案难”问题长期以来悬而未决、导致行政争议解决难以“入门”以及程序空转、案结事未了等行政诉讼“顽瘴痼疾”问题，迫切需要检察机关在行政检察过程中，将行政争议化解作为其工作的主要内涵，实现行政案件的“案结事了”。

（三）行政检察“积极化解行政争议”凸显人民群众对公正司法的需求

社会的现实需求，是考察制度存在必要性的现实基础。犹如司法审查制度的存在一样，“司法审查所以必要，不只由于保障个人权益的需要，也是为了统一法律适用的需要”。〔11〕王名扬：《美国行政法（下）》，中国法制出版社1995 年版，第566 页。笔者认为，公正司法的内涵，就应当包括任何争议能够在司法的框架内得到妥善的解决与处理。作为法律监督制度之一，通过行政检察积极化解行政争议，促进行政争议的及时解决，不仅是充分发挥行政检察制度功能的重要体现，也凸显了人民群众对公正司法的需求。

第一，从近年发布的司法解释中读出人民群众对实质性化解行政争议的迫切需求。最高人民法院在2021 年3 月26 日发布了两个司法解释，分别是《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》和《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》，都已经于2021 年4 月1 日起施行。制定这两部司法解释的根本目的，在于“积极优化四级法院定位和审级设置，减少最高人民法院办案数量，优化案件结构，把主要精力放在统一裁判尺度、监督公正司法上来”。〔12〕参见《最高法发布关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定和办理行政申请再审案件若干问题的规定》，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/03/id/5912825.shtml，2022 年3 月30 日访问。然而，笔者也从中读出了人民群众寄希望于高层级的法院来实质性解决行政争议、从而维护自己合法权益的迫切需求。现在，我们几乎每天都会从各种渠道读到最高人民法院再审行政案件的裁判。这不禁引发了笔者的思考：实践中为什么会有这么多的行政案件源源不断地涌向最高审判机关？这些案件中的大多数行政争议为什么在地方上就不能被及时化解，从而使最高人民法院会面临如此多的行政案件，以致其不得不通过制定司法解释的方式来限制自己办案的数量！这不就充分说明很多行政争议在实践中的化解力度与我们所希望达到的实际效果还有很大的距离吗？

第二，行政执法中存在的问题迫切需要行政检察推进行政争议的实质性解决。自《行政诉讼法》实施以来，在我国行政诉讼实践中，行政审判对行政权的监督功能尚难以得到有效的发挥。〔13〕为实现行政审判的公正，近20 年来，实践中“提级管辖”“异地交叉管辖”“跨行政区域集中管辖”的改革不断进行，这又促使修订后的《行政诉讼法》确立了以县级以上地方人民政府为被告的案件由中级人民法院管辖和跨行政区域管辖的制度。在行政执法实践中，行政机关所作出的行政行为的种类在不断丰富，数量也在不断增多，但其中违法行政或者不当行政的现象也在一定程度上存在。为此，习近平总书记曾经明确指出：“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大力气解决。”〔14〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第60 页。笔者试问，对于总书记所提出的这些问题，在行政诉讼中有没有得到监督和纠正？进一步地说，由这些问题所产生的行政争议，在行政诉讼中有没有得到实质性化解？如果没有解决，或者解决得不充分，那就说明在公正司法方面还存在问题。这些问题，都应当通过行政检察的法定程序和手段去了解、去监督、去解决，以满足人民群众对公正司法的迫切需求。

从根源上说，行政争议都是因为行政执法而产生的，而行政执法中的违法行政则又是实践中行政争议愈演愈烈、难以化解的根源所在。因此，虽然目前从制度角度而言，行政检察尚难以直接对行政执法行为进行监督，但是行政检察可以根据《行政诉讼法》的规定，通过开展对行政诉讼活动的监督，进而再深入到对行政诉讼涉及到的行政行为进行监督，从而积极推进依法行政、提高行政机关依法行政水平，实现行政机关的严格执法。这应当是将违法行政降低到最低限度、减少行政争议的有效途径。同时，在行政检察过程中，面对已经发生的行政争议，检察机关应当通过检察建议等方式，纠正违法行政行为，并在此基础上“花大力气”去解决和化解，促进行政争议的实质性解决。

第三，“双被告”制度难以回应人民群众对实质性化解行政争议的需求。当时修改《行政诉讼法》前后被竭力推崇的行政诉讼“双被告”制度，在实践中并未实际解决行政复议维持率过高的问题。实践表明，行政争议不仅在行政复议程序中难以得到有效化解，而且在“双被告”背景之下的行政诉讼中，行政争议的解决更是增添了新的矛盾与难题。

《行政诉讼法》修改并建立了“双被告制度”，即作出维持决定的行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告。然而，研究显示，《行政诉讼法》修改并建立了“双被告制度”之后，2018 年，全国行政复议案件审结情况是，维持决定占50.8%，驳回决定占12.06%，两项合计占62.86%。〔15〕参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019 年第5 期。可见在《行政诉讼法》修法以后，复议机关充当“维持会”的状况基本没有改变。因此，“双被告”制度的实施效果远未达至预期，甚至频频遭遇困境。这其中的问题之一，是复议机关定位“自相矛盾”，复议权威性受到质疑。譬如，基于“双被告”的制度设计，行政复议机关一方面在行政复议程序中是行政争议的裁决者，另一方面又会因为裁决行政争议而沦为行政诉讼被告。作为行政争议的裁决者，其使命是裁决争议、解决纠纷，而作为行政诉讼的共同被告，则又要与原复议程序中的被申请人“捆绑”在一起，需要共同从部门利益出发，与原告“唇枪舌剑”，以捍卫复议机关和原机关的诉讼利益。〔16〕参见曹鎏：《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》，法律出版社2020 年版，第234 页。可想而知，在这样的一种相互矛盾的身份状态之下，“双被告”背景下的行政诉讼实践中对于行政争议的化解来说，必定是一道难解的问题。

这一情况也进一步说明，修改后的《行政诉讼法》所设立的“双被告制度”虽然饱含了立法者提升行政复议质量、强化行政复议效能的良好愿望，但实践再次证明，企图单纯以行政诉讼中某个制度的改变来促进依法行政、依法复议有其局限性，这就更加说明在相关制度短期内未能得到改变的情况下，需要检察机关通过行政检察法律监督的方式来监督行政诉讼，并积极推进行政争议的实质性化解。

因此，笔者认为，今天我们重申“做实行政检察”，由检察机关通过行政检察的方式促进行政争议实质性化解，既符合《行政诉讼法》对行政诉讼立法宗旨的规定，也是对实践中行政争议得不到实质性化解等群众反映强烈的行政诉讼“程序空转”等问题所采取的一种矫正措施，不仅符合社会需求，也是对检察机关法律监督职能深化认识的结果。

三、行政检察实质性化解行政争议的“三个立足”

从制度角度而言，化解行政争议应当是行政复议和行政诉讼制度的“主责”。修正后的《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为行政诉讼制度的宗旨来加以规定，而且，行政复议制度也已经被明确确定为“化解行政争议的主渠道”。那么，行政检察作为一项由检察机关主导、以法律监督为己任的制度，其将如何成为化解行政争议的“又一条重要法律路径”呢？

（一）立足于中央的要求和行政诉讼监督主体地位促进行政争议“案结事了”

中共中央在《意见》中，要求检察机关“依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能”，并通过这一职能的履行，“促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益”，同时，还必须“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。中央的这一要求是检察机关法律监督职能的进一步发展，其与检察机关作为行政诉讼活动中监督主体的地位完全一致。

第一，立足中央《意见》要求，在履行监督职责中开展行政争议实质性化解工作。中央的要求与修改前后的《行政诉讼法》都明确规定了检察机关对行政诉讼活动的检察监督制度。尤其是修改以后的《行政诉讼法》，不仅在其第11 条规定了“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”，而且还在原《行政诉讼法》第64 条的基础上，在第93 条中对人民检察院对行政诉讼的检察监督制度进行了完善，增加了检察建议和对调解、立案和执行等的监督。然而，根据目前法律规定的表述，无论是检察建议，还是对审判活动、调解、立案和执行的监督，都仅仅是只有“监督”一词，并无监督结果的规定，且其监督的最终形式就是依法提起抗诉。《意见》则在《行政诉讼法》的基础上提出了更高、更科学、更符合现实需要的要求，明确要求检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，并且“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，因此，检察机关不仅仅是单纯地从程序角度进行监督，而是要求在监督过程中主动、积极地开展行政争议的实质性化解工作。这是新时代中央对检察机关行政检察工作提出的新要求，检察机关应当立足这一职能，积极化解行政争议，促进行政争议“案结事了”。

第二，立足行政诉讼监督主体地位，化解行政争议。从本质上说，定分止争、案结事了应当是一切诉讼活动追求的根本目标。笔者认为，《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为行政诉讼制度的宗旨来加以规定，从主要针对对象而言，应当是对人民法院行政审判活动的要求；而从对行政诉讼的监督角度来说，应当也是对检察机关的要求。从《行政诉讼法》第11 条“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督”以及第93 条关于检察机关对行政诉讼进行法律监督的具体规定中可以明确地看出，检察机关也是行政诉讼活动的合法主体，而且是负有法定监督职责的主体。既然如此，其对“解决行政争议”这一宗旨是否能够实现、行政案件能否“案结事了”就负有实实在在的监督之责。

第三，立足行政检察监督职能实现化解行政争议的“实体性目标”。如前所述，长期以来，我们认识中的解决行政争议途径，就是行政复议和行政诉讼制度，几乎很少人认为检察机关的行政检察还有促进行政争议解决的特殊功能。虽然从《行政诉讼法》规定的角度而言，检察机关具有法律监督的职能，但一般认为那是一种程序性的职能，并不具备“实质性解决行政争议”的实体性功能。因此，检察机关目前提出的“做实行政检察，实质性化解行政争议”的目标，似乎与其法律监督职能不够“匹配”，甚至还有人认为这是检察机关的“错位”。同时，无论是行政机关，还是行政相对人，对检察机关的行政检察职能也知之甚少。这就给检察机关顺利开展行政检察，进而实质性化解行政争议带来一定的障碍。笔者认为，通过行政检察化解行政争议，是除行政诉讼、行政复议等化解行政争议的法律路径之外的“又一条重要法律路径”，但这一条法律路径与行政诉讼、行政复议并不完全相同，根据法律规定和国家机关权力分工原理，检察机关作为法定的行政诉讼监督主体，应当立足于通过对行政诉讼的立案监督、审判监督等监督职能，来实现对行政争议的实质性化解和促进案结事了，从而达到化解行政争议的“实体性目标”。

（二）立足于“解决行政争议”的立法宗旨促进行政争议实质性化解

首先，解决行政争议是法院和检察机关作为司法机关在行政诉讼中的共同目标。前文已经提到，《行政诉讼法》明确规定了检察机关对行政诉讼实行法律监督的制度，同时，《行政诉讼法》在第1 条又明确规定了“解决行政争议”的立法宗旨。因此，法院是否在行政诉讼中履行审判职能、实现“解决行政争议”的目的，自然是检察机关实施法律监督的目标与内容，也是考量检察机关监督实效的一个重要指标。

其次，检察机关通过履行法定监督职能实现《行政诉讼法》“解决行政争议”的立法宗旨。与作为审判机关的法院不同，检察机关是通过实施法定的监督职能实现《行政诉讼法》的立法宗旨。根据《行政诉讼法》的规定，检察机关通过自己的独特职能实现对行政诉讼的法律监督，那就应当是对行政诉讼活动的全面监督，其中既包括对法院从立案到审判全过程的监督，也包括对行政诉讼中法院行政审判审查对象——被诉行政行为的监督，同时也包括对法院裁判执行等情况的监督。这些监督的成效，都应当符合《行政诉讼法》关于“解决行政争议”的宗旨与目标。行政诉讼作为一种诉讼程序，其实施和推进的目的，就在于贯彻、落实和实现《行政诉讼法》所规定的立法宗旨。因此，正是由于《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为其立法宗旨加以规定，检察机关对于行政诉讼所进行的行政检察监督自然也就顺理成章地成为实现这一立法宗旨的重要活动之一。“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决”，〔17〕［日］棚赖孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994 年版，第1 页。就像负责审理行政案件的法院是实施“解决行政争议”这一立法宗旨的主体一样，作为监督法院依法审判的检察机关同样也负有监督法院是否将“解决行政争议”作为其行政审判的宗旨加以实现的法定职责。简而言之，就是行政检察同样负有实施《行政诉讼法》“解决行政争议”宗旨的法定职责。

（三）立足于解决行政诉讼中不利于行政争议实质性化解的突出问题

一项制度的推进与实施，必须针对实践中的问题进行。实践中的情况说明，法院通过行政审判在行政诉讼中化解行政争议的功能还有待于进一步发挥与完善。因此，有必要通过“做实行政检察”的途径，促进行政争议的实质性化解。

当前行政检察应当立足于针对检察机关在办理行政诉讼监督案件中发现的问题进行。一是着力解决程序空转问题。实践中，大量案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案的争执当中，经过一审、二审、再审，有的还要发回重审，几年甚至十几年未进入实体审理程序，行政诉讼“程序空转”问题比较严重。这些案件大大增加了当事人的成本，也消耗了大量的司法资源。〔18〕参见闫晶晶：《如何解决行政争议实质性化解“老大难”问题？》，《检察日报》2020 年3 月8 日，第2 版。二是运用监督权促进依法审判。在某些行政案件中，对明显的行政违法行为竟想方设法运用诉讼技巧、巧立法律名目捂盖子、留面子。即使行政机关败诉了，撤销了违法的行政行为，却仍放任行政机关不履行职责、不承担赔偿责任，以致在“司法权不干预行政权”的理论模式下，让行政违法者逍遥法外，让权益受损的行政相对人对法治寒心。正如最高人民检察院指出的，“空转的不只是诉讼程序，落空的应该是法治的精神；错位的不只是行政诉讼，缺位的应该是行政诉讼的监督”。〔19〕张雪樵：《坚持司法为民 做实行政检察》，载《人民检察》2019 年第19-20 期。三是必须花大力气解决行政诉讼的“顽瘴痼疾”问题。前文所提到的实践中所存在的忽视原告诉讼请求、淡化争议解决结果的倾向，“立案难”问题长期以来悬而未决、导致行政争议解决难以“入门”以及行政诉讼程序空转、案结事未了等行政诉讼“顽瘴痼疾”问题，都应当是行政检察过程中化解行政争议所应针对的主要问题。

应当看到，由于这种“程序空转”现象的存在，导致实践中起诉到法院的行政行为难以受到应有的司法审查，行政争议难以得到有效的解决，矛盾日积月累，导致上诉、申诉和上访不断发生。而且，行政诉讼的这些“程序空转”现象，已经严重影响了民众对行政诉讼制度应有的信心，损害了法律和人民法院的公信力，也在很大程度上影响了社会的和谐与稳定。因此，立足于解决这些行政诉讼中不利于行政争议实质性化解的突出问题，是行政检察的职责所在。

四、行政检察实质性化解行政争议的重点路径

在行政检察过程中积极化解行政争议，实现行政争议的“案结事了”，不仅是中央《意见》所提出的新要求，也是行政诉讼制度的要求。笔者认为，从目前情况来看，以行政诉讼监督为切入点推进“穿透式”行政检察实现行政争议实质性化解，重点完善对行政诉讼的立案监督规则解决行政争议化解的“入门难”问题，而且在法定范围内尽力拓展促进行政争议实质性化解的新渠道，是行政检察工作的重点路径所在。

（一）推进“穿透式”行政检察实现行政争议实质性化解

虽然“做实行政检察促进行政争议实质性化解”已经成为各级检察机关实施行政检察监督的一项工作重点，各地检察机关也已经将其作为行政检察的核心任务予以确定。但是，根据现行法律规定与诉讼监督制度原理，其既不能与法院的审判制度完全等同，也不能与一般行政机关的监督制度一样，从诉讼内外对行政诉讼与行政行为展开全方位、无限度的监督。近期，有学者撰文提出了“行政违法行为检察监督”的理念。这一观点认为，要从行政诉讼之内和行政诉讼之外实现对违法行政行为的全方位监督，以全面实现行政检察对违法行政行为的监督权。这一观点很有建设性意义，但应当属于对目前行政检察监督的实践，尤其是化解行政争议的实际效果进行总结与判断的基础上我国行政检察制度的进一步发展方向。正如该文作者所言，检察机关在制度构建中，还要处理好行政违法检察监督与原有检察制度安排之间的关系，推动其规范化与定型化，为争取立法层面的支持做好实践准备。〔20〕参见江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，载《财经法学》2022 年第2 期。笔者以为，目前，最高人民检察院提出的“以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为‘牛鼻子’、以非诉执行监督为延伸” 的监督格局既符合法律规定，〔21〕张雪樵：《星星之火可以燎原—持续推进行政争议实质性化解工作》，载《人民检察》2020 年第20 期。又符合行政检察监督的规律和实际需求。在这一格局之下，以行政诉讼为切入点的“穿透式”监督模式应当继续推进。

1.以行政诉讼监督为切入点实施“穿透式”检察监督是化解行政争议的前提

根据最高人民检察院的探索，“穿透式”行政检察监督可分为四个层次。首先，从行政诉讼“突破”进行监督。根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼监督是行政检察监督的制度基石。因此，对行政诉讼的监督是“穿透”的突破点，所有的“穿透”必须以监督行政诉讼活动为起点层层深入，这一层是对司法权的监督，是保护公民、法人和其他组织合法权益的最有效方式，也是“穿透式”行政检察监督的边界。其次，通过监督行政诉讼再“穿透至”对行政行为的监督。这就从监督法院的行政审判活动，穿透至行政机关作出的行政行为层面，并充分运用检察机关的调查核实权对违法行政行为进行必要的监督，从而促进行政机关的依法行政。再次，从行政行为层面再进入到化解行政争议层面。这是从“监督行政诉讼”和“通过监督行政诉讼”深入到“监督行政行为”，再穿透至“在监督中化解社会矛盾”，从而实现《行政诉讼法》“解决行政争议”的宗旨，达到实质性化解行政争议的目的。最后，穿透进入第四层，积极参与社会治理。这是从个案向类案进行穿透，即在对个案的纠偏中化解行政争议，而且还通过发现行政机关履职中的问题，实现从末端治理向促进前端治理转变，提出完善社会治理的检察建议，从而从总体上助推国家治理体系和治理能力现代化。〔22〕参见张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，载《人民检察》2021 年第10 期。笔者认为，“穿透式”是检察机关立足《行政诉讼法》第1 条、第11 条和第93 条的规定所探索出来的一个成果，既是近年来行政检察实践经验的总结，也是行政检察基本理论与制度在新时代的探索与创新。

2.实施“穿透式”行政检察监督模式符合中央要求与法律规定

首先，《意见》要求，检察机关既要“履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判”，并在此基础上“推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益”，而且要在“履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。因此，通过对“穿透式”行政检察监督模式的展开与分析，可以看出这一模式完全符合《意见》所提出的要求。

其次，从监督行政诉讼入手进行“穿透式”监督符合行政检察规律和法律规定。有学者曾对行政诉讼监督的模式提出质疑，认为行政检察应当直接对行政权进行监督。〔23〕参见王春业、马群：《论以行政检察监督制约行政权》，载《湖北行政学院学报》2014 年第1 期。然而，在现行法律框架下，行政检察直接对行政权实施监督尚缺乏明确的法律依据，而通过对行政诉讼的法律监督这一法定途径“穿透”进行政权层面，进而发现问题、化解争议，实现案结事了，则是一个明智和合法的手段。鉴于目前的法律规定，行政检察应当以行政诉讼监督为主，并通过对行政诉讼的依法监督，“穿透式”深入到行政行为领域和行政争议领域。检察机关对于行政诉讼进行监督，势必会涉及到行政行为的合法性问题，从而实现对行政行为是否合法的监督。也就是说，通过监督法院在行政诉讼中对行政行为合法性的审查和评判结果，督促和促进法院或者行政机关实质性依法解决行政争议。

再次，“穿透式”行政检察具有程序和实体并举的一体性。从《行政诉讼法》对行政诉讼检察监督的字面规定而言，行政检察是一种程序性为主的活动。但是，如果从当前中央对行政检察监督“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作”的要求来看，应当是先从程序性控制角度展开监督，然后在程序启动之后，积极针对法院关于行政行为合法性审查的结果是否合法、公民的人身权利和财产权利是否得到依法保护这一行政争议的关键问题进行，“穿透”进行政争议的实质性问题进行监督。因此，要监督在行政诉讼中行政争议是否已经实质性化解，就必然会涉及实体性问题，体现“程序与实体并举”的监督效果。简而言之，虽然检察机关应当从程序角度提起监督，但在监督中发现行政行为违法或者不当问题，然后再“穿透”解决相对人实体权益受损问题，从而促进行政争议的化解和案结事了。

3.“穿透式”行政检察监督具有实质性化解行政争议的独特价值

通过分析可以看出，“穿透式”行政检察监督具有对行政诉讼和行政行为监督的同步性。因此，“穿透式”行政监督具有独特的价值，它通过监督行政诉讼，继而推进对行政行为的监督。《行政诉讼法》的核心要求，是对行政行为进行合法性审查。这明显体现了司法权对行政权的监督原则。法院如果没有履行这一职责，或者履行这一职责不充分、不全面，那不仅是司法懈怠，也是对行政行为违法或者不当的一种放任，更是对原告或者第三人权益的轻视。因此，实实在在的行政检察监督，必须具有“穿透性”。怎样穿透行政审判活动的过程和结果而监督行政的合法性呢？这个中介就是行政争议解决。〔24〕参见王锡锌：《检察机关促进行政争议实质性化解的法理逻辑》，载《国家检察官学院学报》2021 年第1 期。因此，监督法院在行政诉讼中是否公正司法，是审视法院对待行政行为合法性态度的一个重要途径，并通过这一监督进而对司法审查的对象行政行为究竟是否合法与合理展开必要的审查，从而从本质上解决行政行为的合法性问题，化解当事人之间的行政争议。

（二）完善对行政诉讼的立案监督规则，解决行政争议化解的“入门难”问题

立案是进入行政诉讼程序的“门槛”，如果相对人连“门槛”都没有跨进去，又何谈“争议解决”？修改《行政诉讼法》所要解决的问题，首先就是“立案难”问题。因此，强化行政检察对法院立案活动的监督是解决“立案难”、化解行政争议“入门难”问题的重要举措。

笔者认为，针对实践当中行政诉讼“立案难”所暴露出来的问题，行政检察监督应当以实质性解决行政争议为目标，首先强化对法院的行政诉讼立案监督。这也是实施《行政诉讼法》、解决“立案难”问题的一个重要举措。因此，建议修改《行政诉讼法》，对立案程序的行政检察监督作出特别规定。

1.将对行政诉讼立案问题的监督程序前移

针对实践中行政诉讼立案监督周期长、相对人的诉权长期得不到保护的特点，建议将这一检察监督程序前移。实践中，根据《行政诉讼法》和最高人民检察院发布的《人民检察院行政诉讼监督规则》的规定，当事人即使取得了法院不予立案的裁定，也要等到对裁定的上诉被二审法院驳回，然后再要等到再审申请也被法院驳回以后，才能向检察机关申请检察监督，而且“当事人对生效判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的”，检察机关不予受理检察监督申请。〔25〕《人民检察院行政诉讼监督规则》第19 条第1 款第1 项、第27 条第1 项和第2 项之规定。笔者认为，由于立案程序对于相对人或者利害关系人起诉的案件能否进入诉讼程序、行政争议能否得到妥善解决意义重大，对立案程序的检察监督应当予以特殊处理，因此，建议今后修改《行政诉讼法》时明确规定，在法院作出维持一审不予立案的二审裁定之后，相对人或者利害关系人既可以选择向上一级法院申请再审，也可以选择直接向检察机关申请监督。同时，对于法院一审、二审中关于不予立案裁定作出的期限作出有利于起诉人的明确规定。这样，可以使不予立案的裁定尽早进入行政检察的监督程序，以利于检察机关尽快介入，及时推进行政争议的化解。

2.借鉴刑事诉讼立案监督制度进行改革

针对实行“三不做法”的法院，建议借鉴《刑事诉讼法》中有关检察机关针对公安机关立案侦查监督制度的相关规定，由检察机关应当事人申请直接进行检察监督。具体做法是，相对人或者利害关系人对于法院不收材料、不立案、不出裁定的，可以持向法院邮寄起诉状、证据等诉讼材料的凭证，向检察机关申请对立案中的“三不做法”进行行政检察监督。检察机关经审查属实后，可以要求法院依法出具书面的不予立案裁定，并要求其说明理由。然后，相对人或者利害关系人如果对法院不予立案裁定不服的，可以继续上诉和申请检察监督。

3.建立检察机关对行政诉讼立案程序法律监督的长效机制

行政诉讼中的立案，是关系到当事人行政诉权实现的重要问题。党的十八届四中全会要求，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人的诉权。针对实践中法院在立案方面的突出问题，应当建立检察机关对行政诉讼立案程序法律监督的长效机制。第一，检察机关应当将法院的立案情况作为其经常关注的事项，如果发现该立不立的案件，应当采用检察建议的方式督促法院及时依法纠正。第二，行政检察机构和法院的立案机构建立相对稳定的沟通协调机制，尤其是在沟通协调过程中发现法院不予立案虽然合法，但当事人确实存在需要解决的实际困难，或者因政策调整、历史遗留问题等原因产生行政争议而需要解决的，检察机关应与法院一起，与行政机关进行协调，尽力解决行政争议。

（三）在法定范围内尽力拓展行政检察促进行政争议实质性化解的新路径

当前，“做实行政检察，促进行政争议实质性化解”的工作已经取得一定进展。然而，就新时代行政检察工作的要求来看，还应当继续拓展行政检察的范围，开拓新路径。

1.以《民法典》实施为契机推进行政检察实质性化解行政争议

《民法典》有较多的条款规定了与行政职权相关的内容。如其第117 条规定的关于国家基于公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的并应当给予公平、合理的补偿的规定，其第209 条规定关于“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外”的规定等，既是民事主体维护自身权利的依据，也是行政主体保护民事主体权利以及在行政执法过程中依法行政的依据。习近平总书记明确指出，要“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平”。〔26〕《习近平在中央政治局第20 次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/29/content_5516059.htm?ivk_sa=1023197a，2022 年4 月2 日访问。因此，《民法典》中涉及行政职权的规定，也与公民、法人和其他组织权利的保护密切关联。

笔者认为，《民法典》中关于行政职权的规定，不仅是检察机关在民事检察工作中应当遵循的基本准则，同时也是行政检察工作中应当遵循的重要依据。尤其是《民法典》中与行政执法相关的一些规定，都涉及公民、法人的具体民事权利，这些民事权利一旦在行政执法中受到损害，极其容易产生行政争议。因此，检察机关应当着力研究《民法典》实施以后行政职权与行政争议的新情况、新问题，善于运用《民法典》的有关规定及时化解行政争议。

2.以修改后的《行政处罚法》为依据促进行政处罚争议实质性化解

修改后的《行政处罚法》已经于2021 年7 月15 日施行。这部法律在1996 年《行政处罚法》的基础上，把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法条中，也是在行政处罚领域进一步保护公民、法人、其他组织权利的重要依据。笔者认为，其中一些近年来在行政执法领域的创新性制度，如《行政处罚法》规定的“首违不罚”、“没有主观过错不罚”制度以及过罚相当原则、处罚与教育相结合原则等，都可以作为行政检察过程中促进行政处罚争议实质性化解、推进行政争议案结事了的重要依据。尤其是对于行政处罚案件所产生的行政争议，运用《行政处罚法》中的新制度，积极从行政检察监督的角度促进行政处罚行政争议的实质性化解，应当是检察机关在行政检察过程中贯彻落实新《行政处罚法》的一个新视角。

3.在法定范围内尽力拓展行政检察范围促进行政争议实质性化解

从最高人民检察院发布的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例”来看，〔27〕参见《加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例》，载最高人民检察院行政检察研究基地武汉大学行政检察研究中心编：《中国行政检察发展报告（2020 年）》，中国检察出版社2021 年版，第410-448 页。目前实践中的行政检察监督、化解行政争议的案例，主要集中在城市建设、征地拆迁、环境保护、工伤认定、安全生产等传统行政执法领域，这些领域与民生关系密切，应当成为检察机关行政检察、促进行政争议实质性化解的重点。但随着行政检察工作的深入推进，还应当积极发挥行政检察监督的优势，进一步向金融监管、市场监管、知识产权等管理领域延伸等，不断扩大行政检察监督的范围，从广度和深度上进一步促进行政争议的实质性化解。

4.积极发挥主观能动性运用多元化手段做实行政检察促进行政争议实质性化解

从《行政诉讼法》第93 条的规定来看，并没有明确规定一定要由当事人向检察机关申请，检察机关才开展行政检察监督，而是规定检察机关只要“发现”有法定情形的，就应当依法进行监督。从“发现”的途径而言，既可以是从当事人向检察机关申请检察监督中发现，也可以是自身在履行检察职责过程中发现，还可以是在协同参与社会治理过程中发现行政争议线索。对于通过各种途径所发现的行政争议，只要有化解可能的，都应当通过包括检察建议、以抗诉促调解等各种方法尽力去促进这些行政争议的协调和化解，实现案结事了，以全面实现检察机关作为法律监督者的法定职责。

五、结语

通过“做实行政检察”，达到“实质性化解行政争议”的目的，是检察机关法律监督职能的应有之义，也是这项职能在新时代回应社会客观需求的扩展和延伸。“以检察制度规制行政制度、司法制度，以检察权制衡行政权、司法权，是人类社会文明进步的标志，是人类社会科学配置政治资源、管理国家、推动经济社会发展进步的必然选择。”〔28〕徐汉明：《转型社会的法律监督理念、制度与方法（上）》，知识产权出版社2011 年版，第6 页。行政检察工作正在逐步兴起，并得到了党中央的高度重视。因此，通过积极贯彻中央《意见》，认真“做实行政检察”，并在此基础上使行政争议得到实质性化解，实现案结事了，从而让行政检察本身具有实实在在的内涵与意义，应当是新时代行政检察工作的重要目标。