中小学安全面临的新形势及对策研究

□郝富军

安全是学校的底线。习近平总书记在2018 年全国教育大会上发表重要讲话时强调，各级党委和政府要为学校办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护老师和学校应有的尊严，保护学生生命安全。[1]我国基础教育点多、线长、面广、社会关注度高，中小学的安全问题是整个教育体系安全工作的重要内容。从基础教育的外部环境来看，百年变局和新型冠状病毒肺炎疫情的交织叠加给教育带来了挑战，人民群众不断提高对基础教育的期盼；从基础教育内部环境来看，基础教育自身面临的矛盾和问题，容易使中小学安全产生风险放大效应，形成风险共振，进而影响到全局。教育行政部门和中小学校长必须更加重视加强中小学安全工作，科学精准研判风险形势，优化调整安全工作策略，积极改进安全管理措施，确保师生生命健康、校园安全和教育系统大局稳定。

一、加强中小学安全工作的重要意义

教育部领导多次强调，要从政治上看教育。[2][3]教育工作者必须提高政治站位，落实习近平总书记在2018 年全国教育大会上的重要讲话精神，从国家安全视域和国家关于学校安全的重大决策部署来理解，加强中小学安全工作的重要性、全局性和紧迫性，深刻认识维护学校安全、学生安全和教育安全的重要意义。

（一）从学校的功能看安全工作的重要性

第一，安全是学校的基本属性。一所学校首先是一个能够为师生提供安全保障功能的物理场所。国务院办公厅印发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》 明确指出，校园应当是最阳光、最安全的地方。《中小学校建筑设计规范》 规定，学校设计必须执行安全第一的原则。必须保障校园和学校建筑内每一个场所的环境安全，保护每一个教学环节的环境安全。在遭受意外突发灾害时，学校的建筑及设施应具有抵御灾害的能力。从这些文件的规定看，安全不仅是学校首要和最基本的功能，而且是学校依法必须具备的办学条件，属于法定功能。

第二，安全管理是保障学校各项功能正常运行的必要条件。没有安全保障，学校高质量的教学和立德树人便无从谈起。从教育发达国家和地区来看，他们普遍把安全作为学校的核心价值观之一，把安全管理作为学校的一项重要管理职能。“环境、健康与安全体系（Environment,Health &Safety，简称EHS）”是20 世纪70年代在美国发展起来的一种关于环境、健康和安全的管理方法。从20 世纪90 年代开始，国外学校纷纷建立EHS 或与之相关的职能部门，由专门人员负责持续性的学校安全管理，成效显著。我国学校的EHS 起步较晚，构建还不完善。从整个学校功能发挥的层面来理解和推动安全管理的理念和行动还需强化。

第三，安全教育是学校教育功能的新内容。经济、社会发展对教育不断提出新需求。作为回应，学校教育的功能也在发生变化和演进。从相关研究观点来看，学校教育功能的内容主要包括：加强学校教育与社会物质生产活动的直接联系；教育向终身化的方向发展；学校教育面向未来，为社会和人类的未来发展提供教育保障；学校教育注重培养人的创造意识和创造能力；进行生命意识教育和灾难教育。其中，生命意识教育和灾难教育是学校教育功能被赋予的新内容。特别是近年来，学校安全教育越来越被重视。

（二）从综合安全的视角看学校安全的全局性

教育具有鲜明的政治属性、民生属性和行业属性，应站在综合安全的视角，深刻分析、判断学校安全对国家安全、社会安全、公共安全的影响。国务院办公厅印发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》 强调，加强中小学（幼儿园）安全工作是全面贯彻党的教育方针，保障学生健康成长、全面发展的前提和基础，关系广大师生的人身安全，事关亿万家庭幸福和社会和谐稳定。

从教育安全对国家安全的影响来看，主要应重视其对政治安全的影响。教育事业关系到培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的根本问题。中小学校的办学方向是否正确、坚定，是不是所有中小学生都被纳入“合格社会主义建设者和接班人”的培养中，中小学校的党组织是不是坚强有力，中小学校的思想阵地是不是牢固掌握在党的领导之下，社会主义核心价值观是不是得到广泛认同，这些都是影响到政治安全的重大问题。必须坚持把政治安全作为党和国家安全的生命线，高度重视和研判教育安全对政治安全的影响。

教育的民生属性，决定了教育具有高社会性和高利害性，教育安全关乎和影响社会安全。教育是重要的民生工程，具体地关系到每个人、每个家庭的前途命运。当前，基础教育在全面培养人、塑造人，决定人能否进入高等学校学习，助力未来寻找理想工作、适应社会和获得社会地位中的作用越来越突出，加上中国社会独特的家庭结构，民众和全社会对基础教育的关注、期盼、渴望、焦虑等情绪持续走高，有关中小学的所有情况几乎都会引起舆论关注，个别小的风险也极易发酵、传导和放大，从而引发社会矛盾和不稳定。

教育独特的行业属性，决定了教育安全对公共安全的影响具有特殊性。为此，有必要分析、把握教育突发公共事件的特点和发生发展的规律。教育突发公共事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类。与一般的突发公共事件相比，教育突发公共事件的特点表现为关注度高、标准低、涉及敏感元素多、舆情引爆点低、影响大。[4]这些特点在涉及中小学、中小学师生的安全事件上表现得更为明显。从这个特殊规律上来讲，应在中小学安全对公共安全的影响方面给予高度重视。

（三）从防控学校重大安全事件看加强安全工作的紧迫性

教育重大突发事件，包括影响和危害师生生命财产安全与教育教学工作正常开展的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、考试安全、群体性事件和学校治安、刑事案件、师德败坏等事件，其危害性、破坏性极大。近年来发生的中小学师生重大伤害事件，危及师生生命健康安全，影响到学校教育教学秩序，冲击到公众心理安全底线，社会影响恶劣。国务院教育督导委员会办公室在挂牌督办和调查重大伤害事件时指出[5]，这些事件背后反映出一些地方和学校的安全责任意识、安全制度落实、安全保障措施还不到位。要求各地教育行政部门和学校要以对党和人民高度负责的态度，牢固树立安全意识和生命至上、安全第一的理念，深刻认识新时代做好学校安全工作的重要性、紧迫性，强化安全工作红线意识和底线思维，坚持预防为主、综合治理，狠抓安全工作落实，切实保障广大师生生命安全。为督促地方和学校切实履行职责，积极应对并妥善处理教育重大突发事件，国务院教育督导委员会办公室建立教育重大突发事件专项督导制度，对教育重大突发事件应对处理工作责任不落实、应对不积极、处理不妥当的地区、单位和个人，建议当地人民政府对其进行问责，对造成严重后果的依法追究责任。因此，学校必须把防控重大安全事件摆在第一位，确保不发生重大安全事故。

二、中小学安全风险变化的新趋势和新特点

当前教育内外部环境正发生着深刻变化，教育安全风险也产生新的变化。经过综合分析与研判，笔者认为现阶段中小学面临的安全风险呈现出六大变化趋势和新特点。

（一）学校安全风险从自然灾害类型转向管理风险类型

得益于防灾减灾事业的快速发展，我国应对传统自然灾害的能力显著增强。学校在防灾减灾、抗震等级安全设计中的级别最高，学校面临地震、洪水等自然灾害的威胁大为降低。从风险诱因上看，目前学校安全风险产生的原因基本上向管理原因聚集。近年来，因为管理问题导致的学校安全风险比重上升，管理风险成为主要的风险类型。

（二）学校安全面临新兴风险

从风险结构上讲，目前学校的安全风险中，有我们熟知的风险，这些属于传统风险；也有在以往环境中未曾出现过的陌生风险，或者在新的环境条件下又重新出现的熟知的风险，但表现出新的特征或者产生了新的影响，管理者只依靠过往知识、经验暂时无法预料、有效解决或者管控，这些称为新兴风险。例如，现在大数据、人工智能、在线学习在基础教育中大规模使用，各类教育新技术、新产品和新服务流程层出不穷，它们所蕴含的风险人们还未熟知，需要在不断加深认识的过程中去识别和解决，从而降低这些新兴风险的不确定性，消解其可能造成的严重后果。

（三）学校面临公共卫生安全风险的严峻考验

新型冠状病毒肺炎疫情给社会和各行各业带来了新的重大挑战，公共卫生安全的重要性日益凸显。近期一些学校出现聚集性病例和突发公共卫生安全事件，教育系统疫情防控压力加大。当前中小学校面临的疫情风险主要有：一是疫情输入校园的风险，如何着力阻断新型冠状病毒从家庭、社会向学校传播；二是一旦出现病例，学校如何快速、果断处置并阻断传染链条，防范连环传播；三是病毒流行特征不断变化，坚持人、物、环境同防和多病共防责任重大，学校如何打好持久防控战；四是疫情背景下教育教学、升学考试、校园后勤保障、师生心理疏导与调适等工作，如何顺利进行，如何评估预测疫情带来的教育次生、衍生风险并有效应对；五是疫情带来的办学成本上升和财政负担加重，教育经费如何才能得到持续、有力的保障。

（四）数字时代学校安全的舆情风险突出

数字时代，网络技术快速发展，信息传播的环境急剧改变。教育舆情的本质是公众对教育问题的情绪、态度表达和行为倾向。在当前数字化环境和基础教育深化改革双重驱动的背景下，教育舆情的信息传播效应扩大，尤其在突发性的学校安全事件上呈现得非常显著。学校安全事件会快速触发社会和民众的敏感神经，舆情风险几乎是每一次学校安全事件出现的次生、衍生事件。数字时代网络舆情表现出复杂性、突发性、非理性、多元互动性、群体极化等特征，[6]舆情风险的负面影响和破坏性扩大。对舆情回应不力，会损害公众对学校和教育系统的信任感，网络舆情风险还有可能引发线下的群体行动。

（五）学校安全风险外部演化趋势越来越普遍

近年来，由于社会外部力量频繁介入学生伤害事件的处置过程，中小学安全事件被社会化，安全边界也随之被扩大。[7]出现这样的现象，究其原因有几个主要的推动因素。从大的背景趋势来看，当前人民群众要求有更高的安全感，对学校安全、教育安全的关切程度比以往更高，敏感程度也更强，公众特别是中小学生的家长群体对学校安全的知情权和参与意愿更加强烈。[8]由于中小学生在受教育过程中的行为本身具有开放性，由校外和社会因素引发的学生伤害事件概率高、后果和社会影响突出，加上中小学生在中国家庭结构中的敏感性，在学生伤害事件处置过程中社会外力介入极为普遍，往往被社会传媒与舆情放大为公共安全事件。另外，因学校和学生家长在学生伤害事件责任认定方面的冲突性，社会舆论普遍认为学生的所有活动风险责任都应归于学校方，这也成为校园突发事件外部演化扩散的重要原因。

（六）学校安全存在政策监管的风险

现阶段，社会公众正在形成包括学生全部行为活动的、无边界的政府安全监管责任思潮，现行的学校安全管理政策存在明显的不适应。[9]现行学校安全政策以校园的物理边界为管理范围，以校内的学生人身安全、校方监管责任为主要内容，并力图通过不断强化高压式的安全规则来避免学生伤害事件的发生；而校外的学生安全监管，则缺少系统性考虑，多部门共管的分化式管理模式在监管责任上未能有效匹配衔接，也较少考虑社会保险等保障资源的配置。这种封闭式的政策配置思路，不仅人为分割了学生的生命安全保障责任，而且管理的日益内卷化和高压化，造成学校难以承载校园事件的公共风险重压，导致校园风险管理中出现风险规避和保守行为倾向，这将形成新的风险隐患，还可能会增加爆发大事件的概率。

三、全面强化新时代中小学安全工作的思路与对策

过去几年，中小学的安全工作经过改革、完善和努力，取得了一定成效。当前，中小学安全工作已经到了进行系统整合、加快推进标准化建设、实现全面升级的新发展阶段。中小学安全工作政策调整、设计的基本思路是，站在大安全观的高度，由物理性、封闭性思路转向社会性、开放性思路，由高压式、部门衔接式思路转向拓展性、学生全生命周期安全保障思路，由风险规避、责任集中思路转向风险治理、责任分担思路，构建新型的学校安全风险管理体系。笔者认为，强化中小学安全工作应重点在以下六个方面发力。

（一）适应学校安全新常态，树立起大安全观

现阶段，学校安全已经由物理上的安全态势转为全社会的公共安全态势。学校安全的概念不只是校园的物理边界和校内安全这一常态，而是学生所有行为活动的安全都成为常态和事实。当前，社会各界普遍关注教育、关注学校安全，学校安全事件扩散与外力介入已成为普遍情况。学校管理者要适应这种变化和新常态。而且从根本上讲，学校安全工作的目的只有一个，就是保障师生的安全。所以，必须更新学校安全理念，树立起大安全观，坚持全息安全思维，将各种不安全因素和风险隐患全面纳入防控范畴，为学生全生命周期的安全构建起综合防控体系。

（二）强化党对学校安全工作的全面领导

党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证，必须发挥党对学校安全、学校应急管理工作的领导作用，不断从国家应急管理工作中汲取成熟经验，结合教育工作的规律和学校安全风险的新特点，加快健全党组织领导学校安全工作的机制，有效提升学校安全保障水平。在常规的学校安全工作中，党组织的领导主要体现在保证办学政治方向和思想引领上，使学校能够贯彻党的教育方针，坚持正确的安全管理理念，履行好安全工作职责。在学校突发事件处置过程中，党组织领导最重要的体现是进行决策指挥，负责把方向、定举措、促协调、抓落实，党的组织、纪律检查、新闻宣传、政法维稳部门在干部调配、责任落实、舆情引导、治安秩序等方面提供保障支持。[10]在处置学校重大安全事件时，为最大程度保证安全，要发挥党全面领导的政治优势和组织优势，组织引领行政组织力量、市场力量、社会力量积极发挥合力作用，形成综合的学校安全工作格局。

（三）全面迈入依法治教新轨道，提升学校安全的法治保障水平

中小学要善用法治思维和法治方式推动学校安全工作深化改革，推动学校发展，化解各种矛盾，维护稳定。学校要积极把依法治教的成果经验、在依法治教中形成的法治思维和法治方式、营造的良好法治氛围，引导、带入和运用到依法维护学校安全的工作中。从笔者对一些中小学校的调研情况来看，当前依法维护学校安全工作，已经进入到要求有专法可依、形成法治体系以及责任法定的新阶段。现阶段仍有不少地方的中小学校在按照《安全生产法》 等其他行业的法律法规来开展安全管理工作，《学校安全条例》 《学校安全法》 等专门、专业的法律法规亟待制定。教育行政部门在学生伤害事故处理、防止“校闹”、解决校园欺凌事件等相关工作方面出台了专门的制度，但从整体上看呈现出碎片化分布的特点，依法维护学校安全的法治体系尚未构建起来。笔者建议在全面总结国家关于学校安全工作的法律法规、规章制度和标准规范以及各地学校安全管理制度的基础上，形成学校安全法治体系，以发挥总法指导、各法协治、法治效用最大化的治理效果。“安全责任之辩”，是各界关于依法维护学校安全的核心争论点，应坚持责任法定的原则，通过法律明确规定政府、学校、家庭和社会其他相关方的职责，变事后的责任冲突为事前的责任明晰和责任共担，系统构建学校安全风险防控机制。

（四）加强安全教育，不断提升中小学生的安全素养

一是进一步认识安全教育的定位，提升和突出安全教育在国民教育体系当中的重要地位，把握安全教育的实施方针。建议教育行政部门在全面总结《中小学公共安全教育指导纲要》 《中小学健康教育指导纲要》 《中小学心理健康教育指导纲要》 等制度出台、施行所取得的成果的基础上，进一步加强和改进中小学安全教育工作，把安全教育贯穿到德智体美劳各育当中，不断丰富党的教育方针政策的内涵，全面推进素质教育，全面提升中小学生的安全素养。

二是深化对安全教育规律的认识，既培养学生的安全意识和素质，又训练提高学生的应急防护能力。在开展安全理论教育的同时，大力开发各类体验式、参与式、演练式的安全教育课程和活动，让学生熟练运用常见突发事件和伤害的应急处理方法，提高自救与互救能力。

三是学校安全教育积极向社会开放，使安全课堂教学、家校互动、社会共育融为一体。学校要吸纳家长群体和社会公众参与学校安全管理工作，为学校营造良好的公共安全氛围；同时，学校也要面向群众提供公共防灾知识培训、安全体验、应急演练等方面的开放和普惠式服务，强化学校安全教育在保障公共安全中的公益功能。

（五）着力加强学校安全标准化建设工作

标准化是现代安全管理的发展潮流，推行安全标准有助于全面提升学校安全工作的水平。近年来，地方教育行政部门积极探索建立校园安全管理的相关规范与标准，与此同时，国家还加强了顶层设计。2015 年，公安部、教育部印发了《中小学幼儿园安全防范工作规范（试行）》，学校安全的地方标准和国家标准不断完善。笔者认为，当前加强学校安全标准化建设工作应注意以下几个关键点：一是在总结标准化建设工作成果经验和各类专门性标准、地方标准、国家标准的基础上，研究建立中小学安全的综合性国家标准，可从组织领导与工作体系、人防物防技防、校园周边安全、校门安全管理、校园安全、校舍安全、食堂食品安全、学校卫生安全、教育教学活动安全、学生管理与安全教育、教职工管理、接送学生车辆安全和应急管理等方面着手构建；[11]二是建立义务教育学校安全标准化建设水平监测机制，并纳入督导指标体系中，以硬性指标推动学校安全建设水平提升；三是完善学校安全标准化建设工作的经费保障机制，建议将学校安全建设经费列入公共安全预算或教育专项经费开支序列。在安全基础设施设备、新型防护科技、数字化安全系统以及人员队伍保障等方面落实经费支持和配置，增强学校的安全功能与安全保障能力。如青岛市建立“校园安全产品提供者”模式，政府一揽子用公共财政为所有公办和民办中小学、幼儿园提供公共安全产品，购买校园安保服务、校车出行服务、伤害救济服务等，在新型防护科技方面开发全市安全教育联动系统，一揽子承担全市青少年安全管理服务。

（六）强化中小学安全的再支持系统

一是广泛构建学校安全的家庭教育支持系统，充分发挥家庭教育、家长群体在促进和维护学校安全中的重要作用。《中华人民共和国家庭教育促进法》 明确规定了家庭教育在安全教育方面所承担的任务，提出父母和家庭要关注未成年人心理健康，教导其珍爱生命，对其进行交通出行、健康上网和防欺凌、防溺水、防诈骗、防拐卖、防性侵等方面的安全教育，帮助其掌握安全知识和技能，增强其自我保护的意识和能力。

二是用好保险等市场服务主体，构建学校安全的市场化支持系统。建议制定专门政策，适当放宽市场主体准入条件，鼓励和引导市场保险与其他公共风险服务资源进入校园，提供学校安全风险预防、安全教育相关的服务或产品，协助教育部门制定、审核学校安全风险防控预案和相关标准，协助学校有针对性地开展专项安全演练、预防和转移安全风险等工作。如广东省建立了政府主导拉动市场资源的学生风险服务模式，有力地改善了学校安全形势。

三是积极争取社会服务系统支持学校安全工作。学校要建立以专业学术组织和研究团队为主体的学校安全指导队伍，动员社会组织和志愿团队参与服务学校安全工作，积极利用社会捐赠建立师生生命保障专项公益基金等。如深圳市以政府财政支持为手段，利用社会捐赠建立了学生生命保障专项公益基金，建立起以公益基金为主导的学生安全基本保障模式，取得了积极的成效。