PPP模式高速公路建设项目质量管理要点及对策研究

张学涛

（甘肃省公路交通建设集团有限公司，兰州 730000）

1 引言

高速公路是现代交通标志性工程，高速公路最早用于战争需求，近20年以来，我国高速公路得到快速发展，随着相关配套设施日渐完善，国内交通状况也出现质的飞跃[1]。据相关研究数据显示，截至2021年年底，我国现有高速公路总里程长达1.6×105km[2]。高速公路不仅缩短了各城市间的交通距离，也促进了各地资源的合理配置，对我国经济发展有重要的推动作用[3]。近年来，高速公路的发展速度越来越快，建设项目的资金需求也在不断提升，既往贷款修路的传统集资方法已无法适应当下的发展需求，由此相关部门提出政府和社会资本合作（PPP）的全新融资模式，对促进高速公路发展起到了重要作用[4]。但在PPP模式下，高速公路建设项目存在一些质量管理问题。基于此，本文对PPP模式下高速公路建设项目质量管理要点及对策进行深入探讨。

2 PPP模式简介

2.1 PPP模式的基本含义及内涵

PPP即Public-Private Partnership，为目前公共基础设施项目中一种重要的运作模式，政府与社会资本合作后，一定程度上可优化双方合作的成果，由企业深入项目的前期调研、立项等阶段后，再由政府对项目中后期进行管理及运营。不同于既往由企业单独完成建设-经营-转让（BOT）的模式，PPP模式下双方均是全程参与，合作周期更长，相互之间信息更加对称。有研究指出，在此模式下，政府的财政支出更少，企业的投资风险更小[5]。自2013年以来，我国密切出台一系列PPP模式相关的政策文件，很大程度上推动了PPP模式在我国公共基础设施项目建设中的发展，但由于意识形态及实践需求不同，对PPP模式内涵的理解存在较大差异。有学者指出，基于我国国情，PPP模式的基本内涵主要体现在以下几个方面：

1）融资方面。由社会企业参与融资后，对减轻当地政府的财政负担有积极意义。

2）产权方面。在此模式下，社会企业作为共同融资人，与政府一同享有项目的经营权及收益权，这对激励企业的建设效率、避免冗员现象发生均有重要作用。

3）风险分担方面。共同承担项目风险为PPP模式与传统运作模式之间最为典型的区别，公私部门可根据自身的风险承担能力合理划分风险分担范围，基于共担风险、共享利益原则，可有效促进公共部分与社会企业间切实做好项目的设计、建设、运营、维护等一系列工作，以此才可更好地适应人民及社会的公共需求[6]。

2.2 PPP模式的优势及不足

2.2.1 PPP模式的优点

1）PPP模式下的项目双方是一种风险共担、利益共享的伙伴关系，有学者指出，相较于传统的项目运作模式来说，在PPP模式下进行公共设施项目建设的整体成本明显低于企业单独运作的成本，基于PPP模式完成项目建设可显著提高项目的经济效益，真正意义上实现物有所值[7]。

2）PPP模式在提高项目经济效益的同时，还可降低时间成本，据艾伦咨询公司研究报告显示，在传统的项目运作模式下，完成进度较计划延迟约24%，而在PPP模式下，项目进度比计划提前约3.4%，是否提高项目的整体工作效率是检验PPP模式是否实用的关键指标[8]。

3）PPP模式可在一定程度上缓解政府部门及社会企业双方的资金压力，对提升相关部分的财政预算也有一定的促进作用。因此，PPP模式也可在一定程度上提高相关部门对基础设施项目的投资比例。

4）PPP模式除共同承担建设责任外，还会共同负责项目建成后的运营、维护等，且项目建设运作中的相应风险也是由项目双方共同承担，在此模式下，双方会严格要求自身，以实现项目的顺利建成及使用，这无疑也可显著提升相关项目的整体品质。

5）PPP模式还可帮助项目双方共同实现长远规划，对帮助政府部门树立良好形象、帮助企业得到稳定可持续发展均有重要的现实意义。

2.2.2 PPP模式的不足

1）目前，PPP模式被广泛用于各种重大基础设施及公用建设项目，对投标成本、交易费用均有较高的要求。以高速公路建设项目为例，此项目建设周期长，短则数几年，长则几十年，项目双方一旦达成合作面临的则是长期合同。在这样的特许经营制度下，多数规模较小的建筑机构对PPP项目望而却步，政府部门对于建设企业的选择面会相对减少，PPP项目也无法在项目的招投标中保证良好的市场竞争。

2）PPP项目的合同周期长，为切实保证项目的稳定运行，在拟定合同时相关部门相对会更加严格，且无论是政府部门还是建筑机构，都无法对未来环境变化做出全面考虑，所制定的合同也仅仅针对当下市场环境，后期执行过程中灵活性较差。

3 PPP模式下高速公路建设项目的管理

3.1 PPP模式下高速公路建设项目的特征分析

目前，PPP模式基本用于各类公共服务和基础设施建设，高速公路作为推动各城市经济往来及发展的重要枢纽，建设周期更长，投资规模更大，这是高速公路项目最为典型的特征之一；高速公路是专门针对汽车交通运输的通道，专用性较强，除燃油、燃气、电力供应各类汽车外，高速公路不允许驶入其他类型交通工具，且高速公路一旦建成则不可移动，专用性强，后期无法转入其他行业，可能面临投资回报达不到期望值风险较大；高速公路PPP项目由政府和企业共同承建，产生外部效益较为明显。高速公路前期投资较大，后期投资收益回报周期较长，涉及多个方面，为保证公路后期顺利投入使用，并降低运作风险，需对项目建设质量进行严格把关。

3.2 PPP模式下高速公路建设项目的质量管理问题

1）项目双方关注收益，弱化质量管理。高速公路项目运作受PPP模式影响，在对此项目进行质量管理时会存在一定的困难。上文曾提到，高速公路PPP项目建设周期长、投资回报收益周期也较长，项目双方不是单独进行投资或施工，而是共同面对整个建设流程，因此，双方为切实保障自身利益，在项目运作期间，难免会过多地关注项目整体效益，而忽略施工质量，项目双方对质量把控意识减弱，为高速公路PPP项目质量管理的主要问题之一。

2）项目双方责任义务划分不当。高速公路PPP项目下，双方责任及义务都是一致的，无论是承担主要监管义务的政府部分，还是承担主要建设义务的建筑企业，都会共同参与整个公路项目投资、设计、立项、施工、运营、维护、投资回报等一系列流程，相比前期建筑施工阶段，后期项目建成后运营、维护周期更长，但现阶段我国制定高速公路项目考核标准更多倾向于项目建成质量，在项目投入使用后，项目双方对于公路实际使用情况及基础维护并未予以足够重视，这也是影响高速公路PPP项目质量管理工作的重要因素之一[9]。

3）承包商资质不足。目前，我国高速公路发展越来越快，越来越多的地区提出修建高速公路的需求。对于部分地形较为复杂、地理位置相对偏远区域，修建高速公路是一项艰巨的任务，若在此类高速公路PPP项目下，由项目总承包商单独承担所有施工费用可能会给相应企业带来资金压力，部分承包商为保证施工进度，可能会将部分路段分包给其他小规模或资质较差的建筑单位施工，对于这些分包的承包商而言，自身规模较小，可能也不具备管理类似高速公路PPP项目的基本能力，这无疑会给项目整体质量带来极大的安全隐患。

4 PPP模式高速公路项目的质量管理对策

对于高速公路PPP项目，在质量管理中也存在着较多问题[10]，为进一步实现国家高速公路稳定施工及发展，经查阅大量文献，结合PPP模式高速公路项目从业经验，本文认为要做好PPP模式下高速公路建设项目质量管理应从以下方面入手：

1）明确项目双方监管责任，建立、完善相应监管机制。现阶段，我国将PPP模式用于高速公路建设项目时，始终秉持着责任分摊原则。一般是建筑单位作为项目施工主体，在整个项目推进过程中，需对项目施工阶段质量进行严格把关；而政府部门作为项目建成后的运营主体，需对项目投入使用后的社会效益、项目维护进行有效管理。目前，二者责任、义务看似相互联系，实则相互分离，由对应阶段的对应主体负责相应项目质量管理工作，无法实现对项目双方的制约和监督。如何将二者有机结合，实现共同管理，是现阶段完善监督机制关键所在。因此，无论是政府部门还是建筑单位，都需细化自身管理责任，并建立相互监督有效机制，才可在独善自身情况下，对互相之间起到一定制衡作用，以此进入一种良性循环。

2）建立奖惩机制，保持项目双方良性竞争。上文曾提到，高速公路PPP项目前期投入资金大、投资回报周期较长，因此，在市场上具有一定垄断性。多数资质略差、规模较小建筑单位大多不敢对此项目进行竞标，不利于市场合理竞争，且部分建筑单位为承包相关PPP项目，还会采用一些不正当手段参与竞标。为切实保证项目施工及后期运作质量，项目双方可通过建立相应的奖惩机制来实现项目良性竞争，形成一种争相向上的建设氛围。

3）设立相应行业红线，以高标准要求项目承包商资质。尽管高速公路PPP项目建设周期较长，但一旦建成并投入使用后，后期投资回报可始终保持稳定且逐步上升趋势，后期巨大的利润空间可能会导致部分承包商衍生一些不当认知，为提高自身市场竞争力，部分自身资质、管理能力不足的单位可能通过造假方式获取承包资格，为避免此类现象发生，保证项目施工质量，相关部门应当设立行业红线，确立统一承包资质标准，除对承建单位企业资质进行严格审查外，还应对企业内部工作人员的施工资质进行严格把关，发现问题及时调整，同时需对出错人员责任进行追溯，坚守住所制定行业红线，切实保证项目建设质量。

5 结语

PPP项目无疑为高速公路的发展带来了难得机遇，但潜在利润空间也导致市场上部分施工单位恶性竞标，受模式变化影响，PPP项目双方权利及义务均发生一定改变，复杂合作关系可能会对项目最终建成质量造成一定影响。本文通过调查分析后认为，此类项目目前缺乏有效合理的监督机制和奖惩机制，后期公路投资回报导致市场上出现一些不良竞争行为，这也是目前高速公路PPP项目质量管理主要问题，为切实保证此类项目的最终质量，需明确项目双方监管责任，建立、完善相应监管机制，建立奖惩机制，保持项目双方良性竞争，同时还需设立相应行业红线，以高标准要求项目承包商资质。