重大风险防范问题研究：内涵、目标、机制

吴坤埔

（重庆开放大学 马克思主义学院，重庆 400052）

风险是随着人类社会的出现而产生的。第二次世界大战后，随着全球化的不断推进，现代风险在世界范围内蔓延，成为一个普遍的社会问题，引起了国内外学术界的关注。当前，百年未有之大变局与新冠肺炎疫情交织在一起，导致全球范围内的需求萎缩与供应冲击、预期减弱相互重叠，政治、经济、社会和民生等领域面临的风险和不确定性显著增加。以习近平同志为核心的党中央面对来自政治意识形态、经济、社会、党的建设等方面的风险、挑战和考验，坚持底线思维、居安思危、未雨绸缪，充分发挥制度优势，坚持统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，妥善应对洪涝等各种自然灾害，最大限度保护了人民群众的生命安全和身体健康，有理有力有节应对中美贸易摩擦，推动香港地区局势实现由乱到治的重大转折，为党和国家的繁荣和长治久安提供了有力保障，继续书写经济快速发展和社会长治久安两大奇迹。

在2019 年1 月举办的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，习近平总书记发表重要讲话，深刻分析了政治安全、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域的重大风险问题，就如何做好防范化解提出明确要求。打好防范化解重大风险攻坚战，必须坚持总体国家安全观，统筹发展和安全两个大局，守住新发展格局的安全底线，提高风险防控意识，坚持底线思维，筑牢安全防线，分类施策，分节点分阶段实施，保持经济持续健康发展和社会大局稳定［1］。

一、重大风险的内涵

（一）风险的概念

英语中的“风险”（risk）一词来自古意大利语，意思是“敢于”。从词义理解，它指的是利益相关者在风险中的主动积极作为或行为。从不同的角度来看，风险有不同的含义，它可以是积极的概念，也可以是消极的概念，因此对风险的理解也应该从两方面来思考。一方面，它与危险、损失和破坏相结合；另一方面，它与机会、概率、意外事件和随机性相结合［2］。

《辞海》对风险的界定是：“人们在生产建设和日常生活中遭遇能导致人身伤害、财产损失及其他经济损失的自然灾害、意外事故和其他不测事件的可能性。”可见，风险是指特定危险事件（或事故）的可能性及其结果的组合，主要包括两个要素的组合：一个是风险的可能性，即风险发生的概率；另一个是危险事件导致的结果。再和风险内容演化的历史结合起来，可以将风险的含义概括为风险是个体认知能力的局限性和未来事件发展的不确定性导致的，基于个人主观评价，在评估预期结果与实际结果之间形成的偏差程度和可能性。

以德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）为代表的一批学者进而提出了“风险社会”的概念。他们指出，只有在自然和传统不再占据主导地位，而是依赖于人所作出决定的地方，才会有风险的存在。科学技术的发展加速了全球化的进程，也使人类社会进入了风险时代。在全球化发展的背景下，在人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会中，各种全球性风险对人类的生存和发展都构成了严重的威胁，即人类位于“风险社会”［3］。经济增长的可持续性、科学技术的两面性、一部分科学研究的缺陷性是可能导致风险的不确定性因素。伴随现代化进程中发展起来的现代社会，对应生产力的指数增长、社会财富在乘数效应中不断积累，风险也在以前所未知的程度集聚释放。伴随科技飞跃发展，经济全球化迅速扩张，风险社会已经成为现代化社会的时代特征。

（二）重大风险内涵

要全面完整理解“重大风险”的内涵，应首先聚焦核心词“风险”。风险既有不确定性也有损失性，因此，防范化解风险可以从减小风险的不确定性和损失性着手。其次，要抓住“重大”这个定语，“重大”界定的是风险严重程度。一方面，重大风险可能会发生在各个主体和环节之中；另一方面，重大风险可能发生在社会宏观、中观、微观各层次之中，并受其他内外因素杂交影响而变异。这些不同主体环节和层次因素的交叉组合，足以形成形态万千的风险复杂图景。“重大”同样是一个关键的限定词，可以理解为风险影响范围广、危害程度深、波及人员多，在程度数量界定上需要结合实际情况加以调整和说明。本文结合前人对已有理论的反思和我国社会的实际，将“重大风险”界定为由各类不稳定因素引起的，影响范围广、危害程度深、波及人员多，且严重影响人民群众获得感、幸福感、安全感的风险。其中，“由各类不稳定因素引起的”界定了“重大风险”的起因，“影响范围广、危害程度深、波及人员多”界定了“重大风险”影响程度的重大属性，“严重影响人民群众获得感、幸福感、安全感”界定了“重大风险”的后果。这个内涵界定囊括了重大风险的起因、程度和后果，具有概念界定的周延性。

（三）重大风险特点

1.突发性

重大风险往往是突如其来、突然发生，虽然猝不及防，但“千里之堤毁于蚁穴”，更多的是经历了一个从量变到质变的积累和过程，从最初察觉不到的小风险演变为影响某个群体、某个行业、某个区域，甚至于全国性的大风险［4］。如果对这个演变过程不加以重视，对一些信号和讯息视而不见、听而不闻，或者不能透过现象看清本质和危害，小风险总有一天会累积成突然暴发的重大风险，从而难以防范，造成不可挽回的后果。现代社会的风险本身就具有复杂性、多样性、突变性、不确定性，无论是小概率的难以预测的“黑天鹅”事件，还是大概率的可以预测的“灰犀牛”事件，都给防范化解重大风险带来新的课题，增加了解决问题的难度。

2.全局性

即使是单一风险也会带来多方面的后果，而重大风险通常是系统性风险，影响范围广，不仅是某个领域或某方面的一部分，它的存在还会影响着人类社会生活的很多方面。不同类型的风险相互交织，相互影响，形成一个风险复合体。该复合体的存在不仅会危及人类生命安全和财产损失，还会对经济发展、社会稳定、环境安全等产生深远影响。

3.聚合性

重大风险是叠加风险，通常是多种风险相互重叠、相互作用的产物。各种重大风险在不断发展、叠加、融合和转化过程中又出现新问题，并非一成不变。因此，在大多数情况下，重大风险破坏性远远超过一般风险，这是风险因素综合叠加作用的结果：这种聚合可能是空间聚合，即各种风险的跨区域叠加；可能是即时聚合，即多种风险在时间上的重合；也可能是类别聚合，即各种跨领域、跨类型风险的叠加聚合。重大风险在空间、时间类别上的叠加聚合大大提高了其危险性，增加了造成损失的可能性。现代社会重大风险的跨域合并突破了传统风险的地域屏障壁垒，形成举国联合之势，跨域合并增强了风险的危害势能。我国正处于社会转型期，转型和发展往往被压缩在相对短的时间之内完成，各个阶段矛盾新旧交替，共存于同一时空场域之中，难免存在旧的重大风险尚未解决，而新的重大风险又已形成，从而增加了风险的复杂程度。

4.关联性

面对复杂多变的社会经济形势，很多重大风险多属于联动性风险，即形成重大风险是自然和人文等多种因素共同作用的结果，而非某种单一因素引起。重大风险与其他领域和类型的风险之间流动性加快，关联性增强，呈现“内外联动”“领域联动”“类型联动”的三个联动新动向。“内外联动”是境内外的各领域、各类重大风险关联互动。“领域联动”是政治、意识形态、经济、文化、社会、外部环境等领域的重大风险之间关联互动。“类型联动”是某一领域不同类型的重大风险之间关联互动，如经济领域的信用风险、流动性风险、市场风险等风险关联互动。风险关联互动效应，一方面传导、转移风险危害势能，如社会重大风险处理不及时或不妥当就容易传导到政治安全领域，转而形成重大政治安全风险；另一方面叠加风险危害势能，如社会领域群体利益诉求解决不当引发的各种社会矛盾交织叠加。现实问题与历史问题、实际利益问题与意识形态问题、社会性问题与非社会性问题交叉影响叠加，极易形成风险综合体。

5.严重性

重大风险的后果或损失往往是颠覆性风险，可能导致社会或区域发展路径的偏离、发展进程的中断、发展步伐的延误，甚至对经济社会发展产生毁灭性的负面影响。

二、防范化解重大风险的原则和目标

（一）总体原则

党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化提升到前所未有的高度，明确提出完善国家安全体系、提升防范抵御国家安全风险能力的战略任务并作出战略部署。我们应当分析不同种类风险形成的机理和传导机制，把握不同风险在短期、中期、长期等不同阶段的特点和表现。有些风险是突发性的，如地震、新冠肺炎疫情等各类自然灾害和公共卫生灾害；有些风险是系统性的，如证券业等金融领域的风险；有些风险是结构性的，如房地产市场风险；还有些风险是长期性的，如外部环境和能源安全风险［5］。不同来源和领域的重大风险又具有不同特征，必须坚持“全面应对、底线思维、问题导向、精准施策、预防为先”的原则，形成“一风险一策”的解决策略和具体方法，精准应对。

全面应对：坚持总体国家安全观，把握大局、总揽全局、应对变局，做到思想不乱、行动不偏、力量不散，敢于面对各种重大困难考验，战胜各种重大风险挑战。

预防在先：毫不放松抓好经济社会各领域面临的具体风险，增强预见性和主动性，提前制定应对预案，尽可能将其消除在萌芽状态。真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

底线思维：在不同地域、领域划定和完善底线，设定红线，从可能出现的最坏情况出发，重点防止和控制那些可能延缓或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险［6］。工作中始终坚持底线思维，分清核心利益、基本权益、基本目标。切实强化底线自觉，有效防控各领域的风险。

问题导向：进入新发展阶段，需要解决的问题更加多样和复杂，必须加强调查研究，深入实际了解所存在的问题、搞清楚问题的根源、找到解决问题的办法。综合研判，统筹谋划，有力应对。积极应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，坚持创新思维，跟着问题走、奔着问题去，在把握规律的基础上实现变革创新，在一个个问题的解决中推动社会发展。

精准施策：坚持系统观念，统筹协调，凝聚合力。要对不同类型风险进行分类指导和分类处置，做好“靶向处理”和风险处置预案，把特定风险控制在特定范围之内，切断风险“传播链”，避免不同类别风险之间的相互转化和传导。提高处置政策的精准度和有效性。

（二）目标

不将小风险进化为大风险，不将个别风险发展为综合风险，不将局部风险扩散为区域或系统性风险，不将区域性风险发展为全国性风险，不将经济风险演变为社会和政治风险，不使域外风险嬗变为区域内风险。努力提升风险防控工作法治化、社会化、专业化、智能化水平，做好“六稳”“六保”工作，确保社会安定有序、人民安居乐业。

不断提高预测预警预防能力。风险隐患排查须常态化，做到底数清、情况明、信息准，实现动态更新、分类管理。充分利用大数据平台综合分析风险因素，对风险隐患分析、研判、报告、发布做到及时、准确、高效，感知、预测、防范能力进一步得到提高。

有效化解重大领域风险隐患。持续深入开展风险隐患专项整治，切实增强针对性、实效性，及时有效化解政治安全、经济金融、公共安全、社会矛盾、网络、外部环境、党的建设等领域的重大风险隐患。

快捷高效处置突发事件。扎实推进应急处置规范化建设。完善重大群体性事件、公共安全事故、重大网络舆情、自然灾害等突发事件的应急响应、指挥、社会联动、信息发布机制，处置能力明显得到提升，有效控制风险的危害和影响。

健全完善风险防控长效机制。形成党委领导、政府负责、综合部门统筹协调、职能部门依法监管、责任主体认真履职、社会力量积极参与的工作格局。责任全覆盖、管理全方位、监管全过程的风险防控工作体系进一步得到健全完善，切实增强风险防控工作合力。

三、建立健全重大风险防控长效机制

（一）构建重大风险防范治理共同体

重视法治建设，创新社会治理。加强风险管理体系和能力建设，完善共建共治共享的社会治理格局，构建“党政主导、社会协同、群众自治结合”的社会化治理体系，构建法律规范和道德教化并举的法治化治理体系，构建与科学技术深度融合的信息化、智能化治理体系，构建“人才专业、管理专业、方法专业”的专业化治理体系，打造重大风险防范治理共同体。

（二）分类施策化解风险

1.坚决防范化解政治领域安全风险

要深入贯彻落实总体国家安全观。防范、制止和依法惩治任何颠覆人民民主专政政权和危害国家安全的行为，坚决维护中国共产党的领导和执政地位、维护中国特色社会主义制度。牢牢掌握意识形态工作领导权，特别重视新媒体传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。加强和改进高校思想政治工作，为党育人、为国育才，确保青年一代成为合格的社会主义建设者和接班人。

2.坚决防范化解经济领域金融风险

要坚持服务中心、服务大局，以防控金融风险为重点，以服务供给侧结构性改革为主线，查找各类风险隐患点，坚决打击违法、违规经济金融活动，守住不发生区域性风险、不引发系统性风险的底线，压实地方、行业主管、金融监管、企业各方责任，提高金融服务新发展能力。坚决防止经济金融领域风险向社会、政治领域传导。

3.坚决防范化解公共安全领域风险

要持续深化扫黑除恶专项斗争成果，预防和减少违法犯罪，特别是防范重大恶性案件。防控重大、特别重大安全事故。推进综合化、立体化、信息化社会治安防控体系建设。大力提升防灾、减灾、救灾能力，切实保护人民生命财产安全。

4.坚决防范化解社会层面矛盾风险

要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，加大协调各方面利益关系的力度，牢牢把握维护群众合法权益、维护社会和谐稳定的关键点，深入开展“枫桥经验”实践，从制度、机制、政策、工作上积极推动社会矛盾预防化解工作。加强保障和改善民生，从源头上预防和减少社会矛盾的产生。

5.坚决防范化解网络风险

当前，各类社会风险借助网络传导被聚合放大的趋势明显，互联网犯罪防范打击难度大，网络信息安全隐患日益突出。要抵制一切歪曲、怀疑、否定国家方针政策的言行，积极打击网络诈骗活动。着力把网上治理与网下管理、法治手段与信息技术手段、专门力量与社会力量结合起来，完善网络风险综合治理体系，提高管网、用网、治网水平，坚决打赢网络意识形态斗争。

6.防范化解外部环境风险

世界格局加速深刻演变，我国面临着复杂严峻的外部环境。随着新一轮改革开放的启动，我们“走出去”的步伐将持续加快，海外利益保护应得到更多重视，要既聚焦重点又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动。在统筹国内国际两个大局、处理好发展和安全两件大事的前提下做好新一轮改革开放工作。在妥善应对新冠肺炎疫情的前提下，持续深入推进“一带一路”倡议，确保海外重大项目和人员机构安全。在坚决维护国家主权、安全、发展利益的前提下为我国改革发展稳定营造良好而稳定的外部国际环境［7］277。

7.防范化解党的建设风险

习近平总书记多次指出：“领导干部要敢于担当、敢于斗争，保持斗争精神、增强斗争本领。”①引自习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表的重要讲话［EB/OL］.(2019-01-21)［2022-05-09］.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359898.htm。加强党的建设，各级领导责任重大，要更加重视学习，更加注重培育和加强自身理论修养，善于从众多复杂矛盾中发现和把握规律，提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维和底线思维能力。同时，还要进一步加强对所有行使公权力的公职人员的监督，促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守［7］278。

（三）构建重大风险防范机制

党的十九届四中全会提出：“要建立和健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解机制。”［8］构建完善的重大风险防范体系必须不断推进国家安全风险防控和治理体系建设。

1.建立健全源头治理机制

公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。各级政府应树立安全发展理念，把防控风险贯彻到规划、决策、监管各领域、各环节，提高源头治理水平。坚持预防为主，加强各方面薄弱环节的监管制度建设。完善城乡规划，提前做好高危行业、产业的规划布局。制定完善公共安全标准体系，严格执行行业领域的安全生产标准，严格落实企业安全生产准入条件和门槛要求。加快推进社会信用体系建设，完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局。

2.健全动态监测摸排机制

健全完善区域性排查制度，建立健全各级各类风险隐患动态排查机制，定期开展公共安全风险隐患排查。健全完善行业性排查制度，按照谁主管、谁负责，谁审批、谁负责原则，行业主管部门定期开展重点排查和全面排查。健全生产经营单位自查制度，各类生产经营单位要开展常态自查自纠。运用好大数据等现代科技手段开展流调排查，提高经济金融、高危行业、公共安全、疾病防控等领域各类风险隐患排查工作的精准性、高效性。

3.建立健全风险决策评估机制

构建科学的风险评价指标体系和风险预警指标体系。凡是涉及征地拆迁、劳资关系和环境保护等事关群众切身利益的重大项目、重大政策、重大改革措施，责任主体应当充分听取各方面意见，事前应当开展合法合规性审查和社会稳定风险评估、网络舆情风险评估，确定风险危害等级，制定防控方案。

4.建立健全风险防控协同机制

应当根据风险联动性特点，按照属地管理、分级负责和谁主管谁负责的原则，打破常态管理中明确的专业化分工界限，建立跨地区、跨部门、跨层级、跨主体协作，构建条块结合、纵向到底、横向到边的风险隐患防控与治理协同机制，各方面加强信息共享共用，相互沟通、相互配合、共同行动，形成风险防控合力，从点上问题解决带动面上问题突破。

5.建立健全风险动态管控机制

根据风险等级和可控成本，对各级各类风险逐项落实防控措施、化解时限、牵头部门和责任单位，科学制定风险控制措施和治理方案，及时消除风险或降低风险等级。对短期内能够消除或基本消除的风险，要采取措施予以消除；可以降低等级的风险，要及时降低风险等级；短时间难以采取有效手段消除、规避和降低的风险，要提前做好充分的应对准备。对专业性技术性较强的领城，由有关专家或专业机构提出风险控制具体措施和方案，供决策者参考。

6.建立健全风险研判机制

针对重大风险及突发事件，分级分类建立数据库，实现突发事件风险识别、评估、监控、预警、处置全过程动态管理。设置智能化预警多点触发机制，不断完善异常事件监测机制，完善多渠道预警监测机制，增强监测评估的精准性和灵敏性，增强集中研判、实时分析能力。

7.建立健全风险应急处置机制

重视各级应急管理反应队伍和信息员队伍建设，加强核心应急救援力量建设，提高重点行业领域专业救援能力。完善应急物资保障体系，提高铁路、公路、水路、民航等紧急运输保障能力。支持引导社会应急力量发展，加强应急科普宣教和培训普及力度，提升公众自救互救能力。完善预警响应、信息报告、快速反应、应急联动、灾后重建等工作机制，不断提高应急处置的规范化、专业化水平。

四、多举措构建重大风险防范保障措施

（一）加强组织领导

习近平总书记强调：“发展是硬道理、稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬。”①引自：习近平：坚持走中国特色社会主义社会治理之路 确保人民安居乐业社会安定有序［EB/OL］.(2017-09-19)［2022-05-09］.http：//www.xinhuanet.com//politics/2017-09/19/c_1121690682.htm。进入新发展阶段，各级党委政府应该把各类风险防控工作摆到更加突出的位置，充分贯彻新发展理念，与经济社会发展同规划、同部署、同落实、同检查、同考核，履行好促一方发展、保一方平安的重大政治责任。要建立责任倒查制度，以责任落实倒逼工作落实。建立相应考评机制，加大考核奖惩力度。坚决查处工作中各种失职渎职行为，对重大风险排查化解不力、稳控不力、处置不力，造成重大负面影响的，要依法依规问责。

（二）强化科技赋能

加强大数据、云计算、物联网、人工智能、元宇宙、区块链等现代信息技术服务常态化风险防控能力建设，打造城市安全大脑、超算中心，充分利用大数据平台综合分析风险因素，提升风险防控智能化、科学化、精细化水平，给决策者提供决策参考。

（三）注重多方协同

建立健全各地区、各部门的信息共享机制、沟通协作机制，实现跨地区、跨部门的重大风险防控有机协同联动。新冠肺炎疫情防控经验表明，社会力量在重大风险防范治理中具有明显优势，要充分发挥社会力量的作用，建立有序的参与机制，实现由单一的政府风险管理模式向多元参与的风险防治模式转变，强化社会参与和社会协同机制建设。