我国草原地方立法的问题与建议

曹晓凡

（河北环境工程学院 / 河北省农业生态安全重点实验室, 河北 秦皇岛 066102）

我国是世界草原大国[1]。全国有草原面积近4 亿hm2，占全球草原面积的12%，占我国国土面积的41.7%[2]， 虽然我国的草原立法蓬勃发展，但仍然不能满足生态文明建设的需要。国家层面的《草原法》亟需修改，草原地方立法由于历史的原因也存在各种各样的问题，本研究旨在系统分析这些问题，以期为即将启动的草原法律法规体系的修改完善提供参考。本研究所依据的基础材料来自于中国人大网的“国家法律法规数据库”和北大法宝，并结合地方各立法机关的官方网站进行确认。

1 我国草原地方立法现状

截至2022 年1 月21 日，我国现行有效的地方性法规、地方政府规章、单行条例(含变通规定)共60 部。

1.1 我国草原地方立法形式分析

根据《立法法》的规定，我国地方立法形式包括地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章。其中，地方性法规的立法主体包括两大类：一是省级人民代表大会及其常务委员会；二是设区的市级人民代表大会及其常务委员会。自治条例、单行条例的立法主体是民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的人民代表大会。地方政府规章的立法主体是省级和设区的市级人民政府。我国60 部草原地方法律文件中，包括24 部地方性法规、11 部地方政府规章、23 部单行条例和2 个变通规定。

1.2 我国草原地方立法时空分布

1.2.1 我国草原地方立法时间分布

从我国草原地方立法的时间分布来看，60 部现行有效的地方草原法律文件中，最早的是1996 年4月11 日表决通过、1997 年11 月25 日起施行的《甘肃省甘南藏族自治州草原防火条例》，最新的是2021年11 月1 日起施行的《塞罕坝森林草原防火条例》。

《草原法》于2002 年12 月28 日经第九届全国人大常委会第三十一次会议修订后的第1 年，各地并未进行草原地方立法。2004 年只有《内蒙古自治区草原管理条例》进行了修订；2005 年，四川通过了《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》、宁夏修订了《宁夏回族自治区草原管理条例》；2006 年，我国草原地方立法出现一个小高峰，共有6 部。沉寂了两年之后，《草原防火条例》自2009 年1 月1 日起施行，加上《草原法》于2009 年8 月27 日进行了第1 次修正的综合影响，我国草原地方立法进入活跃期。总体来看，2009 年至2021 年，表决通过、修订或者修正的地方法律文件高达45 部，占总数的75%。2020 年独占9 部，达到顶峰(图1)。

图1 我国草原地方立法的时间分布图Figure 1 Time distribution map of grassland local legislation in China

1.2.2 我国草原地方立法空间分布

内蒙古自治区、四川省、西藏自治区、甘肃省、青海省、新疆维吾尔自治区的草原面积约为2.93 亿hm2，占全国草原总面积的75%。这上述六大牧区省份的草原地方立法也最为活跃，共47 部，占总数的78.33%。其中，甘肃省最多， 高达12 部；内蒙古自治区和四川省紧随其后，分别 为10 部和9 部(图2)。

图2 我国草原地方立法空间分布图Figure 2 Spatial distribution map of grassland local legislation in China

1.3 我国草原地方立法内容分析

从我国草原地方立法的内容来看，60 部现行有效的地方草原法律文件中，关于草原管理方面的最多，有36 部(含两个变通规定)，占总数的60%；关于草原防火方面的有13 部，占总数的22%；关于禁牧、休牧和草畜平衡的有4 部，分别为《赤峰市禁牧休牧和草畜平衡条例》、《黔西南布依族苗族自治州草地生态畜牧业发展条例》、《甘肃省草原禁牧办法》和《甘肃省草畜平衡管理办法》；关于草原野生植物方面的有3 部，分别为《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》、《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》和《西藏自治区冬虫夏草交易管理暂行办法》；关于草原承包方面的有4 部，分别为《四川省草原承包办法》、《甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法》、《青海省草原承包办法》和《青海省草原承包经营权流转办法》。

2 我国草原地方立法实践存在的主要问题

2.1 重复立法问题突出

通过对我国60 部现行有效的地方草原法律文本的查阅发现，“抄袭痕迹”明显，存在比较突出的重复立法问题，具体表现为：1)原文照抄上位法的规定，既包括整个条文的照抄，又包括个别款、项的照抄，还包括拆分式的照抄[3-5]。比如《内蒙古自治区草原管理条例》第十条、《陕西省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第十三条和《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第十三条等条文就是照抄了《草原法》第十三条关于草原承包经营权的规定，其中《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第六条又照抄了《草原法》第十三条和《内蒙古自治区草原管理条例》第十条关于草原承包经营权的规定。又如《甘肃省天祝藏族自治县草原条例》第十八条与第十九条、《宁夏回族自治区草原管理条例》第二十八条等条文照抄了《草原法》第四十二条关于基本草原保护制度的规定。2)原文照抄其他地区同一位阶的条文。比如《凉山彝族自治州森林草原防灭火条例》第三条和《甘孜藏族自治州森林草原防灭火条例》第三条关于森林草原防灭火工作方针和原则的规定完全一样。3) 框架结构的照抄。《内蒙古自治区草原管理条例》、《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》和《宁夏回族自治区草原管理条例》等地方草原法律文本照抄了《草原法》框架结构，还有一些地方草原法律文本对《草原法》的篇章进行了拆分或者合并，如《陕西省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第三章将《草原法》第三章和第四章合并为“草原规划与建设”，《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第五章将《草原法》第五章和第六章合并为“草原利用和保护”，《甘肃省甘南藏族自治州草原管理办法》第五章将《草原法》第四章和第五章合并为“草原建设和利用”等。另外，关于草原防火方面的13 部地方法律文本均基本照抄了《草原防火条例》的框架结构。

2.2 越权立法现象常见

关于基本草原保护制度，《草原法》第四十二条采用列举的方法规定了应当划为基本草原的草原，并对其实施严格管理。《草原法》第四十二条第一款第七项进行了兜底规定，即“国务院规定应当划为基本草原的其他草原”。实行基本草原保护制度的要点是对建设征用、使用、开垦和各种形式的占用草原，以国家法律为保证实行更加严格的审批制度[6]。而《宁夏回族自治区草原管理条例》第二十八条第一款第七项进行的兜底规定则为“国务院和自治区人民政府规定应当划为基本草原的其他草原。”《甘肃省天祝藏族自治县草原条例》第十九条第六项更是规定为“国家和自治县规定应当划为基本草原的其他草原。”显然，上述规定属于越权立法。《草原法》第四十二条第二款明确规定：“基本草原的保护管理办法，由国务院制定。”据此，应由国务院通过制定关于基本草原保护的行政法规来加强对基本草原的保护。《内蒙古自治区基本草原保护条例》应属越权立法。

另外，根据《立法法》的规定，地方立法不得超越法律条文。如果上位法规定了某类违法行为，但未规定处罚的，地方立法能否增加规定处罚？如果法律对地方立法规定相应处罚作出明确授权的，地方立法可规定。除此之外，地方立法原则上不应增加处罚。《草原法》第四十五条规定了实行草畜平衡制度、防止超载过牧，但《草原法》并未规定相应的纠正或者处罚措施，而是在第七十三条授权省级人民代表大会或者其常务委员会对此进行立法。比如《内蒙古自治区草原管理条例》第四十六条就根据《草原法》的授权对超载放牧的违法行为，规定了警告、每个超载羊单位30 元的罚款的行政处罚措施，同时规定了限期改正的行政命令措施[7]。但并未获得授权的赤峰市人民代表大会常务委员会却在《赤峰市禁牧休牧和草畜平衡条例》第二十条对在草畜平衡区域内超载放牧的违法行为规定了警告、责令改正，逾期未改正的，处以每个超载羊单位100 元的罚款的行政处罚措施，同时规定了责令改正的行政命令措施。

2.3 未充分发挥填补立法功能

地方立法的特性之一是具有地方性，也就是应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题[8]。况且国家层面的立法不足以解决地方的特殊问题，迫切需要地方立法予以弥补。但是，地方立法普遍存在立法人员缺乏、素质差异大、法律专业人员缺乏等[3-4]，导致地方立法质量参差不齐，并未充分发挥填补立法功能。

比如《草原法》第七十三条授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会对违反《草原法》有关草畜平衡制度的规定，超载放牧的纠正或者处罚措施。但是辽宁省、云南省人民代表大会或者其常务委员会截至2021 年10 月21 日并未就此作出规定，贵州省人民代表大会常务委员会曾于1986 年制定《贵州省实施〈中华人民共和国草原法〉暂行办法》(2010 年废止)，也未就此作出规定。

2.4 地方立法进度缓慢

《草原法》于1985 年通过后，共历经了1 次修订(2002 年)和3 次修正(2009 年、2013 年、2021 年)。2002 年以后从未修改过的地方草原法律文本有《鄂温克族自治旗草原管理条例》(2001 年11 月21 日起施行，2022 年废止)、《吉林省草原管理条例》(1987 年通过，1997 年修正)等。2009 年以后从未修改过的有《内蒙古自治区草原管理条例》(2004 年修订)、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》(1998 年通过，2006 年修正)、《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》(2006 年1 月1 日起施行) 等。2013 年以后从未修改过的《丰宁满族自治县草地管理条例》(1996 年通过，2011 年修正)、《甘肃省天祝藏族自治县草原条例》(1994 年通过，1999 年修正，2012 年修订)等。草原地方立法跟不上《草原法》的修改节奏，修改进度缓慢。一方面说明地方立法机关未充分重视草原立法工作，另一方面说明部分地方草原立法质量堪忧，可操作性较差，并未得到彻底执行，导致执法需求不迫切。反观那些对草原法规进行了及时修改的地方，就较好地解决了下位法与上位法冲突的问题。

2.5 立法权限模糊

地方立法普遍存在立法权限界限不清问题，主要表现为两方面：一是设区的市级民族区域自治地方享有的一般地方立法权和民族自治立法权界限不清；二是设区的市级地方性法规与地方政府规章制定权界限不清。具体来讲，同样是民族区域自治地方，一方面是就同一立法事项，有的地方制定地方性法规，有的地方则制定单行条例。如凉山彝族自治州和阿坝藏族羌族自治州均进行了关于森林草原防灭火方面的地方立法。但凉山彝族自治州是以地方性法规的形式制定的《凉山彝族自治州森林草原防灭火条例》，而阿坝藏族羌族自治州则是以单行条例的形式制定的《阿坝藏族羌族自治州森林草原防灭火条例》。另一方面，就相同立法事项，有的地方制定地方性法规，有的地方制定地方政府规章，有的地方则是同时制定地方性法规和地方政府规章。例如，为贯彻《草原法》，很多省、自治区都进行了地方立法。如《吉林省草原管理条例》、《黑龙江省草原条例》、《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》、《甘肃省草原条例》、《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》是以地方性法规的形式制定的，《辽宁省草原管理实施办法》是以地方政府规章的形式制定的，而内蒙古则同时制定了作为地方性法规的《内蒙古自治区草原管理条例》和作为地方政府规章的《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》。各地混淆使用民族区域自治地方立法权和地方一般立法权、地方性法规制定权和地方政府规章制定权的症结源于《立法法》等法律授权的模糊性，但2015 年《立法法》的修改仍未妥善解决地方立法权限界分问题[4]。

3 我国草原地方立法的若干建议

3.1 及时修订《草原法》，为草原地方立法提供立法依据

《草原法》于1985 年通过后，虽然历经2002 年1 次修订、2009 年第1 次修正、2013 年第2 次修正、2021 年第3 次修正，但仍与当前生态文明建设要求不相适应，亟需进行全面修订完善[9]。

《草原法》在草原保护方面发挥了重要的作用，但也应该清醒的认识到，草原生态保护制度还严重缺失。比如有关草原权属的立法规定不明确、尚无草原生物多样性保护的规定、草原保护公众参与缺失、草原生态补偿及行政处罚设定可操作性较差等[10]。现行《草原法》重“产业资源性保护”，轻“生态安全性保护”的问题较为突出，且两者界限不清的问题亟待解决。另外，《草原法》修订时还需从顶层制度设计上重点考虑载畜量超载问题、草原文化的保护和发展、游牧文化传承等突出问题，为草原地方立法提供充分的依据。

3.2 及时根据《草原法》授权出台配套法规，填补空白

《草原法》明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定(表1)，从《草原法》的有关规定看，配套具体规定制定主体非常广泛，主要有国务院、国务院有关部门、有权制定地方性法规的省级人民代表大会或者其常务委员会、有权制定地方政府规章的省级人民政府。但是《草原法》明确规定的且对《草原法》实施有重要影响的配套规定或是迟迟不能出台，或是滞后多年才公布实施，严重影响了法律的有效实施和权威性。全国人大常委会高度重视法律实施遇到的此类问题，多年来采取了多种措施来督促配套规定的及时制定。2009 年，第十一届全国人大常委会委员长会议制定了《关于法律配套法规制定的工作程序》。2015 年修改的《立法法》第七十二条对此专门作出规定，特别是对配套规定的制定期限提出明确要求。

部分《草原法》配套规定迟迟不能出台，还会带来越权立法的问题，如《草原法》第四十二条第二款授权国务院制定的基本草原的保护管理办法或者条例迟迟不能出台，内蒙古就越权制定了《内蒙古自治区基本草原保护条例》。

2021 年8 月31 日公开的《国家林业和草原局贯彻落实中央生态环境保护督察反馈问题整改方案》显示，国家林业和草原局已开展《中华人民共和国草原法》修改重点问题研究，2021 年12 月底前将完成征求意见工作，形成《草原法》 修改草案稿和说明。《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》(国办发〔2021〕7 号)也提出，加快推动草原法修改，研究制定基本草原保护相关规定，推动地方性法规制修订。各地立法机关应站在生态文明建设的高度充分认识到草原保护的重要性，及时根据草原保护动态要求对草原地方立法进行系统清理，推动立、改、废。

3.3 坚持科学立法、民主立法、依法立法

科学立法、民主立法、依法立法，是立法工作的基本原则[11-12]。从我国草原地方立法的实践来看，各地在坚持科学立法、民主立法、依法立法原则方面，还有不少提升的空间。今后的草原地方立法应尽量避免重复立法、越权立法，应充分发挥填补功能。在具体做法上，建议多开展深入的立法调研，

基本上做到底数清、情况明。委托专家、学者参与起草文本及立法配套材料。召集实务专家及一线工作人员等共同研究相关问题，明确草原地方立法重点。广泛听取基层和各方面的意见、建议。

3.4 进一步厘清一般地方立法权和民族自治立法权的边界

根据《宪法》第一百条、《立法法》第七十二条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。在2015 年《立法法》修改前，自治州作为民族自治地方，其人民代表大会有权制定自治条例、单行条例。2015 年《立法法》修改后，自治州的人民代表大会及其常务委员会也相应地具有了制定地方性法规的职权[3-8]。根据《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第二条、第十九条和《立法法》第七十五条的规定，自治区、自治州、自治县人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。需要注意的是，自治条例和单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定，常委会不能制定。

关于立法原则，地方性法规的制定应遵循“不抵触”原则。立法时应正确理解“不抵触”原则[8]。自治条例、单行条例的制定原则是依照当地民族的政治、经济和文化的特点[13]。另外，自治条例和单行条例在权限范围内可以对法律和行政法规予以变通[14]。

关于立法范围，无论是省、自治区、直辖市，还是设区的市级人民代表大会及其常务委员会均可以对环境保护等方面的事项制定地方性法规[15]。而自治区、自治州、自治县人民代表大会需要依照当地民族的政治、经济和文化的特点进行民族自治立法[16]。《立法法》还赋予民族自治立法对法律和行政法规作出变通规定的权限。截至2021 年10 月23日，只有两个变通规定，即《木里藏族自治县实施〈四川省《中华人民共和国草原法》实施办法〉的变通规定》(2009 年10 月1 日起施行)和《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省《中华人民共和国草原法》实施办法〉的变通规定》 (2010 年7 月1 日起施行)。严格意义上讲，这两个变通规定并不是《立法法》所说的变通规定，因为《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》既非法律，亦非行政法规。

3.5 进一步厘清一般地方性法规与地方政府规章的制定范围

《宪法》没有规定地方政府制定规章。根据《立法法》第八十二条第一款的规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。根据《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，甘肃省嘉峪关等市的人民政府也有规章制定权。

地方政府规章制定应有上位法依据，即要根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规来制定地方政府规章。这与地方性法规制定时采用的“不抵触”原则有明显区别[17-18]。

地方政府规章设定的事项应当是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项[19-20]。《宪法》第一百零七条具体规定了县级以上地方各级人民政府的职权范围。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条根据《宪法》作了进一步的具体规定。草原保护方面的工作就属于具体行政管理事项，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以制定地方政府规章。