建瓯市归宗岩省级风景名胜区总体规划的修编

叶丽文

（福建怡闽风景园林规划设计有限公司，福建福州 350001）

1 《上版规划》基本情况

1.1 规划范围及面积

《归宗岩省级风景名胜区总体规划（2007—2025年）》（以下简称《上版规划》）范围大致北起田源村（包括归宗岩完整山体），南至建溪北岸五里亭，东至天湖山，西至北津村外汉良；水面部分南以北津电站退距300m为界，北至溪口村。归宗岩风景名胜区规划总面积为23.853km2（含区域内北津湖水面2.66km2）。

1.2 规划编制依据

《上版规划》执行国标《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999，2000-01-01 实施）进行编制。

1.3 规划期限

规划期限：2007—2025 年，共16 年。其中，近期：2007—2015 年，远期：2016—2025 年。

1.4 规划主要内容概述

1.4.1 景源评价与评级。《上版规划》对风景名胜区40个景源进行评价，其中二级景源3 个，三级景源20 个，四级景源17 个。按景源分类，其中人文景源13 个，自然景源27 个[3]。

二级景源：北津湖、古树林、崇仁寺、摩崖石刻。

三级景源：石门、一线天、补天遗品、石楼、紫云堆、石屋、仙人下棋、饭蒸岩、老虎岩、香炉峰、仙人探井、齐云峰、落珠崖、天外奇岩、建瓯民间文艺、地方物产。

四级景源：蝙蝠洞、云洞、栖霞洞、天风洞、地风洞、中风洞、会仙桥溪、石心泉、森林、动物景观、临水宫、白鹤亭、寻幽亭、振衣堂、洗心亭、刘屏山书苑遗址、天门。

1.4.2 风景名胜区性质。《上版规划》确定归宗岩风景名胜区的性质为：以奇岩怪石、湖光山色为特征，以宗教文化、乡土民俗为内涵的“山岳湖泊主导型”风景名胜区，开展游憩娱乐、审美欣赏、休闲保健等活动。

1.4.3 景区划分。《上版规划》将风景名胜区划分为归宗岩景区、梅岩景区、宝石岩景区和北津湖景区4 个景区。归宗岩景区位于北津湖东北部，面积8.82km2；梅岩景区位于北津湖东南部，面积9.53km2；宝石岩景区位于北津湖西部，面积2.8km2；北津湖景区位于风景名胜区中部，面积2.66km2。

1.4.4 分级保护状况。《上版规划》分级保护划分为三级：一级保护区、二级保护区和三级保护区。

一级保护包括规划的三个自然景观保护区和三处史迹保护区，面积511.8hm2。一级保护区按视角范围划定保护区，区内可修步道等相关设施，严禁建设与风景无关的设施，不得安排食宿，机动车不能进入此范围[4]。

二级保护包括规划的风景恢复区及风景游览区范围，面积1873hm2。二级保护区可安排少量服务设施，但要限制与风景无关的建设，应限制机动交通工具进入此区[4]。

三级保护包括规划的发展控制区范围，面积59.4hm2。三级保护区在保护区内应有序控制各项建设与设施，并注意与风景环境相协调[4]。

从分级保护的具体实施情况来看，管理机构能够依据规划要求严格保护各类景观资源，严格控制各项建设活动，取得较好的保护效果。但未能按照国家标准（GB50298-1999）规定，划出一定范围与空间作为“生态保护区”，既不切合风景名胜区的实际情况，又体现不出其科学价值和生物生态景观价值。

1.4.5 旅游服务体系。风景名胜区旅游服务体系由建瓯市旅游服务城——徐墩服务镇——溪口旅游服务中心——旅游服务部——旅游服务点组成。

1.4.6 居民社会体系。居民社会体系由风景名胜区中的溪口村、江坑村和内汉良村组成。

1.4.7 游人容量。规划预测归宗岩风景名胜区年游人容量为162 万人，日游人容量为6000 人。

2 风景名胜区当前面临的突出问题

2.1 风景资源挖掘、梳理与重新评价问题

风景名胜资源（简称“风景资源”或“景源”）是构成风景环境的基本要素，是风景区产生环境效益、社会效益、经济效益的重要载体。景源丰富度、级别高低直接影响到风景区的发展前景。

《上版规划》对景源的梳理、评价存在一定的局限性，主要有：景源统计不全，如天湖山、石厝、凌虚台等景源未列入调查评价范围；景源评价等级偏低，将“森林”和“古树林”两个景源分别列为四级和三级，一级景源零个，显然不符合风景区实际情况；特色景源梳理不够等。

2.2 风景区定性问题

风景区的性质应依据典型景观特征及其游览特点来确定：归宗岩风景区典型景观应该是湖光山色，“奇岩怪石”次之，人文资源特色则以朱子文化为主，“宗教文化”次之，因此，归宗岩风景名胜区的性质应重新认定。

2.3 北津湖景区生态保护和修复问题

“人不负青山，青山定不负人”。北津湖位于归宗岩风景区的中部，十里平湖，沿岸归宗岩、梅岩、宝石岩三岩鼎立，形成“一湖三岩”的空间结构布局。北津湖水质清澈、沿岸山峰重影，“湖光山色”就像是一幅山水画卷。北津湖作为闽江上游区域，承担着重要的水源涵养功能，也是归宗岩风景名胜区的核心游览区域，其生态保护和修复问题，关乎风景区乃至闽北区域生态系统的稳定性和生态价值。

2.4 风景区道路交通等基础设施建设问题

当前，风景区外部交通十分便捷，但风景区内部道路实施率比较低，仅达到10%，游览交通系统尚未形成，景区与景区之间通达性差。目前，仅建设3 个临时码头（北津游船码头、内汉良游船码头和溪口游船码头）和3 个停车场（归宗岩停车场面积300m2、北津服务部停车场面积1500m2，圆通寺停车场600m2）。

2.5 游赏空间组织与游览设施完善问题

归宗岩风景区位于武夷经济发展带中部，实际承担了部分的城市公园功能，每逢节假日，大量市民在此开展登山健身、宗教朝圣等活动，据不完全统计，2020 年游人量达10 余万人次，游览方式以半日游为主，游览分布绝大多数集中在归宗岩景区和北津湖景区，梅岩景区、宝石岩景区除寺院香客外，鲜有游人到达。

适当的游人规模是风景区开发和利用程度的体现，《上版规划》远期风景区年游人容量预测为162 万人次，但2020 年游人量仅达到10 余万人次，这说明归宗岩风景区游览规模发展缓慢。主要原因为风景区游赏内容、游览方式和主要活动空间组织未形成系统；游览服务设施不完善，除归宗岩服务部的公厕和餐厅在改造中，其余全部未实施。

2.6 居民点协调与旅游村建设发展引导问题

《上版规划》对风景区内的居民点人口控制、调控类型以及相关措施都进行了规定，目前内汉良居民点居民已全部搬迁，实际人口发展规模基本符合规划控制指标要求。但缺少分析现状居民点建设情况、经济发展情况，也并未说明居民点调控类型和措施，缺少对居民点规划建设的要求。

2.7 风景区管理与制度建设问题

1986 年成立归宗岩风景区管理所，负责对归宗岩风景区的资源保护、开发利用和经营活动实行统一管理。但长期以来，管理所未能发挥管理职能，管理体制不健全，管理制度建设滞后，管理措施无法落实。

3 风景区发展面临的新机遇与趋势

3.1 生态文明建设新时代、新理念

保护“绿水青山”的生态属性，发展森林生态的碳汇作用，支撑归宗岩的“碳中和”目标实现。激发“绿水青山”的经济属性，大力发展生态旅游业和生态观光农业，向金山银山迈进。让当地乡（镇）、村民先富起来，乡村先美起来。

3.2 生态保护建设新思路、新格局

建立以武夷山国家公园为主体的南平武夷山区自然保护地体系，寻找归宗岩生态保护突破点。依托武夷山国家公园、强化与周边自然保护地合作，积极融入全域旅游格局，发展归宗岩旅游业。

3.3 碳达峰碳中和新议题、新要求

2017 年，中国签署《巴黎气候协议》，作出国家自主贡献的承诺：2030 年碳排放达峰，增加森林碳区，森林面积比2005 年增加4000 万hm2；2020 年9 月，习近平主席在联合国大会上向全世界宣布：力争2030 年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。2021 年3 月，中央财政委第九次会议：将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。归宗岩风景名胜区要紧跟碳达峰碳中和新议题，大力发展绿色经济，低碳经济和循环经济。

3.4 休闲经济发展新目标、新价值

弘扬朱子文化、茶文化、竹文化等优秀传统文化，树立风景区文化品牌。提升风景区旅游服务水平，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，激发优质生态文旅资源价值。

3.5 风景区规划新标准、新要求

2007 年版总体规划自编制批复至今已有14 年。近年来，我国风景名胜事业有了长足的进步，相继出台了《风景名胜区条例》、新《旅游法》，颁布了有关加强风景区保护的若干政策。2015 年住房城乡建设部下发了关于印发《住房城乡建设部关于印发国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求的通知》（暂行）的通知，要求风景区总体规划更具规范化和科学性。同时2015 年《福建省风景名胜区条例》颁布施行，对福建省风景名胜区的管理和建设提出更高的要求。2019 年住房和城乡建设部批准实施了《风景名胜区总体规划标准（GB/T50298-2018）》,对风景名胜区总体规划的编制提出了新的要求和规范。

4 风景名胜区总体规划修编必要性分析

4.1 《上版规划》内容与当前风景区发展不相适应

一方面，《上版规划》期限为2007—2025 年，即将到期，依据国家规定，必须进行规划修编工作；另一方面，基于《上版规划》自身技术条件相对落后，比如当时遥测技术、无人机技术、地理信息技术，以及调研、分析手段等尚未出现或广泛应用，导致景源普查范围（主要集中在已有道路通达沿线）和景源分析评价局限性。此外，受地形资料电子化的限制，风景区范围及其外围保护地带的划定，可能出现与国土空间规划、城市（镇）总体规划衔接不到位，无法实现“多规合一”[5]。

4.2 国家对自然保护地发展提出新理念、新思路，出台规划新标准

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文化建设摆在全局工作的突出位置，全面加强生态文明建设，一体治理山水林田湖草沙，让绿水青山造福人民、泽被子孙。在新的历史背景下，南平市已初步建立了以武夷山国家公园为主体的自然保护地体系，形成福建闽北新的生态保护格局。

这一时期，随着我国风景名胜区事业迅速发展，原《风景名胜区规划规范》（GB5029-1999）已不适用风景区发展实际需要。为此，2019 年，国家出台了《风景名胜区总体规划标准》（GB50298-2018），要求新一轮归宗岩省级风景名胜区总体规划按照新的国家标准执行。

4.3 社会经济高速发展对风景旅游业提出新要求

一方面，社会经济高速发展，城市化加速，人民群众对风景旅游追求日益高涨，特别要求风景区提供高质量、高品位旅游产品；另一方面，归宗岩风景区地理位置优越，对外交通便捷，可以说自身发展落后于形势要求。因此修编归宗岩风景名胜区总体规划十分必要。

5 新一轮规划编制的对策建议

5.1 进一步挖掘、梳理、评价风景资源

建议进一步挖掘景源，尤其是生态生物景源；准确把握特色景源，采取定性与定量分析相结合的方法进行景源等级评价，优化景源结构。

5.2 按照新规范重新梳理规划内容

依据《风景名胜区总体规划标准（GB/T50298-2018）》重新划定核心景区，即特别保存区[4]，；重新梳理分级保护规划，补充功能区相关内容；更新基础资料数据，并重新调整梳理游览设施配套规模；补充结合防灾规划和游览解说系统规划等内容。

5.3 重新确定风景区性质和发展目标

将北津湖景区生态保护和修复作为重点区域，通过10 年、20 年或更长时间努力，把归宗岩风景区建成湖泊型自然公园。发展目标基本思路：积极践行“两山”理论，以整体观、系统观为指导，确定以森林生态保育和湖泊湿地生态修复为重点，以旅游发展为带动，协调景村、景城关系。建成自然公园保护体系，使归宗岩次生天然林保护系统得到有效保护，受损自然景观和生态系统得到修复。

5.4 重新划定保护范围

建议新一轮风景区总体规划进一步查清保育资源，明确保护培育的重点对象，按照新的国家标准（GB50298-2018）重新划定分级、分类保育范围、对象，及其保护要求；更详尽地调研古树名木，完善古树名木档案，加强病虫害防治及古树复壮等措施；对文物古迹及其周边环境风貌的原真性保护提出专项保护措施。

5.5 推进北津湖景区生态保护和修复

根据福建省发展和改革委员会印发的《福建省重要生态系统保护和修复重大工程实施方案（2021—2035年）》的部署，针对归宗岩风景名胜区的实际情况，建议重点开展北津湖生态保护和修复工程：（1）北津湖“水美”工程（含湖区水体环境整治、湿地修复与营造）；（2）沿湖生态景观廊道工程（含电瓶车道、绿道工程、绿化景观工程）；（3）面湖一重山封山育林、林相改造工程；（4）湖滨现代生态农业观光工程。

5.6 完善道路交通等基础设施建设

持续推进北津湖西岸绿道（北津村——内汉良——胡豆）建设，与东岸电瓶车道以及游船水路交通相结合，形成闭合的环湖水陆交通网络，并配套水、电、通讯等基础设施，进一步提高风景区的游览性。

5.7 完善游赏空间组织与游览设施

归宗岩风景名胜区自然资源和人文资源丰富，其中“湖光山色”尤为突出，应以北津湖景区作为游览中心，有机整合各景区资源，挖掘人文与自然景观兼备的特色游览路线。同时，加强各项基础设施和游览设施建设，处理好各景点的连接，使景点道路连环成网，形成合理的游赏系统空间结构[6]。

5.8 完善居民点协调与旅游村建设发展引导

风景区是人与自然协调发展的典型地区，其经济社会不同于常规乡村和城市[7]。新一轮规划修编应衔接好乡村振兴等相关规划，将风景区居民点调控及经济发展与乡村振兴紧密结合起来考虑，结合生态、民俗等特色，作为归宗岩的历史文化、乡野田园、自然生态和民俗风情的一个展示窗口，发展农家乐和精品民宿等项目，加强旅游特色村庄建设，增加当地村民收入。

5.9 进一步健全管理机构和管理机制

建议建立健全归宗岩风景区管理机构，进一步建立并理顺管理体制，配备管理人员，创新风景区保护与管理模式，切实加强风景区管理。