发展型社会救助：理论框架与制度建构

余少祥

提要：在绝对贫困消失和共同富裕背景下，我国传统生存型社会救助应适应新形势，向发展型社会救助转变。当前，我国社会救助的主要问题是，制度理念和主体单一，体制分割，救助目标落后，福利悬崖和负激励效应明显。发展型社会救助建基于能力贫困论、相对贫困论、贫困代际传递和新贫困理论等，其本质特征是，注重能力救助和积极预防，强调个性化需求和多元参与。在国际实践中，衡量贫困的标准已趋向多元，应对措施有扩大社会投资，实行工作福利、有条件的现金转移支付等。要在实现共同富裕进程中与时俱进地建立发展型社会救助体系，就需要从单向式向双向式救助转变，从政府包办向政府主导转变，从消极救济向积极预防转变，从生存型向发展型转变，从无差别化向个性化转变。

当前我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的远景目标。共同富裕“是马克思主义的一个基本目标，也是自古以来我国人民的一个基本理想”(1)习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社，2017年，第214页。，中国共产党充分继承了马克思主义共同富裕思想的核心要义，始终将之作为执政的不懈追求。习近平总书记指出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。”(2)习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》2021年第20期。在这一背景下，服务于全面建成小康社会的传统生存型社会救助必然要适应新形势需要，向现代发展型社会救助转变，这不仅有助于解决社会救助理论和实践中的诸多问题，从根本上提高贫困人口的生活能力，而且可以助力共同富裕，使人民共享政治、经济、社会、文化、生态等多方面的发展成果。

一、传统生存型社会救助的主要问题

从总体上看，我国传统以现金转移支付为主的社会救助体系具有直接性、显著性的特点，且在应用中实施成本低，极大地缓解了中国的贫困问题。但是，由于在救助理念、价值选择、目标定位等方面忽视了受助对象发展的需要和社会资源的有效整合，常常受到诟病，越来越难以满足我国城乡社会救助实践的新需要。

(一)救助理念单调，体制分割。我国传统社会救助制度理念仍然停留在单一的物质方面，主要通过现金补贴、物资发放等方式改善贫困者的物质生活，“忽视了对贫困者精神贫困的救助及对贫困亚文化的改造”(3)于华伟：《城市贫困救助的社会政策创新——基于发展型社会政策视角》，《现代商业》2014年第26期。。事实上，导致贫困的原因很多，包括社会排斥、权利剥夺、人力资本低下、可行能力短缺、机会缺失、社会参与不足、资产匮乏、贫穷文化等，单纯的“物质性救助对某些贫困群体和地区可能会‘失能’”，甚至“助长贫困群体的福利依赖，违背了社会救助制度设计之初衷”。(4)刘芳等：《迈向发展型社会救助：新时代我国社会救助的困境与出路》，《贵阳师范大学学报》(社会科学版)2019年第3期。社会救助政策一直以救济性为主，开发性、建设性不足，难以从根本上改变其贫困状况。不仅如此，社会救助体制深受二元社会结构影响，城乡长期割裂，在农村绝对贫困消失、深入推进共同富裕的背景下，打破城乡二元结构的藩篱，实现城乡社会救助体系“一体化”发展势在必行。

(二)救助主体单一，“福利悬崖”效应明显。一直以来，政府承担了社会救助最主要的责任，非政府组织仅贡献出很小部分的力量。(5)徐晓雯等：《我国社会救助制度改革：历史演进、实践困境及路径选择》，《公共财政研究》2021年第1期。尽管这一格局曾经发挥了十分重要的作用，但其局限性越来越凸显，不仅表现为救助范围小，救助水平不易提升，且救助方式较为单一，很难充分利用各种社会资源，难以满足被救助者多样化的需求。此外，一些腐败现象和官僚主义作风的存在，容易导致社会救助信息失真和对象偏失，其工作效率也会受到质疑，难以确保有限的资源真正有效地运用于社会救助工作。比如，一些部门简单机械地将低保制度与教育、医疗、住房等分类救助项目捆绑在一起，使得低保对象的收入水平远远高于低保边缘群体，直接导致“福利悬崖”效应，在很大程度上“影响我国社会救助体系的公平性和实施效率”(6)张浩淼：《发展型社会救助研究：国际经验与中国道路》，商务印书馆，2017年，第285页。。

(三)救助目标落后，权利与责任对立。传统社会救助制度从建立之时起，就是将解决贫困家庭的基本生存问题作为目标，以达到最低安全网的底线作用，在本质上“是一种事后救助，而不是事先预防”(7)张银：《城市发展型社会救助服务：实践困境与路径选择》，《未来与发展》2017年第3期。。也即是说，社会成员只有在陷入贫困或绝境，基本生活得不到保障时，才能获得社会救助。一方面，这种政策目标不具有发展内涵，不仅制约了社会救助政策其他功能的实现，也难以增强贫困群体抗击风险的能力；另一方面，这是将受救助者看作被动的绝对弱势地位，看作是无助地等待和依靠政府、社会或者他人给予救助的受动体，忽视了其社会责任和主体能动性，使得公民与国家“在对社会福利的获取与提供中”形成某种“张力”，(8)谢勇才等：《从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径》，《中国软科学》2015年第11期。造成救助权利与责任的对立。由于部分有劳动能力者可以“不劳而获”，会引起一些非受助对象心理失衡甚至对被救助者产生社会排斥，阻碍他们在社区甚至在更大范围内的社会融合。

(四)以收入作为衡量标准，使得支出型贫困被忽略。在传统生存型社会救助中，对救助对象的识别主要是以家庭收入作为度量标准，很少触及贫困的非物质层面，也缺乏对家庭刚性支出的考虑与评估。近年来，由于居民生活用度增大与物价持续上涨，一些家庭虽然人均收入在低保标准之上，但因存在诸如医疗、教育等不可避免的大额开支使得家庭经济状况仍然入不敷出，出现因病致贫等问题，因而其实际生活水平处于绝对贫困状态。如果刚性支出超越收入造成的贫困现象受到忽略，以收入为导向的社会救助方针就可能会遭遇与政策制定初衷相违背的政策执行结果。在一定意义上，农村家庭的具体收入往往很难得以精准测量，低保对象识别难度大，识别管理成本高，在很大程度上增加了政府的治理难度与财政负担。

(五)救助标准低，可能产生一些“负激励”效果。长期以来，我国社会救助标准偏低，要维持救助对象的基本生活水平有一定困难。尽管相关标准一直在提升，但仅仅参考当地的物价指数和经济社会发展指标，不能从根本上缩小贫困群体与普通民众的实际收入和生活差距。这种情况不仅与我国经济社会发展现实状况不相称，也不能解决因能力匮乏、机会缺乏等原因造成的相对贫困问题。同时，我国低保制度普遍实行补差救助，使得“劳动收入成为低保金的简单替代，相当于对救助对象的劳动收入征收100%的边际所得税”(9)苑晓美：《发展型社会救助的理念、实践及其启示》，《中州学刊》2018年第5期。，即社会救助成了事实上的“就业惩罚”，不利于提高有劳动能力的受助者参加工作的意愿和提升收入的积极性。这就造成了社会救助的恶性循环：一方面是救助水平低，不能满足受助者基本的生活支出需要；另一方面是一些有劳动能力的受助者宁愿长期依赖较低水平的社会救助而不是通过就业提高生活质量。

(六)发展型救助措施不完善，“碎片化”现象严重。近年来，我国学界引入发展型社会政策理念，用来探讨社会救助的改革方向，国家以社会投资和人力资本为取向，出台了一些具有发展性因素的政策措施，取得了一定成效。但总体上看，这些措施不占主流地位，仅作为辅助形式存在，处于补充性或边缘性地位，且以零散的行政行为为主，没有形成稳定的制度化安排。主要表现为，政策措施不配套，缺乏良好的运行保障服务机制，导致社会救助效果一直不太理想。并且救助管理部门较为分散，“条块分割”现象严重。根据国务院《社会救助暂行办法》规定，我国现行八大社会救助类别涉及多个主管部门，即使在一个救助项目内部也由多个部门来进行管理，导致救助效率不高，即便有合适的救助服务项目，救助效果也是大受影响。

二、发展型社会救助的理论基础

发展型社会救助兴起于20世纪90年代，旨在改善人们的教育水平、住房条件和健康状况，以减少贫穷，提升国家竞争力。(10)詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，格致出版社，2009年，第3页。发展的内涵被重新界定，认为发展不仅意味着经济增长，还包括社会发展，二者相互渗透、不可分割，通过一系列理论阐释与实践创新，发展型社会救助逐渐成为国际社会救助改革的重要方向。

(一)减贫的核心是解决能力不足问题。印度经济学家阿玛蒂亚·森提出，贫困不单纯指收入不足和缺乏基本生活保障，其实质是“能力贫困”或达到生活最低水准的能力被剥夺。他把这种能力称为 “可行性能力”，如免除贫困、识字算数、享受政治权利等，“一个人能力越大，他过某种生活的自由度也就越大。”(11)Amartya Sen, Commodities and Capabilities，Amsterdam：North Holland，1985，p.353.其能力考察法为研究贫困问题提供了全新的理论视角，即基本生存与发展能力不足和匮乏才是致贫的根本原因。在森看来，穷人缺少生成“可行性能力”的基础条件如防护性保障、经济社会机会、透明性担保以及政治自由等。由于缺乏实质生活要件，因此“失去自我发展的基础”(12)阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜等译，中国人民大学出版社，2001年，第4页。。他由此提出“相对贫困”论，认为即使在生活必需品集合和贫困线被确立以后，政策制定也要将相对贫困与绝对贫困结合起来，在衡量绝对贫困时必须以相对贫困作为补充。(13)阿玛蒂亚·森：《贫困与饥荒：论权利与剥夺》，王宇等译，商务印书馆，2001年，第44—45页。

(二)相对剥夺导致相对贫困。汤森德认为，贫困不仅仅是缺少生活必需品的绝对剥夺，而且是被排除在正常社会活动和生活方式之外的相对剥夺。他提出包含健康、教育、社会关系、生活和娱乐在内的13个度量相对剥夺的指标，测算出客观和主观剥夺指数，(14)Jeffrey G.Williamson，“Reviewed Work? Poverty in the United Kingdom：A Survey of Household Resources and Standards of Living，”The Journal of Economic History，Vol.40，No.2，1980，pp.392—393.将导致贫困的隐藏因素曝光，实现了救助政策从“经济一维”到“形式多维”的转变。在汤森德之前，学者大多单纯将经济指标作为衡量贫困的标准，如朗特里以食品、房租、衣物、燃料等6种“基本需要”来综合确定贫困线，(15)Peter Townsend，“The Meaning of Poverty，” British Journal of Sociology，Vol.13，No.3，1962，pp.210—227.将贫困定义为“家庭收入不足以获取维持家庭成员身体机能所需的生活必需”(16)Rowntree Benjamin Seebohm，Poverty：A Study of Town Life，London：Routledge Thoemmes Press，1997，p.86.。汤森德不仅引入多维视角，而且将社会排斥作为致贫的重要因素。之后，西方学界开始高度关注社会融合问题，(17)Killias Marthin, “Criminality Among Second-Generation Immigrants in Western Europe：A Review of the Evidence，” Criminal Justice Review，Vol.1, 1989，pp.13—42.一些研究提出社会救助政策应追求社会保护、抵制社会排斥、促进人权等理想目标。(18)安东尼·哈尔等：《发展型社会政策》，罗敏等译，社会科学文献出版社，2006年，第9—12页。

(三)贫困代际传递理论。20世纪60年代，美国学者Richardo Morán首次提出“贫困代际传递”概念，认为贫困父母会将其贫困及与之相关的各种不利因素传递给子女。(19)Richardo Morán，Escaping the Poverty Trap：Investing in Children in Latin America，The Johns Hopkins University Press，2003，pp.39—45.珍妮特·库里和恩里克·莫雷迪对出生于1929—1978年的德国公民的教育状况进行了系统考察，发现父母的受教育程度对子女的教育成就有明显影响。(20)Janet Currie, Enrico Moretti，“Mother’s Education and the Intergenerational Transmission of Human Capital：Evidence from College Openings and Longitudinal Data,” Journal of Economics，Vol.118, No.4, 2003，pp.1495—1532.安东尼·阿特金森等深入研究了20个国家的情况后提出，父亲的受教育水平对子女的最终成就及接受高等教育的机会影响显著。(21)Anthony Atkinson，C.G.Trinder, A.K.Maynard，“Evidence on Intergenerational Income Mobility in Britain，” Economics Letters，Vol.1, 1978，pp.383—388.在此基础上，一些学者主张通过“社会投资”阻断贫困代际传递，而提高人口素质的投资“能够极大地有助于经济繁荣和增加穷人的福利”(22)舒尔茨：《论人力资本投资》，吴珠华译，北京经济学院出版社，1990年，第44页。，将接受教育、提高营养水平或改善健康等作为受助对象获得现金补助的前提条件，因为这也是减少贫困家庭的支出、促进其家庭成员人力资本提升的一种社会保护方式。

(四)发展视角下的新贫困问题。约翰·奈特等综合考虑收入水平和消费标准，将我国城镇贫困人口分为三个类型，即选择性贫困、持久性贫困和暂时性贫困。(23)李实：《中国城市中的三种贫困类型》，《经济研究》2002年第10期。所谓选择性贫困又称“支出型贫困”，指尽管家庭收入在贫困线以上，但由于刚性支出较大，使得家庭开支持续大于收入，导致家庭生活水平事实上处于绝对贫困状态。这是发展型社会救助视角下的一种新贫困现象，根据世界卫生组织规定，当一个家庭的被迫性医疗支出“达到当地居民年人均可支配收入”，或者“大于家庭一般消费的40%”时，可认定“该家庭发生了灾难性卫生支出，陷入贫困状态”(24)Ke Xu, David B Evans, Kei Kawabata, Riadh Zeramdini, Jan Klavus, “Household Catastrophic Health Expenditure：A Multicountry Analysis，”The Lancet，Volume 362，Issue 9378，2003，pp.111—117.。相比于传统收入型贫困，这种新型贫困现象在覆盖人群、救助形式、救助对象、救助理念等方面有很大的不同，救助目标也更加多元，包括预防贫困风险、降低社会排斥以及实现自主脱贫等，因为任何国家制度和政策的制订都“不能忽视经济体制与社会生活的相互关系”(25)米歇尔·坎贾尼、李新廷、孙阳阳：《卡尔·波兰尼的制度理论：市场社会及其“脱嵌的”经济》，《甘肃行政学院学报》2014年第1期。。

(五)社会资本与贫困问题。科尔曼认为，社会资本对家庭、邻里、亲友等社会联系网络具有较大的社会支持效用，能给人带来精神满足、情感慰藉、困难帮扶和财务接济等，“是影响个人行为能力和生活质量的重要资源”(26)詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社，1999年，第371页。。梅志里认为，社会救助资金应该重点投向诸如促进就业、提高劳动者技能、改善社会和提升人力资本状况等项目上，提高贫困群体参与社会竞争的能力。(27)James Midgley，Social Development：The Developmental Perspective in Social Welfare，SAGE Publications Ltd，1995, p.143.此外，超越于人力和社会资本的心理资本如“自信、乐观、韧性和希望”也是“影响个体行为与产出”的独特资源，能促使个体采取积极行动，产生行为高绩效。(28)王雁飞等：《心理资本理论与相关研究进展》，《外国经济与管理》2007年第5期。也有学者从微观、中观和宏观三个层次定义“社会个体的生活环境”，提出通过改善社区环境，促进邻里参与，增强社区组织对家庭需求的满足功能。(29)Karen M.Sowers，Catherine N.Dulmus, Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare：Social Work Practice，John Wiley and Sons，2008，p.41.美国学者谢诺登主张推动个人、家庭乃至社区发展，实现个人资产长期积累，以此构成整个国家的长期发展，(30)迈克尔·谢若登：《资产与穷人：一项新的美国福利政策》，高鉴国译，商务印书馆，2005年，第9—10页。继而在全球范围内掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。

(六)积极的社会福利观。亨利·马斯认为，社会发展能以聚积的方式增进社会幸福，事实上是个人主动力行的成长过程；如果个体以更乐观的方式参与社会交往，其处境就会得到改善。(31)詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，第32页。在此基础上，吉登斯主张实行积极的福利政策，致力于增强个人的自主生存能力，以创造有助于贫困群体自我发展、自我实现的条件，提出以“社会投资国家”的概念来取代“福利国家”概念。尼尔·吉尔伯特在其名著《社会福利政策导论》中，从三个方面考察社会福利的类型、社会分配的基础、筹资方式和输送策略，主张在选择性而非普遍性原则主导下，将社会福利分配给社会中特定的人口或群体，(32)Neil Gilbert，Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，华东理工大学出版社，2003年，第84页。以促进社会效益最大化。卡恩等提出，发展型社会救助理论要求国家建立系统的、旨在提高人们生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不仅仅为了解决社会问题。(33)范斌：《福利社会学》，社会科学文献出版社，2006 年，第16页。

三、发展型社会救助的本质特征

发展型社会救助将发展维度引入社会救助，改变过去单一的以现金支付与实物贴补为主的救助方式，以人的发展能力为基础，为贫困人群提供各种救助服务，如“工作援助服务、教育救助服务、家庭照顾服务、健康服务等”(34)张银：《城市发展型社会救助服务：实践困境与路径选择》，《未来与发展》2017年第3期。，是社会救助的高质量发展模式，旨在经济政策与社会政策的协调发展。具体来说，其本质特征与内涵如下。

(一)注重能力救助而非生活帮助。如前所述，传统社会救助所采取的救助途径仅是单一的物质救济，其功能定位是保障基本生活和生存，缺乏对救助对象自助及发展层面的关注，被一些学者称为消极的“生存型”社会救助。(35)孙远太：《社会救助运行机制的功能障碍与改进路径》，《中国行政管理》2016年第10期。其特点是具有兜底功能，但无法从根源上帮助困难群体提升自身能力，实现彻底脱贫。作为新的政策手段，发展型社会救助更重视人力资本投资和社会资本建设，通过教育、就业、儿童保护和资产账户建设等关键部分，提升低收入群体的能力，助其实现更多的社会发展权利，包括改善其发展环境、降低生活风险、促进社会融入，最终培育受救助人从市场和社会中获得正常报酬的能力。即在保障被救助对象基本生计的基础上，促使他们形成从市场和社会中获得收入的能力和权利，从根本上摆脱贫困状态。

(二)注重积极预防而非消极补救。传统社会救助的关注点是致力于减轻人们生活上的不幸和困境，而发展型社会救助重在“消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障”(36)张秀兰等：《2011中国社会福利发展报告》，北京师范大学出版社，2012年，第15页。。将“以人为本、助人自助”的理念灌注其中，倡导积极的社会福利，提倡“无责任即无权利”“权利与义务对等”，实现社会救助从消极到积极的转型。其主要政策基点是，促进有劳动能力者积极投身劳动力市场，力克福利依赖与贫困陷阱，想方设法协助弱势群体实现自立。其核心政策要义是，将投资于人力资本的方式(教育、卫生等)作为反贫困和提高国家竞争能力的根本措施。因此，发展型社会救助建设是一个渐进式发展过程，不可能一步到位，一蹴而就。

(三)强调个性化和精神需求。发展型社会救助主要是针对有劳动能力但没有就业或有工作却依然处于低收入状态的群体，其实质是对贫困内涵和解决措施的重新诠释。一方面，它重视贫困群体的特殊需求，比如“向患病的老年人倾斜养老服务，向患病的青少年倾斜教育资源，向患病的劳动力倾斜就业机会”(37)安华等：《民族地区农村因病支出型贫困家庭社会救助机制研究——基于发展型社会救助视角》，《广西社会科学》2020年第5期。；另一方面，其政策目标多元，除了兜底贫困、保障生存等，还涉及增强人们维持生计的能力、改善其生存环境条件、促进社会参与及社会公正等人的发展和社会发展方面。此外，发展型社会救助实现了从救助管理到救助服务的转变。在产出效应上，强调救助对象共享经济社会发展成果，从满足其低层次需求转向兼顾高层次需求，具有促进经济社会发展的积极作用。

(四)救助主体、途径和手段多元化。在救助主体上，发展型社会救助“反对国家包办一切”(38)钱宁：《现代社会福利思想》，高等教育出版社，2006年，第4页。，强调建立科学机制，培育多元行动主体，共同阻断贫困蔓延。在救助途径上，它强调从传统的“输血”转向“造血”，即通过系统的发展型政策提升贫困人口融入社会的能力和参与就业的机会，如“提供就业指导、就业能力培训、支持受助者创业、鼓励受助者就业、强化受助者社会支持网络等”(39)尹乃春：《走向发展型救助：社会救助的制度转型与目标选择》，《广西社会科学》2012年第1期。。因此，它融合医疗、教育和生活救助等临时救助和专项救助为一体，是综合性的互助连带鼓励的社会救助体系，而不是单纯的单项救助。比如采取激励措施调动贫困者个人及家庭自我脱贫的积极性，通过扩大社会资本投资，增加卫生、社会服务和教育培训等支出，提升、激发受救助者的能力和动机，从根本上助其实现自强自立，增强其抵御风险的能力，从而实现反贫困目标。

四、发展型社会救助的国际实践

在国际社会，发展型社会救助的实践经历了一个较长的酝酿过程。1968年，第一届“联合国社会福利部长会议”首次倡议发展型社会救助；1979年，经济及社会理事会在《加强发展性社会福利政策活动方案》中重申这一观点。到1995年联合国社会发展世界首脑会议后，发展型社会救助开始大量进入国家实践。

(一)衡量贫困的标准从一元化到多元化。1990年，联合国开发计划署在《人类发展报告》中改变单纯以经济收入衡量贫困的指标，提出人类发展指数(HDI)概念，认为“一国贫困线的设定除了让人满足基本食物需求之外，还必须要考虑到在教育、医疗卫生等涉及人的发展方面的基本需求”(40)段培新：《支出型贫困救助——一种新型社会救助模式的探索》，《社会保障研究》2013年第1期。。这一时期，很多国家的社会救助政策注重通过整体性能力塑造打通从“显性需求”到“隐性需求”的满足通道，认为提升个人的能力比单纯改变其经济或生活状况更为重要。(41)Sofia Karina Trommlerova，Stephan Klasen，“Determinants of Empowerment in a Capability-Based Poverty Approach：Evidence from The Gambia，” World Development，Vol.66，No.2，2015，pp.1—15.如瑞典政府用《社会服务法》取代《社会救助法》，突出强调社会救助“助人发展”的新含义。在德国“哈茨IV”审判中，联邦宪法法院认为生存权的内涵不仅包括物质方面的保障，还包含“社会、文化和政治生活中最低水平的参与”(42)刘浩瀛等：《国外社会救助的经验借鉴》，《中国财政》2014年第21期。，从实践角度刷新了对贫困标准的界定和认知。

(二)注重事先预防和社会资本投资。发展型社会救助认为，事前预防的成本总是小于事后补救成本，因此注重通过事先预防减少贫困，从上游消除贫困产生的机理和条件，切断其发育及生长的链条。在政策立场上，发展型社会救助逐步从传统的、“事后补救型”保护方法向积极的、“生产性”的方法转变；在政策目标上，开始“改革福利国家从上至下的利益派发机制，转向发展型国家从下至上的能力孵育机制”。(43)Alban Knecht，“Understanding and Fighting Poverty：Amartya Sen’s Capability Approach and Related Theories，” Social Change Review，Vol.10，No.2，2012，pp.153—176.其显著特点是，面向现在和未来的劳动人群，不断扩大社会资本投资，将社会资源投向能够提高劳动者技能、促进就业、改善人力资本和社会资本状况的社会救助项目上，致力于消除贫困人群融入社会、参与社会活动的障碍，提高其参与社会和市场竞争的能力。尤其是重视儿童的未来发展，成为预防贫困和社会资本投资的重要方面。

(三)实行工作福利，强调受助者的社会责任。“工作福利”是指有劳动能力的受助者在接受援助时应当提供相应劳动，这是一项强制性的劳动力市场计划，最早在英美等国盛行，其内容包括工作寻找、职业技能培训等，工作地点既可以是赞助性的私营部门，也可以是公共服务部门。在本质上，工作福利政策是将生产劳动与社会救助相结合，体现工作伦理的核心价值观，即有劳动能力的人决不能永远依靠福利生活，且有工作的人不可能永远生活在贫困中，强调公民的社会责任，激励其积极参与经济活动。(44)Judith M.Gtmron，Patricia Auspos，Encyclopedia of Social Work，18th Edition，Maryland：NASW Press, 1987，p.896.工作福利不要求受助者全职就业，但要求他们积极参与求学、求职、培训等利于就业的活动，促使其自力更生解决贫困问题。欧美国家普遍采用工作福利方式的原因是，社会救助底子好，普惠性现金救助水平高，且在救助体系中占主导地位。由于现金支付水平高可能带来“福利困境”现象，因而需要采取激励措施，使福利依赖者重返劳动力市场。

(四)实行有条件的现金转移支付。在实践中，发展型社会救助还有一项重要措施是发放现金“带有一定条件”，且相关规定“有利于人力资本的发展”(45)Barrientos A., Santibanez C，“New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America，” Journal of Latin America Studies，Vol.41, No.1，2009, p.13.，包括要求受助家庭成员定期接受健康检查，对其子女入学率、出勤率、在学期间表现作出规定，对儿童生长发育情况进行监测等。这一模式最早兴起于拉美，如巴西的“家庭津贴”计划、墨西哥的“机会计划”，都是附加条件的现金补助。(46)Maxine Molyneux，“Mothers at the Service of the New Poverty Agenda：Progresa Oportunidades，Mexico’s Conditional Transfer Programme，” Social Policy and Administration，Vol.40，No.4，2006，pp.425—449.目前几乎所有拉美国家都实施了这一计划，孟加拉国、印尼、土耳其、柬埔寨、巴基斯坦、南非等国也引入了该计划。(47)苑晓美：《发展型社会救助的理念、实践及其启示》，《中州学刊》2018年第5期。从实施效果看，虽然其在为贫困人群提供生活保障上“影响和作用较有限”，但在“促进人力资本发展方面的功效较显著”(48)Peter Lloyd-Sherlock，“Doing a Bit more for the Poor？Social Assistance in Latin America，” Journal of Social Policy，Vol.37, No.4, 2008，p.627.。拉美和一些东南亚国家选择“附条件型”专项救助和转移支付形式，主要是其社会救助政策基础差，所需现金总额较低。

(五)重视赋权和社会参与。发展型社会救助反对社会排斥，强调为个人赋权，为弱势群体增能，以提升其劳动力和竞争力，达到政府和市场双赢。政策制定者将反社会排斥和贫困治理视为国家和社会的义务，重申应赋予贫困人群以同等权利，支持他们积极参与经济社会活动，避免缘于某些外在因素而被主流群体抛弃。为了打破贫困代际循环，他们非常注重对贫困家庭儿童的投资，培养个体积极乐观的态度、自信和自我恢复力，(49)余少祥：《人力资本在反贫困中的效用：理论模型与实证分析》，《中国政法大学学报》2020年第2期。也就是将救助的长期目标和短期目的结合起来，从满足救助对象多方面需求和长远发展目标出发，通过社会参与或竞争减少和排除使他们落入贫困陷阱的因素。如美国的《经济机会法》就是最大限度地促进受助者的社会参与，开发其发展潜能，拓展有助于其提高竞争力的服务项目，使其依靠自身的力量融入社会，解决问题。

(六)促进经济和社会协同发展。发展型社会政策强调在更加广泛的发展过程中使“社会政策与经济政策有效结合”(50)James Midgley,“Toward a developmental model of social policy：Rele-vance of the third world experience，” Journal of Sociology and Social Wel-fare，Vol.23，No.1，1996，pp.59—74.，通过社会政策促进经济增长，实现经济和社会可持续发展。“由于国家福利体系过于慷慨，人们缺乏就业动力、游手好闲和依赖政府严重损害了生产性经济”，(51)詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，第161页。因而必须运用一系列激活方式帮助个人重返劳动力市场，“提高劳动力市场的绩效和福利水平”(52)Torben M.Andersen, Michael Svarer，“The Role of Workfare in Striking a Balance between Incentives and Insurance in the Labour Market，” Economica，Vol.81，2014，pp.86—116.，避免形成福利依赖。以日本为例，其《生活保护法》鼓励受救助者通过人格自立、劳动自立和经济自立适应新的社会生活。在新加坡的“社区关怀计划”之三大支柱中，自立就是一种发展型社会救助，着重帮助贫困人士自力更生重新就业。这些政策均将社会救助看成是生产力，而不是经济发展的负担，以充分发挥社会成员参与经济生活的积极性，最终促进经济发展。

五、建构我国发展型社会救助制度的可行性路径

基于我国特有的社会救助基础和条件，建设发展型社会救助体系应综合借鉴国外工作福利、有条件的现金支付和专项救助等各种模式，建立符合我国经济、社会状况的新型救助制度，既可在多方面起到促进人力资源和社会资本发展的作用，又不至于支出太多的现金成本，从而实现社会救助工作高质量发展。

(一)在救助理念上，从单向式向双向式救助转变。受救助者也是宝贵的人力资源，也有提升自我发展能力、摆脱贫困的诉求和愿望，不能“单纯依靠政府对贫困群体的单向式救助”，而应当“让受助者也成为救助行动的积极参与者”，实现救助者与受助者的良性互动，使其实现助人自助，彻底脱贫解困。如德国推出“为福利而工作”的计划后，通过劳动市场政策改革和社会救助制度改革共同作用影响，“社会救助申请者减少了20%～25%；参与就业计划人数逐年上升。”(53)李璐：《德国发展型救助理念值得学习》，《中国经济导报》2013年11月26日。目前，我国社会救助法正在抓紧推动制定中，应适应新时代社会救助工作需要，通过更多发展型救助措施的出台提升受助对象自立能力，鼓励其承担应尽的社会义务。

(二)在救助主体上，从政府包办向政府主导转变。在新自由主义思想影响下，全球已进入新的社会福利变革期，改革的目标之一是变更福利提供形式，而非削减福利。在我国，随着城镇化发展和流动人口不断增加，必然要求政府在社会救助过程中发挥主导作用，确立制度化的面向所有阶层的社会救助体系，但主导不是包办，应当植入多元主体，打造“政府主导、市场主体、社会参与、家庭补充”的供给模式，这也是发展型社会救助的本质要求。因此，应积极引导社会组织参与社会救助，将公益组织、民间机构、宗教团体、企业和个人等各方力量整合起来，形成广泛的社会支持网络，逐渐从目前补缺性的“小福利”向未来普惠性的“大福利”过渡。如社会组织干预措施包括社会规划和社区组织等，有利于承接政府转移出来的职能，推动社区自我建设能力提升。

(三)在救助形式上，从消极救济向积极预防转变。发展型社会救助注重减少或消除那些导致国民陷入贫困的各种诱因，而不是在国民陷入贫困或不幸后进行事后救济，强调对贫困问题实施上游干预。对我国来说，一是要扩大社会投资，尤其是加大对贫困人群的扶持力度。只有提升贫困社会成员的人力资本总量，才能增进其参与社会竞争和活动的能力，使其真正融入主流社会，摆脱困境。二是提升贫困群体的心理资本，重视其心理健康服务。如美国通过实施全民心理健康计划，居民各类问题的严重性明显下降，最主要是“家庭环境明显改善”(54)Hilton Davis，Pamela Spurr，“Parent Counselling：An Evaluation of a Community Child Mental Health Service，” The Journal of Child Psychology and Psychiatry，Vol.39，No.3，1998，pp.365—376.。三是建立贫困预警系统，对濒临贫困和受到致贫因素困扰的高风险人群提供事前支持服务，帮助他们提升自我发展能力。四是将困难群体申请施救转变为自动发现、积极调查、主动救助，将“单一施救”“人找政策”变成“综合施救”“政策找人”，(55)林闽钢：《中国社会救助高质量发展研究》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2021年第4期。使社会救助系统可以快速、准确地锁定目标人群。

(四)在救助对象上，从无差别化向个性化转变。“没有个性，或者精神贫乏，也和经济穷困一样是应该避免的大忌。”(56)夏洛特·托尔：《社会救助学》，郗庆华等译，三联书店，1992年，第49页。社会救助政策设计还应根据不同的受众对象，实行不同的救助办法。比如，对完全没有劳动能力的老人和残障者主要是提高其收入、提供养老和医疗服务等，对未成年人要更注重卫生健康救助和教育救助，包括一些必要的服务。对于有劳动能力但收入不足者，应尽快实行从“授人以鱼”到“授人以渔”的策略转换。因此，发展型社会救助制度“不应以低保制度为重点，而应转向就业激励救助制度”，如可参照我国香港的“入息豁免机制”和美国的“负所得税”制度，为了激励受助人努力工作，规定其可以“保留部分工作的收入”。(57)冀慧珍：《社会救助的政策建构和实践完善：发展型社会政策的视角》，《经济问题》2014年第3期。同时，降低有劳动能力者获得救助份额的权重，对于普通的救助对象可明确规定一些行为要求。社会救助个性化是社会治理服务精细化发展的必然要求，也是发展型社会救助的重要特征。

(五)在救助内容上，从单一性向多样性转变。改革社会救助的基本内容，由单纯的以货币或实物为主的物质性救助转变为以权利救助、服务救助、机会救助、能力救助及精神救助等多样性救助。此外，将提升就业技能、子女教育、公共卫生以及公共住房等方面的支出纳入社会救助范围。具体来说，一是加入社会服务的元素，包括“康复服务、就业服务、社区照顾、居家服务、心理健康服务、家庭服务等非实物和现金给付的劳动服务”等，(58)王磊等：《能力扶贫：精准扶贫的发展型视角》，《理论月刊》2017年第4期。政府主要是搭建各类服务平台。二是实现贫困人口自我赋权，正如皮埃尔·萨内所说，贫困是违背了人权，必须“在这个意义上去废除它，贫困才会最终消失”(59)皮埃尔·萨内、刘亚秋：《贫困：人权斗争的新领域》，《国际社会科学杂志》(中文版)2005年第2期。，也只有真正保障公民的平等权利，才有可能对经济发展成果进行合理有序的分配。三是将司法救助纳入社会救助之中，如吉林省出台《关于建立国家司法救助与社会救助衔接机制的实施意见》，多方合力，将二者协同推进，可以尝试推广。

(六)在救助目标上，从生存型向发展型转变。在绝对贫困已完全解决和“共建、共享、共治”的大格局下，对社会救助的目标定位应进行必要提升，实现从低层次的“生存型”向高层次的“发展型”转变，从单一维持基本生活模式向多层级福利供给模式转变，其中主要是适当提高救助标准。由于“后脱贫时代”的相对贫困问题将会凸显并长期存在，且“新的扶贫对象会在新的相对贫困标准之下被测度和识别出来”(60)余少祥：《后脱贫时代贫困治理的长效机制建设》，《江淮论坛》2020年第4期。，新的救助标准必须与新的贫困标准相适应。此外，救助金额应当让受助者在实现温饱、解决基本生存问题后有所剩余，以满足有条件的受助者通过参加就业培训、技能培训或创业培训等提升自身人力资本的愿望，增强自我发展能力，进而有效地摆脱贫困。以泰国为例，一方面提高医疗补贴标准，使其享受公立医疗机构的免费服务；(61)M.Ramesh，Mukul G.Asher，Welfare Capitalism in Southeast Asia：Social Security，Health and Education Policies，New York：St.Martin’s Press，2000，p.104.另一方面提前确定符合救助要求的具体对象，将需要支付的部分从医疗总费用中直接扣减，值得借鉴。

(七)在救助方式上，从一维向多维转变。在新型社会救助制度中，进行物质给付和帮助的同时，要注重拓展救助的形式，如针对能力贫困、权利贫困、社会资源匮乏和精神贫困等问题，进一步提供技能培训、社会支持网络建构、权益维护、心理援助等非物质救助方式，帮助贫困群体有效应对各种不同的问题。其中最主要是整合各种社会服务资源，为被救助者提供连续性、整体性、负责及可获得的救助服务，实现各种方式的有效结合，以提高服务效率，确保救助服务的效果。在受救助者自强自立上，“以工代赈”是具有中国特色、符合中国国情的一种新的救助方式，其反映出来的正是“发展型社会政策的价值取向”，体现了个人、社会和政府的责任共担，实现了多方权利与义务的统一。在救助提供上，可采取政府购买服务的方式，尤其是加强专业社工服务的购买，为困难群体提供社会支持，克服社会排斥，使他们更好地融入社会。

(八)在运行机制上，从分散向整合转变。建立新型社会救助制度，还要对社会救助的运行机制进行整合和优化，以确保合理的制度设计和先进的理念目标得到贯彻实施。一直以来，我国社会救助事业都是由不同的公共机构经办，涉及民政、人力资源和社会保障、医疗保障、应急管理、教育和住房城乡建设等多个部门。由于政出多门，“造成政策条块分割、救助资源分散、合力明显不够等问题”，因此“推动建立跨部门救助经办整合机制是今后社会救助优化改革的重点”。(62)林闽钢：《中国社会救助高质量发展研究》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2021年第4期。比如，在资源统筹、部门协调、信息核对、对象认定、服务供给和质量监管等方面，还需要创新和优化。要采用有针对性的定位目标方式，避免以往定位不精准现象，除家计调查之外，还要有类别和地域定位、家庭排序、公示公告等方式以提高瞄准率。在解决支出型贫困时，要考察家庭的收支平衡状况，尤其是不同类别困难群众的基本需求及家庭刚性支出，构建新型的核贫体系。

结 语

诚然，发展型社会救助也不是完美无缺的，在制度建构中也会遇到新的问题和挑战。但在目前相对贫困问题凸显和扎实推动共同富裕的大背景下，与时俱进地建立具有中国特色的发展型社会救助制度无疑是一种“最优”选择。在今后十年以及未来更长的时间内，应遵循社会救助客观规律，进一步围绕发展型社会救助开展研究，以问题为导向，破解理论和实践难题，推动社会救助创新发展和不断优化。