新农村经济现代化建设的模式探讨

孙全胜

（中国政法大学法治研究中心，北京 102200）

新农村经济现代化建设和城市化是同步进行的过程，要克服现代化初期的城乡分割体制，促进农民转化为市民。政府要根据农村城市化的不同阶段调整政策。政府要考虑农民的根本利益，维护农民的土地使用权，建立完善的土地市场，要促进农村剩余劳动力的转移。政府要解决农村教育问题，提高农民受教育程度，还要注重环境保护，治理环境污染，加大生态保护力度。

1 推动农村经济结构的调整和升级

1.1 促进农业现代化和产业化经营

农村经济现代化最主要的是农业现代化，只有农业现代化才能解除土地对农民的束缚，发展非农产业，让农村进入现代文明，让农民享受现代文明的成果。农业现代化推动城市化进程表现在4个方面：机械化耕作和计算机控制，产生大量农村剩余劳动力；农村企业聚集、壮大，为就地城市化奠定了基础；农民走上小康之路，城乡差距的不断缩小使得城乡一体化进程加快；农业现代化能够拉动城市第二、三产业发展。新型工业化推动中国城市化进程的动力包括新型工业化对城市化的推动力、拉动力、扩张力和承接力。城市化能够带动农村发展，利用先进技术将农业由一个传统部门转化为现代部门。与二元经济结构强度呈正相关的影响因素按大小顺序依次是城市化、农民工的存在、城乡小学经费投入差距、城乡卫生经费投入差距、城乡医疗保健支出差距和城乡中学经费投入差距［1］。政府应该按照城乡统筹发展的要求构建城市化路径，要求包括创新住房保障制度；建立和健全农民工的社保医疗体制；发展县域经济，完善城镇体系。

乡镇企业促进了农民就地转移，但小城镇分散、规模小、产业雷同，没有集中效应，产生了生态问题，占用了很多耕地，承载力有限，城市功能得不到有效提高。在特定制度下，小城镇化并没有提高城市规模，导致城市供给不足。政府要大力推动新农村建设，充分尊重农民的自主创造性，强化农业基础建设，实现产业化经营，鼓励企业到农村投资，谋求区域平衡发展，提高农民收入水平，发展社会公共事业，提高农民个体经营素质。无论是以就业人数还是以总产值来度量，乡镇企业规模的扩大都显著地缩小了城乡收入差距［2］。政府要利用独特的区位优势发展新型工业化，用农村工业化提高农村非农收入，促进农村社会发展，鼓励农户从事农副产业，发展农村工业园，促进各类城市协调发展的城镇体系。

1.2 大力发展县域经济

发展县域经济能够避免一般小城镇建设中的诸多弊端。县域经济发展的空间重点是发挥中心镇的带动作用。在乡镇企业发展的黄金时期，乡镇企业的布局依旧很分散。改革开放后，工业化重点区域在东南沿海。工业化是传统农业社会发展不可逾越的阶段［3］。工业区位布局应该以集群形式为主，完善社会组织制度、土地制度、户籍制度、公共产品投入制度等。在新型工业化观念指引下，城市管理部门有更大动力去推动城市产业结构调整［4］。农村工业化体现为乡镇企业的发展。乡镇企业源于社队企业，经过国家扶持获得了发展。乡镇企业推动了中国经济较快发展，转移了很多农村剩余劳动力，但目前乡镇企业发展缓慢，企业规模普遍较小，没有提高工业化效率，企业消耗资源多，不利于资源的有效利用，加重了生态污染，不利于有效城市化的进行。

发展县域经济不能采用户籍制度强制农民迁移，而需要机会均等地尊重农民意愿，采用市场机制推动人口流动，让城乡人口自由迁徙。临县城镇化建设将会正向促进本县城镇化进程；经济增长、固定资产投资、第二产业比重和外贸依存度均对县域城镇化发展存在显著正向影响，但城乡差距则对县域城镇化发展具有显著负向影响［5］。大量剩余劳动力滞留在农村，会加剧“三农”问题，导致农民贫困和城乡收入差距加大，需要及时转移剩余劳动力到非农产业，促进农业信息化、技术化、资本化、市场化，促进产业结构优化。中国农业发展滞后，分散耕作、工业化落后、科技化差、商品率低，需要向现代农业转变，促进市场化、技术化、产业化、规模化经营，依靠高科技提高效率，提高非自给率，重构土地产权制度，启动农业现代化进程，推进农业组织重构，实现发展模式转型。

1.3 发展非农产业，增加农民收入

新农村经济现代化建设过程中，要实现农民权利诉求，解决“三农”问题。解决“三农”问题的关键是保障农民权益，提升农民能力，使农民有选择自己工作和生活方式的自由，实现对农民潜力的第三次释放，这是一切涉农制度设计的关键［6］。农民的土地和宅基地是各方利益博弈的焦点，需要协调国家、村集体和农民的利益，对农民土地实行国有化或集体化。第一，城市化能够为农民带来切实的经济利益，为农民在城市租房、创业、社会保障提供条件。农民可以用宅基地换取城市住房，用土地换取城市社会福利。第二，城市化也能为农村集体带来收益。农民个人的土地和宅基地一般比较分散，国家一般都委托镇级政府管理，土地转让后，一部分收益是归集体。集体应该用这些收益改善农民的生产、生活条件，让村民得到切实实惠。第三，城市化能为农民提供较平等的市场主体地位。农民的宅基地和土地自动流转后，农民可以通过经营权流转获得更多收益，能自主支配土地和宅基地，提高土地和宅基地的使用效率，也给土地的规模化经营提供了机遇，有利于农民身份和土地性质的转变。城市化包括城市乡村化和乡村城市化，让更多的农民过上城市生活，实现城乡协调发展。以城镇化吸纳农民并使之转变为市民为目标，赋予农民更加自由的迁徙权。第四，建立普惠型农村金融体系，赋予农民平等获得金融服务的权利［7］。

城市化就是农村变为城市的过程，首先是经济领域，继而扩展到其他领域，是城市文明的辐射，生产、生活、思维的城市化，城市人口比例提高，也包括城市人口的郊区化。城镇化是县级以下的镇、村的城市化，需要依靠乡镇企业、农村社区、家庭等力量，发挥农业剩余效益，把农村发展为城镇，加大投资，努力引进技术、资金，推动产业升级、制度革新和政策引导，需要提高农村基础设施水平、农民精神文化素质，促进农业产业化，消除城乡差别。

2 发挥乡镇企业在新农村经济现代化建设中的拉动作用

2.1 提高乡镇企业的竞争力

乡镇企业对于农村经济的发展有重要推动作用，但乡镇企业也存在规模小、生产效率低等缺点，需要提高乡镇企业的竞争力，加快农村剩余劳动力的转移。新农村经济现代化建设进程取决于乡镇企业的发展速度。乡镇企业的繁荣则是小城镇兴起的根本动力。改革开放后，农民能从事的商业活动的种类在增加。农民的劳动积极性是农村经济发展的主要因素。乡镇企业发达的乡村地区会促进产业的积聚。农业企业化是直接涉及中国农村经济发展与改革的重大问题［8］。乡镇企业会缩小城乡收入差距，能促进城乡要素流动，加强城乡联系。乡镇企业可以促进经济集聚，带动周边地区的经济发展，为居民提供更多就业机会，推动农村经济发展。乡镇企业涉及城乡收入差距、农村劳动力转移、产业结构、交通条件、经济集聚等指标。农村劳动力转移也会加大城乡收入差距，政府要加大农村人力资本的投入，构建城乡一体化的劳动力市场，加大乡镇交通等基础设施建设，强化集聚经济对农民增收的作用。

政府需要加大财政金融支农力度，依托大城市的带动作用，发展都市农业和期货农业。中国存在严重的城乡二元结构，需要逐步平稳发展。城市化能改变农民的生活状态，促进产业结构复杂化，也带来交通拥挤、失业、生态问题。新农村建设是加快城市化进程的重要组成部分，包括统筹城乡经济社会发展，加大支农力度，完善农村基础设施和公共服务设施建设等［9］。城市化进程中农村建设存在人地矛盾日益冲突、农民增收助力困难等问题。中心村是交通便利、经济较发达的农村，需要依靠区位优势、资源优势引进资金和技术，产生聚集作用，发挥农业产业化服务功能，符合农民意愿，利用政策引导农民积极性，推动经济聚集效应和基础服务提高。

2.2 促进农村剩余劳动力的就地转移和农民市民化

新农村经济现代化建设推动了农村剩余劳动力向城市工业和服务业的转移。中国农村出现了人多地少的矛盾，土地已经无法满足农村人口的需要，需要转移农村剩余人口。从根本破解“三农”问题出发，推进城乡发展一体化的核心是消灭传统农业生产和小农经济［10］。农民工“市民化”需要合理的制度配套。城市化不断提高，但城市病也不断增多。城市化要增强城市产业发展，加强公共基础设施，提高人口聚集能力，转移农业人口。政府要改变科技税收政策，刺激企业改进技术。农民工徘徊于城乡边缘，对城乡双重陌生化，需要保障农民工的基本权益。政府要扩大内需，提供科技支撑。城市化能制造需求，加大城市基础设施投资。城市化能引发消费需求，促进服务产业发展，有利于消除城乡二元结构。

政府要解决农业人口就业问题，发展轻工业，发展农村产业园，调整产业结构比例，促进社会经济合理循环，促进供需平衡。在推进城镇化过程中必须妥善处理好城镇化进程中的粮食和其他主要农产品供求问题（粮）；城镇化进程中的农村土地问题（地）；城镇化进程中的农民转市民问题（人）3大关键问题［11］。二代农民工很多想实现彻底城市化。二代农民工很多都被统计为城市人口，对城市有更多渴求，自我意识也更强，需要缓解就业困境，推动基础教育改革、改革土地制度、推行平等就业制度等实现城乡公共服务均等化。这要提高农民工的就业机会，帮助农民工解决生活、身份转换、子女教育、住房、医疗等问题，创造农民工能够接受的城市氛围，让农民工顺利参与城市生活，统筹考虑城市户籍人口和外来人口的关系，最大限度地发挥农民工的作用。

3 城乡互动、循序推进城乡经济一体化进程

3.1 推动城乡各方面的融合

农村经济现代化需要城乡互动，推动城市反哺农村，加快农村各项基础设施建设，努力进行户籍、土地、社会保障等制度的革新，促进城乡各方面的融合。城乡融合要达成城乡公共基础设施的一体化。实现城乡一体化要推动城市资源向农村流动，提高农村基础设施，消除城乡隔离，让城乡能够相互促进、相互辐射和支撑，提高城市化的质量和速度。城乡一体化模式是城乡融合的范围、机制、动力、路径、趋势等的综合概括。推进城乡一体化的模式主要有北京、重庆、江浙、漯河等模式［12］。地域角度有苏南、北京、上海、重庆等多种模式，城乡支撑点角度有上海的大城市推动小郊区发展、重庆的大城市推动大郊区发展、江浙的小城市带动农村发展等模式，动力模式角度有自上而下型、自下而上型和自上自下混合型。城市化的核心是人生活水平的提高，需要制度创新、自由选择、人口发展、社会转型，不断扩张人的自由，促进国民现代化和制度现代化。

解决“三农”问题要靠城市化和新农村建设。农村现代化能推动经济发展，是现代化的组成部分，需要推动城市和农村互动，实现工业化、城市化、农村现代化的有效结合。城乡二元结构加剧了贫困，需要向一元经济过渡，消除计划经济思维，走中国特色城市化道路［13］。新农村建设需要工业化的发展，为农民就业创造机会，形成城乡互动机制。现代化也需要工业化、城市化提供基础，需要将城市基础服务延伸到农村，让农民分享现代化成果，提高农业生产效率，推动农村现代化、工业化。农村城镇化要大力发展小城镇，推动农村经济、文化、政治等转化。中国城市化要进行政治体制改革，取消户口附加的其他福利功能，只让户口证明身份，剥离行政管理对户口的限制，加大户籍改革力度，大城市率先全面实现农转非［14］。农村城镇化是城市化的一个方面，是农村生产、生活转变为城市的，需要以建制镇为依托，发展乡镇企业，吸纳农村剩余劳动力，推动农民市民化，促进城乡资源、生产要素、生活方式融合，推动农业人口的就业、地域转化，推动农村经济向非农产业转化，为农民提供更多就业机会和生活服务环境，推动农村地区功能转变，城乡空间格局变化，整体更加融合。城乡一体化还要统筹城市发展模式，推进不同规模的城市共同发展。

3.2 加快农村的各项配套设施建设

政府要强化对农民的补贴机制，不断增加农民收入，尽快消除城乡分离体制，实现经济协调发展。政府要要按照市场机制对粮食进行一定的补贴，减轻价格波动对农民收入的影响。农资补贴稳定农业成本；良种补贴引领农民采用新技术，提高农业产量。对粮食实行最低收购价政策，能调动农民种粮积极性；农具补贴能提高农具的使用率，提高农业机械化；家电下乡补贴能促进农民购买家电。要加快户籍改革，消除城乡差别的身份、地位，消除农业和非农户口带来的不平等权利和机会。当前户籍制度改革的目标应是建立起人口自由有序迁移与城市福利非歧视性分配的制度组合，以适应工业化进程发展到结构调整阶段时扩大内需的客观需要［15］。当前户籍制度源于计划经济体制，阻碍了城乡居民交流，阻碍了农民市民化，要建立统一的户口登记制度，实现身份和地位的统一，允许自由迁徙。政府要建立统一的就业体系，保障城乡劳动力的自由流通，不能用制度限制农民，建立开放的人力资源市场。政府要加强农村基础设施建设，提高农村公共服务能力，加强农村水利建设，保证农业应对旱灾的能力，加强农村交通建设，方便城乡资源交流，加强农村能源建设，普及电网，应用清洁能源，方便农民生活。

政府要实现城乡税制统一，将财政覆盖到农村，降低农民负担。很多农民知识水平低，需要推动农村教育，发展卫生事业。施乡村振兴战略，稳妥推进城乡融合发展，实现产业融合，空间融合和要素融合，打破城乡二元促进业态新生，目标是城乡互动、城乡互有、城乡互通，达到城乡要素全方位自由流动，加快新型城镇化建设［16］。农民落后的观念，制约着先进技术的农业应用，不利于平等和谐社会风气的形成，影响农民自我提升，需要提高农民技术、文化水平，提高农村生产者的专业素质，巩固义务教育水平，扶持农村教育。政府要开展对农民的生产技能培训，满足现代化农业的需要，要扶持农村设立培训机构，培育具有新型的技术水平、就业能力的现代农民。农村医疗卫生事业落后，影响了农民健康，城乡医疗不平等，需要扩大农村免费医疗范围，防治传染疾病，建立医疗网络，完善农村合作医疗，保证对农村医疗事业的财政投入，监管农村医疗事业，加强药品监管，规范医疗行为。新农村经济现代化建设要进一步完善土地政策体系，规范土地承包经营权流转。

3.3 加强制度保障，维护农民切身经济利益

城市化应该做到城乡共赢。中国是制造业大国，农民适合劳动密集型就业，知识型产业不足无法为城市居民提供更多岗位，农民工只是农村大量剩余劳动力的显现，而不是失业率的扩大。失业人口并不是增加，而只是显现出来了。剩余劳动力的显现，有利于政府决策。城市不应像过去一样封闭保守，而应开放包容，这样才能促进城市和乡村发展。城乡融合发展是以城镇与乡村资源要素流动为主线，通过产业、设施、制度与生态环境等领域融合加以实现，表现为经济上的协作联合、社会阶层上的相互认同、生态环境上的本底约束以及空间上的平等有序发展［17］。农民市民化有利于城市劳动力市场的形成，消解就业垄断，培育自由开放的劳动力市场，让市场机制优化配置人力资源，提高生产效率促进经济持续增长，制造更多就业机会。劳动力细化能够促进劳动力市场竞争，有利于更快就业。农民工进城有利于形成开放竞争的劳动力市场，推动劳动力价格市场化，促进人力资源提高素质和质量。农民和市民一样具有自由选择的权利，农民自愿进城并不是盲目的，而是经过了权衡，是为了获得预期目标，有利于城乡发展。加强制度创新是为了激发技术变革，农村的发展最终要靠现代技术。

政府要确保农民土地使用权，尊重农民的进城意愿，培养农民的独立人格，完善土地产权制度，合理制定补偿标准，制定合理的土地流转制度，完善法律法规，实行合同管理。政府要促进进城农民的就业和生活，取消就业门槛和壁垒，消除就业歧视，举办就业技能培训，完善工会制度，解决劳动纠纷。城市需要由数量型转向质量型，促进经济社会协调发展，坚持统筹城乡发展和以人为本。中国实现城乡发展一体化的根本路径是大力发展市场经济，具体路径是集中农村生产要素、发展农村现代产业和推进农村城镇化［18］。政府要促进内需扩大，促进城市化转型，调整城市化发展战略，提高居民幸福指数。城市化是工业化推动的，需要推动农民身份和地位转移，统筹经济社会发展。城市化能够推动现代化建设，带动工业化、信息化、城市化和农业现代化，促进人口、产业、资源聚集，推动农业人口转移到城市，促进产业结构调整，引领农村经济发展。城市化能够增加农民收入，统筹城乡经济发展，消解城乡二元结构，制定科学合理的规划，提高农业劳动生产效率，推动农业现代化。

总之，新农村经济现代化建设有着多方面的要求：在经济上要推动农村经济结构的提升，促进农业产业化经营，大力发展县域经济，提高县城的经济辐射力，努力发展乡镇企业，提高农民收入；在政治上，要循序渐进推动城乡经济一体化进程，努力进行制度创新，维护农民的切身利益。最重要的是进行技术革命，推动农业现代化、市场化经营，切实减轻农民的负担。