企业全员安全生产责任制解析(二)

石少华

(国务院安委会专家咨询委员会，北京 100713)

4 构建企业全员安全生产责任体系

全员安全生产责任体系不能等同或仅限于全员安全生产责任，它是企业安全文化，安全管理的体制、制度及机制，全员安全生产责任制及相关保障措施、管理措施和考核制度等各种安全要素有机结合的统一体，旨在形成完整、科学、严密的安全生产保障体系。

鲜明、先进的安全文化是确保安全生产的先导；健全、严密的安全生产领导体制、管理体系是确保安全生产的组织保障；全面、高效、严密的安全管理制度、操作规程和工作标准是确保安全生产的规范依据；顺畅、协调的安全生产工作机制是构建企业全员安全生产责任体系的有效方式方法。

构建企业全员安全生产责任体系的理论指引是习近平安全生产重要思想。构建企业全员安全生产责任体系的前提是建立、健全安全生产责任制；构建企业全员安全生产责任体系的框架重点是党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责。

4.1 党政同责

2013年7月，习近平总书记提出要落实安全生产责任、党政同责、一岗双责、齐抓共管。2016-12-18印发的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中进而提出了要坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，完善安全生产责任体系，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件。

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征。党的十八大以前，我国安全生产工作长期实行行政领导责任制，即地方各级政府、部门行政首长负责制及企业行政主要负责人(法定代表人、总经理、厂长等)负责制。那时，将安全生产工作定位、定性为行政工作，没有纳入各级党委、企业党组织的重要工作日程，党及其各级组织对安全生产工作的领导相对弱化，因而安全生产工作没有得到应有重视，安全生产工作缺乏应有的位置和力度。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视安全生产工作，并将其纳入党中央的重要工作日程，多次亲自主持召开中央政治局常委会议和中央深改领导小组会议，听取有关安全生产工作的汇报，研究部署相关重大决策，充分体现了以人民为中心的习近平新时代中国特色社会主义思想的核心理念，突破了安全生产工作仅仅是行政工作的固有观念和藩篱，明确指出了安全生产工作是各级党组织的重要领导职责，各级地方党组织主要负责人和企业党组织负责人分别是本地方和本单位安全生产工作第一责任人，必须加强党对安全生产工作的领导。为此，2021年《安全生产法》第三条第一款规定：“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，将其法律化、制度化，这是我国现行立法中极其罕有的特例。

党政同责是构建全员安全生产责任体系的关键。实行党政同责，必须做到四个“都要”。一是企业党政主要负责人都要高度重视安全生产工作，书记要亲自“挂帅”，坚持以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，正确认识并处理好安全与发展的关系、安全与绩效的关系。二是企业党政都要将安全生产工作纳入企业党政工作的重要日程，提升位置，加大领导力度。三是企业党政领导班子成员都要制定各自的安全生产工作职责，党政一把手应当率先垂范、履职尽责，实行严格的责任业绩考核。四是企业党政领导班子成员未履职尽责、违法违纪的，都要问责、同等问责、各追其责。

4.2 一岗双责

一岗双责是对企业分管负责人、专职安全管理人员以外的其他从业人员实行的岗位责任制度，是构建全员安全生产工作责任体系的基础。

企业分管安全生产工作负责人、专职安全管理人员属于一岗专责人员。企业其他从业人员虽然不是专门从事与安全生产工作的，但是其本职工作与安全生产密切相关的，属于一岗双责人员。不论是企业一线还是二线的其他从业人员，在做好本职工作的同时，都要明确其安全生产工作职责、责任。一岗双责的原则是以岗定人定责、有岗必须有责、违法违规必究。

4.3 齐抓共管

齐抓共管是构建全员安全生产责任体系的手段。全员安全生产责任体系是一个庞杂的系统，在明确责任主体及其岗位责任的基础上，还要有适应企业特点、切实可行的工作手段、机制，整合调动“全员”力量。有没有这个“抓手”、用得好不好，直接关系到企业安全生产工作能否高效有序。

齐抓共管是要重视企业领导班子、内设管理机构、层级关系之间相互协调、顺畅运行的手段。运用这个“抓手”的目的，是充分重视并调动企业各方面、各类人员的安全意识和积极性，在履行本职安全生产职责、责任的同时，加强沟通协作、协同配合，形成严密的安全管理网和安全管理合力。

要扭转企业安全生产工作仅限于主要负责人、分管负责人和专职安全管理人员等少数人，力量不足、作用有限、疲于奔命的现状，克服企业存在的内设机构、相关人员、上下层级之间的职责不清、推诿扯皮、各自为“战”、互不支持、脱节空白等弊端，发挥企业“全员”“全体”管好安全的作用。

4.4 失职追责

失职追责是构建全员安全生产责任体系的“杀手锏”，是保证全员安全生产责任体系落实落地的问责制度，其原则是有责必负、违法必究。

我国关于安全生产失职追责的现行制度规定比较健全，主要分为企业外部与内部两方面。

企业外部的问责规定，包括国家和地方颁布的有关法律、法规和规章及党纪政纪的两类规定。以《安全生产法》为代表的法律法规对企业全员安全生产责任制违法的法律责任追究是相当严厉的。2007-10-08，中纪委印发的《安全生产领域违纪行为适用＜党纪处分条例＞若干问题的解释》，针对党和国家工作人员(包括国有企业中由政府任免的负责人)的十类违纪行为、30种具体表现给予党纪处分。2006-11-22，监察部、国家安监总局发布的《安全生产领域违法违纪政纪处分暂行规定》(监察部11号令发布)针对国家行政机关及其公务员的七类25种表现以及国有企业及其工作人员的五类18种表现给予政纪处分。

企业内部的问责规定应当制度化，体现有责必究、奖罚并重、绩效挂钩等原则。

5 企业全员安全生产责任制的违法责任

既然全员安全生产责任制是以企业从业人员岗位职责为主的法律制度，那么它必然具有法定权利、义务、责任的统一性。换言之，企业未依法建立、健全和落实全员安全生产责任制即构成违法，国家执法机关应对违法企业及其违法人员的行为予以法律制裁。

5.1 全员安全生产责任制的违法主体

建立、健全全员安全生产责任制是强制性的法定义务，不履行义务的违法主体有两个：一是违法企业整体作为一个违法主体，二是企业“全员”。也就是说，将受法律追究的违法主体包括违法企业及其违法从业人员，但主要是后者。

5.2 全员安全生产责任制违法行为

追究企业及其从业人员法律责任必须行为法定，即犯有法律法规明文列举的相关违法行为，企业及其从业人员将受处罚。从广义上说，凡是安全生产法律、法规、规章一般性规定企业及其从业人员未履行其建立、健全全员安全生产责任制的违法行为，均应受法律制裁。从狭义上说，只有安全生产法律、法规、规章专门规定企业及其从业人员未履行其建立、健全全员安全生产责任制的违法行为，方可予以法律制裁。按照相关法律，生产经营单位相关人员有以下违法行为须接受法律制裁。

(1) 生产经营单位的主要负责人未履行相关法律规定的安全生产管理职责的。

(2) 生产经营单位的主要负责人未履行相关法律规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的。

(3) 生产经营单位的其他负责人和安全生产管理人员未履行法律规定的安全生产管理职责的。

(4) 生产经营单位的从业人员不落实岗位安全责任，不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的。

5.3 全员安全生产责任制违法行为的法律责任

对全员安全生产责任制违法行为的责任追究有行政责任和刑事责任两种方式，责任主体是企业从业人员。

5.3.1 行政责任

2021年《安全生产法》有关追究企业从业人员行政责任的规定主要包含以下内容。

(1) 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。

(2) 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责导致发生生产安全事故的，给予撤职处分；生产经营单位的主要负责人受刑事处罚或撤职处分的，自刑罚执行完毕或受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

(3) 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责导致发生生产安全事故的，由应急管理部门依照下列规定处以罚款。

① 发生一般事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款。

② 发生较大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款。

③ 发生重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。

④ 发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之一百的罚款。

(4) 生产经营单位的其他负责人和安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款；导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入百分之二十以上百分之五十以下的罚款。

(5) 生产经营单位的从业人员不落实岗位安全责任，不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分。

5.3.2 刑事责任

企业从业人员有下列行为构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

(1) 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，构成犯罪的。

(2) 生产经营单位的其他负责人和安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责，构成犯罪的。

(3) 生产经营单位的从业人员不落实岗位安全责任，不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程，构成犯罪的。

依照2020年《刑法修正案》(十一)的规定，强令、组织他人违章冒险作业或者明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处五年以上有期徒刑。（续完）