退耕还林工程建设成效和巩固对策

镇安县退耕还林还草中心 王萍

前言

镇安县在退耕还林工程中，认真树立和践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，以“秦南增绿、农民增收”为目标，科学规划，精心组织，精心实施退耕还林，认真开展政策兑付工作。通过长期的努力，取得了较为理想的建设效果，既对生态环境进行了优化、改良，又完善了农业生产结构，使人与自然之间实现了统一、和谐发展。但是其中依旧存在着较为严重的问题，这对退耕还林工程建设成效、质量巩固造成了极大的阻碍。为此，本文将从退耕还林工程建设对生态环境的影响以及退耕还林工程开展中存在的问题着手，对建设成效和巩固对策进行深入探讨。

1 基本县情

镇安县地处秦头楚尾，秦岭南麓中段，被称为秦楚咽喉。西康铁路、包茂高速纵贯南北，G345国道横穿东西，由一个交通落后、信息闭塞的山区县，一跃成为秦岭的明珠、西安的后花园。全县土地总面积3487平方米，辖15个镇（办）、148个行政村、6个社区，总人口30.26万，是全省第一个率先脱贫的深度贫困县。同时，镇安县也是全省林业重点县，林业用地总面积440万亩，占国土总面积的84.1%，其中林地面积有349万亩，森林覆盖率68.5%，林木总蓄积1664万立方米，连续20年保持双增长，被评为“中国板栗之乡”和全国绿化模范县。镇安板栗、象园茶叶享誉全国，金台秘境、木王画境、塔云仙境备受青睐，来安去安、小城镇安已成为镇安县靓丽的名片。

2 退耕还林工程建设成效

2.1 生态环境明显改善

第一轮退耕还林工程，完成新造林50.98万亩，其中，荒山造林25.74万亩，退耕还林25.24万亩，完成巩退后续产业项目8个，建成产业示范基地12.23万亩。首轮退耕还林使镇安县基本消灭了宜林荒山，并新增林地25万亩，森林覆盖率提升9.5%，满眼尽是绿色，使“生态镇安”名副其实。同时，还有效改善了局部小气候，增加了降雨量，对缓解水土流失和土地沙化状况，有效抵御自然灾害对工农业生产的危害，增加粮食产量具有一定作用，并使工程区的防灾减灾能力得到逐步提高。

2.2 经济效益大幅度增加

退耕还林农户不仅通过国家粮款补助直接增加了收入，而且在一些自然条件较好的地方，结合退耕还林工程建设，因地制宜地发展起了经济效益显著的特色经济林产业，如核桃、板栗、茶叶等产业。首轮退耕还林使镇安县新增经济林园近20万亩，其中核桃3.65万亩、板栗12.46万亩，巩退项目新增经济林7.3万亩、科管改造4.9万亩，因退耕还林工程新增的经济林园占全县经济林园总面积的三分之一以上，这些经济林园已全部进入丰产期，年均产值达到1.2亿元，已成为农民增收的新亮点。

2.3 农村产业结构得到调整

退耕还林为全县农业产业结构调整提供了良好机遇，改变了农民广种薄收的传统习惯。镇安县把退耕还林作为解决“三农”问题的重要措施，合理调整土地利用和种植结构，因地制宜推行林经间作、种养结合、产业配套等多种开发治理模式，大力发展生态产业和循环经济，促进了农业产业结构调整。

2.4 群众生态意识进一步加强

退耕还林工程的实施使人们认识到，生态恶劣是贫困的主要根源，改善生态是改变自身生存和生活条件的根本出路。通过实施退耕还林，政府引导和鼓励退耕农户发展生态经济型产业，农民生产、生活条件得到明显改善，工程区群众参与生态环境建设的积极性大大提高，全民生态意识得到加强。

3 主要做法和特点

镇安县发展的潜力在山，希望在林。因此，历届县委、县政府的主要领导都高度重视林业工作，始终把林业工作作为破解三农难题、解决三农问题的重要抓手，一任接着一任干。近年来，更是把以林业为主的生态建设和产业发展作为“立县之本”“富民之基”，坚持常抓不懈。特别是在退耕还林工程建设中，通过定政策、活机制、严管理、惠民生，保证了工程的顺利实施和达标达效。

3.1 定政策就是制定和贯彻落实“实施意见”

为了全面搞好新一轮退耕还林工程，县委、县政府在认真总结第一轮退耕还林经验的基础上，通过全方位充分调研，多层次集中会商，政府常务会议研究决定，制定出台了《新一轮退耕还林工作实施意见》，“实施意见”对镇安县实施新一轮退耕还林工作提出了总体要求，明确了工作重点，规范了工作流程，夯实了各方责任，是镇安县贯彻落实国、省、市新一轮退耕还林政策的纲领性文件。“实施意见”解决了镇安县退耕还林工作政策不够明晰、责任不够明确、措施不够精准的问题，针对性和操作性很强，更接地气，更便于遵循和执行。

3.2 活机制就是坚持并推行三项机制

一是专业队施工制。为解决过去部分退耕户不按作业设计施工、随意变更作业地点和树种、栽植成活率保存率低及无人管护的问题，镇安县在深入调研和先行试点的基础上，大胆实行专业队承包造林。以镇、村为单位组建以生态护林员为主的造林专业队，签订施工合同，明确权责义务，限时规范施工。专业队施工确保了工程任务按时完成。二是分期付款制。每亩220元造林施工费，分三年按成活率、保存率分期兑付，满一年并验收合格的兑付50%；满两年验收合格的，再付20%；满三年造林保存率达到85%以上的，兑付最后30%的施工费。若施工质量达不到验收标准，施工中不整改或整改不达标，则立即终止合同，且不支付剩余工费，分期付款确保了工程建设质量达标。三是工程监理制。新一轮退耕还林政策性更强、要求更严更细、实施难度更大，现有的技术力量难以满足工程建设需求。因此，我们引进了第三方监理公司，由监理员按照方案要求，跟班作业，现场指导，把关质量，参与验收，实现全过程监管。监理制使工程建设更加公开透明，更加严谨务实，从而能够确保专业队施工和分期付款制得到全面落实。

3.3 严管理就是严把五个关键环节

在作业设计上，我们按照科学规划、超前设计、镇办负责的原则，实行镇办政府提出退耕申请、林业分站负责设计、县退耕办负责把关的分工负责制，依据作业设计规程，在省市下达工程计划前完成设计任务，确保上级计划一旦下达，就能按已经设计好的方案，精准分解到镇、到村，快速启动工程建设，避免了因计划下达迟而错过季节、分配到镇村的指标与实际需求不一致的矛盾发生；在种苗选用上，坚持“两优先、两不用”制度，即优先选用本县苗木，优先选用乡土树种，不用国家二级以下的苗木，不用没有“两证一签”的苗木，确保工程用苗均为优质壮苗；在检查验收上，我们按照《退耕还林检查验收办法》和作业设计方案要求，坚持“镇办自查，镇长签字，县级复查”的验收流程，落实“谁检查、谁签字、谁负责”的责任制，做到图表与现地相符，档案资料齐全。依据自查和复查结果，向退耕农户兑现补助资金，向施工专业队结算施工费，确保所有工程全部达标；在资金兑现上，我们坚持专项管理、专款专用，严格遵循“先验收、再公示、后兑现”的程序，凭镇办政府上报的申请兑现文件、自查验收表、资金兑现表和县级复查结果，对合格的退耕还林面积，采用一卡通，直接兑现到退耕户手中，实现了“谁退耕、谁受益”；在档案管理上，坚持做到“三同步、六齐全”，即：建档立档与工程建设同步，县、镇、村三级档案建设同步，纸质文档与电子文档建设同步，各类文件、设计文本、图表卡册、施工监理、政策兑现、规章制度六类资料齐全完备，相互印证，专人管理，专柜保存。

3.4 惠民生就是坚持两个结合

一是坚持与脱贫攻坚相结合。退耕还林是生态脱贫的重要支撑，我们将工程建设纳入精准脱贫计划，在任务安排上优先向贫困村、贫困人口集中区域和贫困户倾斜，利用退耕还林带动贫困人口脱贫。新一轮退耕还林覆盖58个贫困村，占退耕村总数83个村的70%，占全县贫困村总数96个村的60%，已向5934户贫困户兑付补助资金1393万元，户均2348元。二是坚持与产业发展相结合。按照一镇一业、一村一品和因地制宜、相对集中的原则，鼓励退耕农户种植板栗、核桃、茶叶等乡土树种，引导他们发展林药、林菌、林禽、林蜂等林下特色种养业，支持他们通过退耕还林，大力发展集休闲、采摘、生态观光于一体的特色旅游，实现了“植一片林、造一道景、生一地金”的目标。

4 退耕还林工程建设成效的巩固对策

4.1 加大宣传力度，提高群众的思想觉悟

镇安县退耕还林地大多交通不便、土壤贫瘠、零星分散，为享受退耕还林资金补助，农户前期能被动地落实一些抚育管护措施，但待退耕还林补助资金兑付完毕后，受农村劳动力转移以及治理本钱高的因素制约，农户治理乐观性下降，治理粗放，有的甚至出现弃管现象，因此导致苗木长势较差，成林难，从而直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，由于一部分农户长期受农耕理念的影响，在退耕还林后，还会出现严重的复耕问题，对退耕还林工程的开展造成了极为不利的影响。因此，为了能够推动退耕还林工程顺利开展，需要加大宣传力度，以党的政策为导向，保证宣传工作的有效性，进而提高群众的思想觉悟。

4.2 提高政策补助标准，调动农户的积极性

上一轮退耕还林共补助16年，前8年为230元/亩，后8年为125元/亩，每亩共计享受补助2840元；新一轮退耕还林五年内分三次对付到位，共计补助1200元，补助期限短、标准低。虽允许种植豆类等矮杆作物，但部分退耕农户也有种植玉米、小麦、烤烟等高杆作物的，且在耕种过程中容易损坏苗木，导致退耕还林难以成林，因此巩固难。加之物价上涨等因素，农户实际享受的政策补助比第一轮有较大幅度的降低，局部农户退耕还林乐观性明显下降，退耕还林工程难以组织实施。为调动退耕农户的积极性，完成好重大政治使命，建议提高补助标准，延长补助期限，提高农林收入，避免套种复耕现象的发生。

4.3 推广先进的科技成果，提升林业产业质量

工程队造林5年后，退耕地由退耕主体自行管护，但大多数退耕还林户以前主要从事粮食生产，对粮食作物的栽培和治理有一定的阅历，但对营造林技术和经营治理缺乏经验，特别是经济林的育苗、栽培、整形修剪和病虫害防治等技术更是如此。林业部门虽然举办了不同形式的培训班，但由于专业技术人员少、培训内容单一等缘由，退耕还林工程建设的效果不能满足实际需求，并且科学的经济林管护技术体系也尚未建立，因此难以获得良好的经济效益。所以在退耕还林实施过程中，要始终把提高科技含量放在头等重要的位置，将科技保障贯穿于整个工程，大力推广先进有用的科技成果。

4.4 平衡基本农田与退耕还林关系，巩固退耕还林建设成效

由于耕地“非农化”和基本农田保护政策的严格执行，在与国土资源基本农田数据比对后可知，耕地80%以上都是25度以上的坡地。新一轮退耕还林政策规定，退耕还林地块必须严格限定在25度以上的非基本农田坡耕地。严格的基本农田红线保护政策，导致这些地区生态环境脆弱，一些退耕还林的基本农田因政策限制而无法退耕，新一轮退耕还林建设任务难以落实。而现实中，部分坡耕地基本农田也因种植本钱高、效益低，多年撂荒，杂草丛生，成为荒地。

4.5 进行多种林下经济，实现可持续发展

退耕还林工程是把农业用地改作森林，这在建设生态环境方面虽然意义重大，但是此工程的大面积实施，会造成农民用地不断减少，对农产品产量及农民收入构成很大影响。只有提高退耕还林地单位经济效益，才能激发林农重视科技、加强管护的乐观性。要因地制宜开展多种形式的林下经济，比如林下魔芋、林下养殖、林下药材等，通过立体栽培，以短养长，以种（养）促管，不仅降低了管护本钱，还增加了经济收入，实现了退耕还林经济的可持续进展。

5 结语

总之，退耕还林工程建设对局部生态环境、优化农村产业结构、加快农村经济发展、助推乡村振兴工作起到了积极的作用，达到了“林业发展、生态改善、群众增收”的预期目标。现阶段的退耕还林整体实施状况仍有待获得优化，其根源主要体现在退耕还林的工作实施机制欠缺长效性，退耕还林工程未能得到当地群众的广泛认可和支持，以及退耕还林的资源投入力度相对薄弱。为了从根本上达到优化改进的目标，就要构建长效的退耕还林管理运行模式，保障当地群众的合法经济利益，同时还需要增加退耕还林的资金投入。在开展退耕还林工程的过程中，要结合当地实际情况进行，并且采取有效可行的措施，加强成效的巩固，实现生态保护与经济发展的平衡，保证退耕还林的作用最大化。