土壤污染治理责任的减轻机制研究*

余耀军

《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)规定污染者和土地使用权人应当对污染的土壤承担修复责任，但并未规定责任人的免责事由。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)关于生态环境侵权的规定，责任人对土壤污染承担连带责任。(3)《土壤污染防治法》第96条将土壤污染侵权责任转致适用民法的侵权责任。《民法典》第1170条规定在不能确定具体侵权的情况下，行为人承担连带责任。在民法典的体系化效应下，(4)参见谢鸿飞：《民法典的外部体系效益及其扩张》，载《环球法律评论》2018年第2期。共同排污的企业中即便有的企业排放少量污染物，也可能与其他企业共同承担责任，这会造成企业因担心承担土壤污染修复责任而降低在已开发地块上投资意愿的不良后果。上述责任承担机制与美国1980年《综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 ，CERCLA，以下简称《超级基金法》)有关规定十分相似。我国对《超级基金法》的理论研究多聚焦于责任人的范围(5)参见罗丽：《外国土壤污染防治立法之比较研究》，载《当代法学》2008年第4期；陈德敏、薛婧媛：《中国土壤污染现状与法律责任解读》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2008年第1期；王欢欢：《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》，载《法学评论》2013年第4期；王彬：《论土壤污染责任人的认定》，载《环境保护》2018年第18期。以及土地使用人与污染行为责任人的顺位。(6)参见鄢斌、王玥：《论状态责任人的土壤污染修复责任》，载《中国土地科学》2017年第11期；胡静：《土壤污染风险管控和修复，谁的责任?》，载《中国生态文明》2019年第1期。对于1980年的《超级基金法》在土壤污染治理责任(7)本文的治理责任包括了《超级基金法》规定的清理和修复两种责任。《超级基金法》第9601条第23款、24款区分了清理(remove)和修复(remedy)两种责任。第23款规定，清理或清理行动是指将有害物质清除出环境，采取必要措施控制有释放危险的有害物质，以防止、减少、减轻对公众健康和福利以及对环境的危害。采取的措施包括但不限于安装栅栏、提供替代水源、临时疏散等，以及参照《灾害减轻与应急救援法》(the Disaster Relief and Emergency Assistance Act)应采取的措施。第24款规定，修复或修复行动是指在有害物质污染环境时，采取替代修复或永久性修复措施，确保当前及以后的公众健康和社会福利。方法包括封存有害物质，回收清理有害物质、搬迁企业或居民等。概言之，清理主要针对紧迫性问题的紧急处理，修复则追求结果的永久性。See 42 U.S.C.§9601(23)、(24).规定方面的后续变迁未能给予应有的重视，立法者对此问题亦缺乏关注。实际上，美国为解决1980年《超级基金法》的责任机制带来的问题，(8)See Hedeman, Cannon,Cannon& Friedland, Superfund transaction costs:A critical perspective on the superfund liability scheme,Environmental Law Reporter 21.于1986年实施《超级基金修正案及再授权法》(Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986，SARA，以下简称《再授权法》)设置了无辜土地所有者抗辩(innocent landowner defense)。其后，又于2002年通过了《小企业责任减轻与棕地振兴法案》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act，以下简称《小企业责任法》)为小企业承担土壤治理责任提供了减轻和豁免机制，并通过规定善意购买人和无辜土地所有者的抗辩事由减轻了企业责任。2018年3月美国总统签署了《棕地利用、投资和当地发展法案》(Brownfields Utilization, Investment and Local Development Act,BUILD ，以下简称《棕地发展法》)。该法扩大了善意购买者的范围，将承租人纳入其中。此外，政府与社会的第三方治理模式也为企业治理土壤污染提供了时间和经济上的缓冲。当然，企业责任的减轻也可能带来环境修复程度的下降，(9)See Flannary P. Collins.The Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act: a critique,Duke Environmental Law and Policy Forum,Spring 2003．企业责任过重的问题也未能得以彻底解决。(10)See Bradley R. Sugarman.The Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act. Indiana Environmental Compliance Update. 2002(02).但总体而言，美国的土壤污染责任减轻机制的建立虽然走过了不少弯路，就结果而言效果良好。

中小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，是保持国民经济平稳较快发展的重要基础。为此，国务院于2009年发布了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，并分别于2002年6月和2017年9月制定和修订了《中华人民共和国中小企业促进法》，意在通过减轻中小企业负担，营造良好的经营环境促进中小企业的发展，进一步增加我国经济的活力。但我国《土壤污染防治法》所规定的污染土壤修复责任对很多中小企业而言过于沉重，而相关立法又缺乏责任减轻机制的规定，从而可能给中小企业的发展带来负面影响，进而影响我国经济的健康发展。基于上述背景，本文拟通过追溯美国企业土壤污染责任减轻机制的演进，阐释其制度内涵和运行机制及其局限性，探析其责任减轻机制的价值与功能、运作过程及效果，以期有效吸收美国的经验和教训，发挥我国土壤污染治理的后发制度优势，为我国《土壤污染防治法》修复责任制度的完善提供理论和实践的借鉴，帮助我国在细化制度时做出周密考量。土壤污染治理责任的减轻机制既是一个实体问题，也是一个程序问题。在美国相关的制度改进中，伴随着复杂的行政程序改革，虽然程序法律问题殊为重要，但因内容繁杂，本文仅限于对实体问题的研究。

一、责任减轻机制的早期探索：无辜购买者抗辩事由之引入

(一)《超级基金法》的资金筹措机制及其局限

1980年之前，美国依靠《资源保护和回收法》(Resource Conservation and Recovery Act，RCRA)(11)《资源保护与回收法》颁布于1976年，是对1965年《固体废物处置法》的修正案。其目的在于应对市政和工业废物带来的问题，对固体废物进行了从摇篮到坟墓的管理，确保以无害方式处理固体废物，其中专门规定了废弃物地下储存(Underground Storage Tanks)，设置了地下水监测、防渗漏等一系列标准，限制对危险废弃物的地下储存。《超级基金法》在此基础上，要求经营者和土地所有者在维护或清除地下储存设施时，必须采取有效措施保护人类健康和环境。See 42 U.S. C. Chapter 82-Solid Waste Disposal.Subchapter IX-Regulation of Underground Storage Tanks.和《有毒物质控制法案》(Toxic Substances Control Act，TSCA)(12)1976年《有毒物质控制法》的立法目的在于规范有毒化学品管理，法律采用名录制，禁止生产和进口不在名录上的化学品，以保护公众免受不合理危害。法律规定政府对危险化学品所致问题应立刻采取行动，这一点集中体现在该法律的第二章：石棉危害应急响应。这部分在《超级基金法》颁布后有所修改，以确保两部法律的衔接。来处理土壤污染问题，对受害者的救济则仰赖普通法，(13)See Amy E. Aydelott, Cerclaing the Issues: Making Sense of Contractual Liability Under CERCLA, 3 Vill. Envtl. L.J. 347 (1992). https://digitalcommons.law.villanova.edu/elj/vol3/iss2/4, 2022年1月10日访问。但20世纪70年代后期发生的一连串土壤污染事件迫使美国国会启动新的立法。第一起是1977年发生于新泽西州布里奇波特的一家大型化学废物处理设施火灾事件。当时熊熊大火将废旧的铁桶推向空中，黑烟直达天空数百英尺。而发生于1978年的爱河污染事件则导致纽约州宣布进入紧急状态。就在美国参众两院就污染治理广泛听证、讨论立法之际，1980年新泽西州的伊丽莎白市再次发生废物储存设施爆炸事件。连续的重大污染事件和由此产生的巨额修复与搬迁费用(14)胡克化学公司1945年在爱河填埋了21800吨化学废物。1953年该公司的一部分土地出售给了西方化学公司。1980年爱河事件爆发，据各种调查汇总显示，该地区大约有82种化学物品危及人和动物健康，其中不少为致癌物质。纽约州政府起诉西方化学公司，要求其承担1.5亿美元的清理费用。一审法院支持了原告的请求，但二审期间，西方化学公司辩称在1942-1952年期间填埋化学废料的行为符合当时法律，并反诉州政府也是造成污染的责任者。最终州政府与西方化学公司达成协议，由后者提供9800万美元以清理污染。但联邦政府再次起诉西方化学公司，并与之达成了包括修复和居民搬迁费用在内的120亿美元的和解协议。促使1980年《超级基金法》采用了广泛确定责任人以筹措资金的机制。这些内容在《超级基金法》中的确立，在“环境责任法制的发展上，是一个重大的突破与创新”，(15)叶俊荣：《“水土不服”的土壤及地下水污染整治法——中石化安顺厂相关行政诉讼的检讨》，载《法令月刊》2015年第3期。该立法也被美国国会认为是有史以来最激进的立法，而且通过地非常仓促。(16)为了避免该法律遭到即将上任的里根总统的否决，国会迅速在卡特总统任内通过了《超级基金法》。See Amy E. Aydelott, Cerclaing the Issues: Making Sense of Contractual Liability Under CERCLA, 3 Vill. Envtl. L.J. 347 (1992). https://digitalcommons.law.villanova.edu/elj/vol3/iss2/4。

依1980年《超级基金法》，联邦环保署在执法中得以向所有潜在责任人(Potentially Responsible Party，PRP)采用严格责任原则并追究连带责任。潜在责任人包括污染者、污染场地的土地所有者、经营者、排放行为和有害物质运输行为的安排者或允许者。(17)See CERCLA§107(a). 42 U.S.C. 9607(a).潜在责任人的概念使责任主体的范围大大拓展，从污染物质产生到处置全过程即有害物质的生产、运输、处置环节的相关人员无一例外均为责任者。法律还扩大了所有权人的概念，创造性地使用了“所有权标志”(Indicia of Ownership)的概念，将实际控制者、管理者以及其他有控制权的主体也纳入其中。(18)See 42 U.S.C.§9601(20)(A)(iii).责任主体范围的拓展使法院同时也承受着通过解释以坚持污染者负担、不以纳税人的钱修复污染场地的压力。(19)See Mobay Corp. v. Allied-Signal, Inc., 761 F. Supp. 345 (D.N.J. 1991).该案原告Mobay 公司是污染场地所有人，在根据新泽西州环保局要求清理污染后，起诉Allied-Signal公司，追偿清理费用。污染行为者Harmon Color Works 在1936-1942年间在该场址生产工业有机颜料时排放了大量污染物，此后历经公司合并、股权变更后，该公司已归入被告公司。法院在判决书中指出《超级基金法》的目的不是让纳税人承担污染治理的代价。在回顾了立法的各种史料时发现，《超级基金法》法的议案提出者表示，“为了确保法治的统一并阻止从事危险物质交易的企业主要集中在法律较宽松的州，该法鼓励进一步发展普通法”。该案影响甚大，一些地方法院担心国会通过的《超级基金法》正在建立全国统一的环境执法标准，统一界定母公司和子公司的法律责任。这有可能破坏各州现有的经济自由。https://law.justia.com/cases/federal/district-courts/FSupp/761/345/1684054/，2022年1月10日访问。拓宽责任人范围的立法意图主要在于快速筹措资金。由于其目的过于昭彰，以致学者们普遍认为该法就是一个资金机制。这也是《综合环境反应、赔偿和责任法》又普遍被称为《超级基金法》的原因。

《超级基金法》虽然没有明确规定严格和连带责任，但规定了采用《联邦水污染防治法》(Federal Water Pollution Control Act )第311条的责任类型。(20)See CERCLA§9601(33) ，该条将责任转致《联邦水污染防治法》第311条。此条是关于航运和通航水域石油和有害物质污染的规定，内容很多，其中第(f)项是关于关于有害物质清理责任的规定。See 33 U.S.C.§1321.据此，联邦法院将之解释为严格责任原则并适用连带责任。严格责任原则要求潜在责任人即使无污染之主观意图，也应承担责任，例外情况仅限于依据国家应急计划明示的排放行为和不具危险性的排放行为，如电池销售行为。连带责任使得政府得以起诉任何潜在责任人并要求其承担任意比例乃至全部责任。免责事由则仅包括不可抗力、战争和第三方行为。(21)See CERCLA§9607(b).在《超级基金法》实施过程中，尽管环保署尽其所能地搜索全部潜在责任者，但由于搜寻难度较大，故常要求任何一个潜在责任者承担全部责任，潜在责任者承担清理费用之后再向其他责任者追偿，但实际上承担清理费用者的追偿基于同样原因困难重重。当然，这也导致了累诉等问题。(22)密苏里州的一个案件中，联邦环保署起诉了4名被告，四名被告又起诉了175个其他潜在责任者追偿。新泽西州的Helen Kramer案件中，25个被告又起诉了其他239名潜在责任人。See Robert W.McGee.Superfund:It's Time for Appeal After a Decade of Failure.UCLA Journal of Environmental Law and Policy,1993(12)(1),https://escholarship.org/content/qt8jg867n2/qt8jg867n2.pdf.

此外，《超级基金法》允许环保署追诉历史上的合法行为者。(23)《超级基金法》并未明确规定溯及既往。其103节规定污染场地的所有人或经营人等必须在1980年12月11日起6个月内制定行为计划并通知环保署，否则即为放弃了该法第107(a)的责任抗辩权。据此，法院认为国会的立法意图明确(clear intent)为可追诉(retroactive liability)至1980年12月11日以前的所有者和经营者。See United States v. Olin Corp. - 107 F.3d 1506 (11th Cir. 1997). Corp.https://www.lexisnexis.com/community/casebrief/p/casebrief-united-states-v-olin-corp,2022年1月10日访问。这一溯及既往的责任追究规定使得投资者心怀恐惧。企业更因为诉讼成本巨大、诉讼结果不确定而陷入经营困境。实际上，有关诉讼的效果也不甚理想。一份研究报告表明，在里根执政时期，应该由潜在责任人缴纳的7亿美金实际上只收回了4000万美元。(24)https://www.nytimes.com/1994/02/07/opinion/not-so-super-superfund.html?scp=2&sq=superfund%20reagan&st=cse，2022年1月5日访问。

(二)无辜土地所有者抗辩的确立

针对《超级基金法》严格责任及连带责任的承担方式规定带来的投资人意愿下降、累诉、效率低下等问题，美国国会于1986年通过了《超级基金修正案及再授权法》(Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986，SARA，以下简称《再授权法》)。《再授权法》并未直接修改《超级基金法》的责任条款，而是在原来的三项免责条款之外增加了无辜购买者的抗辩事由，即“无辜土地所有者抗辩”。具体而言，作为无辜的土地所有者如能证明以下三点即可免责：(1)不知道或无合理理由知道交易之前的场地已污染；(2)购买时进行了尽职调查；(3)购买时对已发现的污染履行了注意义务。(25)See SARA§101(35)(B), 42 U.S.C.§9601(35)(B).这里的注意义务体现为尽职调查。上述内容虽然在限制购买者责任方面较之《超级基金法》的规定更具合理性，但因为对尽职调查的具体标准和程序规定地不甚明了，故所存问题并未得以有效解决。《再授权法》的实施也使得业主面临进退失据的困境：如果业主发现了污染而依然购买，则应承担污染清理责任；如果业主尽职调查但仍未发现污染，说明其并未尽到尽职调查的义务，亦应承担污染清理责任。故而，无论如何，业主不能免除责任。为此，一些企业甚至放弃土地所有权以免交易时被发现土壤污染。

需要强调的是，无辜土地所有者不得与潜在责任人有关联关系。否则，即便证明上述内容也不能免责。在某些情况下，关联关系包括：(1)买方与潜在责任方之间的关系是在财产买卖后产生的；(2)在财产所有权转让时执行或建立的合同关系；以及(3)租户与业主在租赁过程中建立的关系。显然，不得与潜在责任人存在合同关系是无辜土地所有者抗辩成立的关键。因此何为“合同关系”至关重要。《再授权法》对"合同关系"(a contractual relationship)进行了界定。由于“合同关系”是否成立的关键是如何理解合同，故而《再授权法》规定合同包括但不限于土地合同、地契、地役权、租约或其他转让所有权或占有权的文书。但该法规定“合同关系”排除了政府作为购买者的情况，也排除了通过继承获得土地的情形。

《超级基金法》和《再授权法》的上述缺陷，使得法律实施产生的最大不利后果是诸多公司，尤其是小企业深感未知风险巨大或压力过大，对废弃的工业用地或疑似受到污染的土地投资意愿严重不足，从而选择未开发地进行投资，以至于直到1994年仍然有四分之一的美国人生活在应该清理场地的四英里之内，而这些场地却无人问津。(26)See John H. Cushman Jr., Congress Forgoes Its Bid To Hasten Cleanup Of Dumps.与此相应，溯及既往的规则同样困扰着潜在的土地卖家，因为业主即使按照所有法律进行了污染清理和场地修复，一旦土地出售后发现污染问题，其亦有可能继续负有责任。(27)See 42 U.S.C.§9607(a)(2).

《超级基金法》的实施在一定程度上加深了环境不正义问题。由于有害物质的填埋场所多是少数族裔或低收入社区，从而使贫困人口和少数族裔成为土地污染的主要受害者。美国非政府组织和学术机构的大量调查和研究结论对此给予严重批评。(28)See Paul Mohai,The Demographics of Dumping Revisited:Examining the Impact of Alternate Methodologies in Environmental Justice Research,14 Va.Envtl.L.J.615(1995).一些学术研究成果甚至认为联邦政府执法具有选择性并加剧歧视，(29)See Marianne Lavelle & Marcia Coyle, Unequal Protection: The Racial Divide in Environmental Law, NAT'L. L.J., Sept. 21, 1992, at S1, S1-12; Rae Zimmerman, Social Equity and Environmental Risk, 13 Risk Analysis 6, 20(Dec. 1, 1993); Unequal Protection: Environmental Justice And Communities Of Color (Robert D. Bullard Ed., 1994).《纽约时报》的一篇文章认为超级基金法已经彻底失败。里根政府执政的八年时间里，不仅超级基金的总监及其团队对于将基金投入议员们青睐的修复场所保持放任态度，而且交易费用或律师费用占已投入130亿美元中的四分之一。(30)https://www.nytimes.com/1994/02/07/opinion/not-so-super-superfund.html?scp=2&sq=superfund%20reagan&st=cse,2021年12月15日访问。克林顿总统曾签署了一份改革方案，试图要求联邦机构解决针对低收入群体和少数族裔的环境不正义问题，但终因未获两党支持而失败。(31)1994年比尔·克林顿(Bill Clinton)总统发布了行政命令《联邦行动解决少数族裔和低收入人群的环境正义问题》(Executive Order (E.O.) 12898(EO))。See John H. Cushman Jr.Congress Forgoes Its Bid To Hasten Cleanup Of Dumps，https://www.nytimes.com/1994/10/06/us/congress-forgoes-its-bid-to-hasten-cleanup-of-dumps.html, 2022年1月10日访问。

此外，修复标准不明确的问题始终未能得到有效解决，这加重了企业的清理负担和投资担忧，而司法实践中将贷款人和担保人纳入潜在责任人(32)在1990年的United States v. Fleet Factors Corp.一案中，第11巡回法庭根据《超级基金法》判决担保人适用严格责任，并与其他责任人承担连带责任。该案影响甚大，高达83个判决引用了此案的判决要点。https://casetext.com/case/us-v-fleet-factors-corp-3, 2022年1月10日访问。又使企业融资困难。社区对于修复的异议也阻滞了修复进程，增加了时间成本。以上诸多问题纷扰交织，促使修改法律、减轻企业责任、推动棕地开发成为共识。

二、企业责任减轻机制之全面创新

企业责任减轻机制的创新是一个探索的过程。早在1990年一些社区就开始要求环保署澄清土壤污染治理责任的法律条款，并协调好各级政府、贷款人、开发商、保险公司、社区之间的关系，以便帮助恢复利用那些被废弃的或可能被污染的土地。1992年美国国会讨论了废弃的工业用地和疑似污染土地的再利用问题，并将此类土地统称为棕地，以区别于未利用土地即绿地。1993年环保署发起“棕地倡议”(Brownfields Initiative)并开始了第一轮行政改革，以提高污染土壤清理效率，增强公众参与度。(33)https://www.epa.gov/superfund/superfund-history, 2022年1月5日访问。1995年环保署在前述“棕地倡议”的基础上制定了“棕地行动议程”(Brownfields Action Agenda)。其内容可以概述为四项活动：试点设置种子资金、澄清责任问题、鼓励建立伙伴关系、帮助社区居民提高工作能力。对此，学者们评论认为，此议程是联邦和州合作提高环境正义的典范。(34)See Stephen M. Johnson, The Brownfields Action Agenda: A Model for Future Federal/State Cooperation in the Quest for Environmental Justice,37 Santa Clara L. Rev. 85 (1996).http://digitalcommons.law.scu.edu/lawreview/vol37/iss1/2, 2022年1月10日访问。当年还启动了二轮和第三轮行政改革，通过简化程序，制定更多的保护性措施，减轻企业的责任来确保企业的污染清理能力和投资意愿，并厘定其责任范围，帮助企业及时做好预防、评估工作，提高其开发棕地的积极性和能力。为此，联邦环保署还成立了1.25亿美元的基金，协助企业评估、制定修复方案、清理和修复以及提供工作培训。总体而言，环保署通过选择符合成本效益原则的保护性补救措施，借助达成共识提高了污染土壤治理效率和公众参与度，还减少了诉讼的发生。在为期两年的实验性做法取得了良好效果后，1997年环保署发布了《棕地国家合作行动议程》(Brownfields National Partnership Action Agenda)，将25个组织和联邦机构联系在一起建立了合作伙伴关系，共同作出了100多个承诺。联邦政府投资3亿美元和提供1.65亿美元的贷款担保，协助清理和重建多达5,000个废弃或未充分利用的地块。(35)https://nepis.epa.gov/Exe/ZyPDF.cgi/P1002PGG.PDF?Dockey=P1002PGG.PDF, 2022年1月5日访问。与此相应，环保署还发布了一系列指南、导则，进行了大量政策探索。2000年联邦环保署棕地项目获得哈佛大学政府创新奖。(36)1985年哈佛大学肯尼迪政府学院在福特基金会的资助下发起了美国州和地方政府创新奖，系统性地认可、嘉奖、宣传和推广政府创新项目。1995年该项目更名为美国政府创新奖。该奖项竞争激烈，社会认可度高，被称为美国政府创新的晴雨表。这些实践经验和文件中行之有效的规定被2002年《小企业责任法》采纳，如该法第一次从法律上将棕地定义为“存在或可能存在该法所确定的危险物质、污染物的土地”。(37)See 42 U.S.C.9601.棕地不包括工厂、已列入国家优先清理名单的场地、依据行政部门的发布的单方命令或法院令或裁决已成为一方责任者的场地，也不包括依据《固体废物处置法》(Solid Waste Disposal Act)、《联邦水污染控制法》(Federal Water Pollution Control Act)、《有毒物质控制法》(Toxic Substances Control Act)、《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)颁发了许可证的设施或受政府监管的设施或场地等。根据该法，联邦环保署于2005年发布了对于免责抗辩至关重要的《尽职调查最终规则》(All Appropriate Inquiries Final Rule)。(38)https://www.epa.gov/brownfields/brownfields-fact-sheet-all-appropriate-inquiries-final-rule-0, 2021年12月11日访问。其明确规定最终规则依据美国材料与实验协会(ASTM)(39)美国材料与实验协会(ASTM)是一个国际标准组织，其前身是成立于1889年的国际材料与实验协会，致力于为各种材料、产品、系统、服务等开发标准，目前拥有全球110多个国家和地区的3万多名成员，已经制定了超过12800个国际性标准。ASTM标准是自愿性的，但如果被合同、政府、法律援引，则可能成为强制性标准。https://www.astm.org/, 2021年12月11日访问。的国际标准即《环境现场评估的标准做法：第一阶段环境场地评估程序》(Standard Practice for Environmental Site Assessments: Phase I Environmental Site Assessment Process，ASTM E1527 - 13)和《环境场地评估标准做法：林地或农村财产的第一阶段环境场地评估程序》(Standard Practice for Environmental Site Assessments: Phase I Environmental Site Assessment Process for Forestland or Rural Property，ASTM E2247-16)。

2018年的《棕地发展法》确认了《小企业责任法》的责任限制机制并进一步完善了责任区分的标准。(40)https://www.epa.gov/sites/production/files/2018-04/documents/omnibus3.22.18.brownfields.pdf, 2021年12月11日访问。不仅阿拉斯加原住民、村庄和公司购买的污染土地或设施不再被列入所有者或经营者之列，房客和承租人也被视为善意购买者。2019年7月29日，环保署发布了新的抗辩指南，为责任抗辩提供了更详细的操作方案。(41)https://www.epa.gov/sites/production/files/2019-08/documents/common-elements-guide-mem-2019.pdf, 2021年12月11日访问。

简言之，政府的参与时机、方式、所提要求合理性等问题困扰着潜在责任人。联邦环保署为因应上述问题先后发起的三轮行政改革以精简程序，提供跨程序操作指南等做法，其要旨是加强各责任主体的协调，增加利益相关方的参与程度，保障责任减轻机制的有效运作。总之，棕地治理是一个联邦政府、州政府、地方政府和潜在责任人共同参与的过程，在对法律制度修订的同时，执法标准不断细化，此外还伴随着行政程序的完善。

三、企业土壤修复责任减轻机制的主要内容

(一)豁免事由的确立

《小企业责任法》第102条规定在《超级基金法》第107条后面增加款项，内容为三种责任豁免情形：微量排放豁免、城市固体废弃物排放豁免和支付能力豁免，以下分述之。

1.微量排放豁免。举凡排放或处置110加仑或200磅以下有害物质者，(42)See 42 U.S.C.§9607(O) .可免于承担污染治理责任。但需同时满足以下条件：(1)该污染场地已列入国家优先清理名单(National Priorities List,NPL)；(2)被豁免者仅限于生产者或运输者；(3)排放、处置或运输行为全部或部分发生在2001年4月1日之前。如若存在以下情况，则不得援引微量排放豁免：(1)所处理的污染物造成了显著危害或处理成本显著提高；(2)拒不提供相应信息，拒绝接受环境行政主管部门的传唤或阻碍其传唤；(3)有刑事犯罪之情形。(43)See 42 U.S.C. 9601 sec.102.(a)(o).另外，法律还规定关于微量排放豁免条款的决定不能提交司法审查。

2.城市固体废弃物排放豁免。《小企业责任法》将城市固体废弃物界定为危害性和数量不超过通常单个家庭废弃物，且能与其他城市废弃物一并收集、处置的商业、工业废弃物，包括有多户居民在内的住宅楼排放的废弃物，诸如纸张、食物、衣物等，但不包括市政垃圾焚烧炉的炉灰、资源回收利用设施的炉灰以及与家庭废弃物性质上不同的废弃物。关于排放豁免，该法规定举凡废弃物产生地的雇佣人员少于100人，或自环保署通知潜在责任人之日起3年内，年度全职雇员(包括母公司、子公司和附属公司)少于100人的排放城市固体废弃物的所有者、经营者、承租人，皆可主张排放豁免。当然，市政当局不在其列。与微量排放豁免一样，如果环保署认为排放者所排放的废弃物危害较大或未妥当履行信息提供义务、妨碍修复行动，则丧失豁免资格且不可提起司法审查之诉。(44)See 42 U.S.C.§9607(P).

3.支付能力豁免。如果潜在责任人证明其无力支付污染清理费用，《小企业责任法》第122条要求联邦环保署减轻其责任。联邦环保署在评估其支付能力时，应综合考虑责任者的财务状况且将正常运营成本作为考量要素。环保署亦可据此要求责任人用替代方式承担责任。相应地，被豁免者应放弃对其他潜在责任者的追偿权。(45)See 42 U.S.C.§9622(g)(7).

(二)特殊抗辩事由的增加

特殊抗辩事由是指在原来《超级基金法》规定的不可抗力、战争和第三人过错三个一般抗辩事由之外设置的抗辩事由。《小企业责任法》第二部分在上述规定之外，增加规定善意购买人、相邻财产所有者抗辩。善意购买者和相邻财产所有者如符合某些条件，且证明其遵守了相关法律，则不需要承担棕地治理责任。

1.善意购买者抗辩

《小企业责任法》为《超级基金法》第107条增加(r)款，规定了善意购买人抗辩(Bona Fide Prospective Purchaser Defense，BFPPs)。该法专门用一个新条款101(40)界定了善意购买人。规定举凡符合如下条件者均为善意购买人：(1)所有权的获得在危险物质全部处置完毕之后；(2)对所购买设施(the facility)(46)“设施”是指任何建筑物、结构、装置、设备、管道或管线、井、坑、池塘、泻湖、蓄水池、沟渠、垃圾填埋场、存储容器、机动车辆、飞机、或有害物质已经沉积，存储，处置及以任何方式放置的任何场所或区域。See 42 U.S.C.§9601(9).的用途和所有权进行了尽职调查(与《超级基金法》第101(35)关于无辜土地所有者的尽职调查规定相同);(3)履行该设施内危险物质的法定全部通告义务；(4)与实施污染清理措施的人员合作；(5)对设施的使用符合土地利用的限制规定和规章制度；(6)提供环保署所要求之信息；(7)停止排放、防止今后排放、防治或限制接触设施内的危险物质。善意购买人在不妨碍污染清理行动的前提下均可依据第107(a)(1)进行善意购买者抗辩。

2018年实施的《棕地发展法》将善意购买者扩展至承租人和与承租人权益有关的人，且将《小企业责任法》规定的善意购买者的尽职调查的有效期间从在购买之前180天延长至一年，超过一年需重新进行尽职调查。但司法实践中，有些善意购买者即使做了尽职调查，仍被法院驳回了抗辩，法院的理由是尽职调查不够充分，无法证明其不知道或没有理由知道。这给善意购买者抗辩带来了不确定性。

为防备环保部门正在采取清理措施的设施被所有权人低价销售，而潜在购买者通过善意购买抗辩免于清理责任，但设施却因环保部门的清理而涨价从而获益的情况发生，《再授权法》为《超级基金法》107条增设了(I)条款，为联邦环保署设置了针对清除或修复对象的留置权(Lien)。一旦发生上述情况，环保部门则可依留置权收回前期清理费用，但所收回的费用不得超过因为清理而导致的该设施市场价格的增值部分。(47)美国环保署于1987年制定了留置权行使指南(Guidance on Federal Superfund Liens)，1993年对指南进行了补充，2002年再次强调行使留置权以确保环保署收回治理成本。https://www.epa.gov/enforcement/guidance-federal-superfund-liens, 2022年1月15日访问。这种限额回收费用的规定，尊重了市场规律，符合公平原则。

需注意的是，为防止善意购买者滥用抗辩的情况发生，善意购买者不得与潜在责任人具有关联关系。2011年，联邦环保署发布了专门文件界定“关联关系”的概念：(1)潜在责任人有直接或间接亲属关系；(2)任何合同、合作、财务关系；(3)资产重组关系。(48)Enforcement Discretion Guidance Regarding the Affiliation Language of CERCLA's Bona Fide Prospective Purchaser and Contiguous Property Owner Liability Protections,https://www.epa.gov/sites/production/files/2013-11/documents/affiliation-bfpp-cpo.pdf.2019年联邦环保署发布了新的抗辩指南，进一步明确关联关系不包括货物、服务销售而形成的合同关系。(49)Enforcement Discretion Guidance Regarding Statutory Criteria for Those Who May Qualify as CERCLA Bona Fide Prospective Purchasers, Contiguous Property Owners, or Innocent Landowners ("Common Elements").

2.相邻财产所有者抗辩

《小企业责任法》为《超级基金法》107条增加(q)款，规定了相邻财产所有者(Contiguous Property Owners，CPOs)抗辩事由。(50)相邻财产所有者是指与受到了有害物质污染或受到释放的有害物质威胁的财产相邻的财产所有者。如果相邻财产所有者符合有关条件，即使可能已经排放危险废物或有排放之可能，也不再被视为《超级基金法》107条(a)定义的应负清理责任的所有者或经营者。(51)超级基金法规定的所有者或经营者包括包括污染场地的所有人和经营人、处置危险物质时污染场地的所有人和经营人。相邻财产所有者抗辩需要符合的条件包括：(1)没有导致、参与或同意排放；(2)与潜在责任者无家庭、财务关系，也非合并或合同关系；(3)采取合理行动以停止污染或阻止污染发生并防止他人、环境或资源暴露在有害物质之下；(4)与污染清理行动者高度合作；(5)提供了法律规定的有害物质排放的警示；(6)遵守了与修复行动有关的土地利用方面的法律限制；(7)履行了尽职调查义务且不知或没有理由得知其不动产面临来自他人不动产的有害物质污染，尽职调查的规定与无辜土地所有者抗辩条款规定的内容一致。(52)See 42 U.S.C.§9601(35)(B) (i).由上述条件可知相邻财产所有者抗辩不适用于此前已经得知所购买土地为污染场地者。前述第三项条件中的“合理行动”较为模糊，也无相应的判断标准，由此衍生出了相邻财产所有者无需进行地下水调查或安装地下水修复系统的观点。需要指出的是，2019年环保署颁布的抗辩指南明确排除了所有权人自己所拥有的相邻土地。换言之，如果相邻财产所有者启动该项抗辩，其所毗连的土地不得是自己的。

上述规定，限缩了清理责任者的范围，实际上减轻了这部分人的治理责任。当然，《小企业责任法》对相邻财产所有者抗辩条件的设定虽然可以有效防止抗辩权的滥用，但同时也增加了抗辩的难度。

(三)无辜土地所有者抗辩的完善

1.细化尽职调查标准

1986年的《再授权法》规定了无辜土地所有者免责事由，但其内容看似明确，实则模糊，给实施带来了困难。为解决这些问题，2002年《小企业责任法》对《超级基金法》101(35)(B)做了三项实质性修改：(1)无辜土地所有者抗辩扩大适用于地役权人和承租人；(2)抗辩者需证明其采取了合理步骤以停止排放、防止排放并防止任何人、环境、自然资源暴露在危险物质之下；(3)进一步界定尽职调查的含义。该法第221节(D)规定在1997年5月31日之前完成的交易，判断尽职调查应综合考虑购买者的专业知识、购买价格、关于该项财产的一般性知识、合理信息、购买者通过调查发现污染的能力和可能性等。而对于1997年5月31日之后的交易，环境行政长官在确定尽职调查时应依据美国测试与材料协会的《环境现场评估的标准做法：第一阶段环境现场评估程序》(Standard Practice for Environmental Site Assessments: Phase 1 Environmental Site Assessment Process，ASTM E1527-97)标准判断。同时要求联邦环保署应在2002年1月11日起两年内发布尽职调查实施标准。(53)See 42 U.S.C.§9601(35)(B) (ii).实际上，由于尽职调查标准非常复杂，联邦环保署延迟至2005年11月1日才发布了尽职调查实施标准。(54)See 70 FR 66069 - Standards and Practices for All Appropriate Inquiries, https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2005-11-01/05-21455, 2021年12月21日访问。

为配合制定和实施《棕地发展法》，尽职调查实施标准也于2017年修订并于2018年3月14日生效。该标准援引了ASTM国际的《环境场地评估标准做法：林地或农村财产的第一阶段环境场地评估流程》(E2247-16)，(55)https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2017-09-15/2017-19593, 2022年1月5日访问。从而使得尽职调查的标准更加细致和准确。

2.明确了“处置”的含义

为避免无辜土地所有者不当处置污染物导致土地污染的加重，《再授权法》对于无辜土地所有者的抗辩做了进一步规定，即其在获得土地后，如果进行了不当处置，则可能丧失抗辩获胜的机会。因此，何为“处置”成为焦点问题。处置这一概念是《超级基金法》从《资源保护和回收法》中引入的，(56)See RCRA§1004(3).由于确定责任人属于法院行使裁判权的范畴，故而，环保署在行政执法中斟酌决定“处置”的含义时就不得不对法院的判决作出预测。这实际上成为美国的环境保护执法与司法衔接的一个关键环节。环保署为此颇费周折，研读了大量的司法案件，发现有些法院甚至将储存罐内污染物在无人干预的情况下泄露也视为“处置”，因此，环保署最终给出了极为宽泛的“处置”概念：将任何固体废物或危险废物排放、沉积、注入、倾倒、溢出、泄漏或放置到任何土地或水体。同时，环保署区分了初始处置和二次处置。(1)诸如开发商将新的危险物质带入现场堆放或排放的行为，即构成新的"初始处置"。(2)土地所有者在其再开发活动中可能会造成对场地内现有污染物的处置，比如通过挖土或建筑活动将已经处置过的危险物质转移或扩散。这被称为"二次处置"。此外，一旦现场已有的危险物质溢出、泄漏或迁移即构成处置，即使危险物质储存于储罐或桶等容器内，没有直接的人为行为。(57)See 70 FR 66069 - Standards and Practices for All Appropriate Inquiries，https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2005-11-01/05-21455, 2022年1月5日访问。

(四)资金支持机制的确定

前已述及，1980年12月11日通过的《超级基金法》遵循污染者付费原则，意在建立一个有效的资金筹措机制，为污染场地的修复提供资金。环保署在修复污染场地后依法启动追偿机制，迫使潜在责任人支付修复费用。根据《超级基金法》的规定，国家优先清理名单(58)识别采取打分的方法，对美国联邦环保署和各州建立的危险等级系统中的污染场地打分，达到28.5分即可进入国家优先清理名单列入国家优先清理名单的项目分为六类：(1)木材防腐处理、金属抛光和涂层、电子设备类生产设施；(2)包括金属冶炼在内的矿区或作业区；(3)属于联邦环保署的分类中的多个用途的场地；(4)其他未识别出来的污染或地下水污染场地；(5)电池、化学品、石油回收利用场地；(6)垃圾填埋场和其他垃圾处置场所等。上的污染场地修复费用从超级基金中支付。但一份来自美国联邦审计署的报告显示，1995年以前80%的资金来自于环保类的税收，此后该比例一直在降低。2001年以来，修复费用已经有超过50%来自一般纳税人而非污染者，而且，联邦环保署支出的修复费用中的32%被用于未列入国家优先清理名单的项目。1999年到2013年15年间，平均每年1100个州一级的项目进入清单，仅新泽西州就使用了其中的20%的经费。(59)See United States Government Accountability Office，Superfund Trends in Federal Funding and Cleanup of EPA’s Nonfederal National Priorities List Sites， https://www.gao.gov/assets/680/673051.pdf, 2022年1月5日访问。现实情况说明资金支持对象的范围扩大至国家优先清理名单之外。这种情况并不符合污染者负担原则，悖离了《超级基金法》的立法初衷，但实际上扩大了资金支持对象的范围，使得对污染清理责任者的补贴比例越来越高。

那么，联邦环保署是如何将这些资金补贴给污染清理责任者的呢？概括而言，资金补贴的渠道主要是三种。第一种是被动补贴。前已述及，联邦环保署可直接要求潜在责任者修复污染场地，也可以委托第三方修复后向潜在责任者追偿。由于潜在责任者基于前述几项抗辩事由、责任减轻、豁免的规定而使该部分款项实则无法追偿而被动转为补贴资金。此外，一些潜在责任者无力偿还环保署的清理费用，迫使环保署放弃债权。2003-2013年度，环保署平均每年放弃债权数额高达5800万美元。其中2003年高达1.02亿，最低年份2009年也达到了3200万。(60)See United States Government Accountability Office，Superfund Trends in Federal Funding and Cleanup of EPA’s Nonfederal National Priorities List Sites,https://www.gao.gov/assets/680/673051.pdf, 2022年1月5日访问。第二种是通过和解方式的主动补贴。环保署一旦确定污染场地，一般会通知潜在责任人承担修复责任。收到通知的潜在责任人与环保署磋商以求达成和解协议。环保署通常以向潜在责任人提供资金支持来寻求快速达成和解协议。在纽约市的一份污染场地修复和解协议中，联邦环保署向潜在责任人提供了高达2000万美元的资助，以换取其处置17500立法米的污染土壤并建立隔离措施。(61)https://www.epa.gov/enforcement/case-summary-residential-developers-agree-liability-relief-settlements-worth-20-million, 2022年1月10日访问。第三种方式是根据《超级基金法》第1601条的一般条款部分，为每个污染场地土地所有权人提供20万美元以下的土地修复资助。条件是该所有权人需提供三年的详细修复计划及不少于20%的配套资金。修复计划应包括对地下水、土壤的实质性治理。2018年的《棕地发展法》将补助的资金限额从每个场地20万美元提高到每个场地50万美元。在特殊情况下，经联邦环保署署长批准，该金额可以增加到65万美元。(62)https://www.natlawreview.com/article/brownfields-redevelopment-receives-boost-under-build-act, 2021年12月21日访问。

2008年以前，国家优先清理名单主要选取污染处理比较困难而污染威胁又比较大或者时间急迫的项目。2008年之后，环保署调整了政策，在综合考虑各种因素(63)环保署的考虑的因素包括：(1)污染物暴露于人类的风险(例如，人口规模和接近污染物的程度)，(2)污染物的稳定性(例如，预警等机构控制的使用和有效性标志)，(3)污染物特性(如浓度和毒性)，(4)对环境的重大威胁，比如威胁濒危物种或其关键栖息地，(5)项目管理需要考虑的因素(例如，引人注目的项目)。之后，如果认为将污染场地列入国家优先清理名单是最佳方案，即可将其列入。(64)环保署的考虑的因素包括：(1)污染物暴露于人类的风险(例如，人口规模和接近污染物的程度)，(2)污染物的稳定性(例如，预警等机构控制的使用和有效性标志)，(3)污染物特性(如浓度和毒性)，(4)对环境的重大威胁，比如威胁濒危物种或其关键栖息地和(5)项目管理需要考虑的因素(例如，引人注目的项目)。如此，将一个污染场地加入国家优先清理名单就成为激励措施，促使污染的潜在责任人积极与州政府或联邦环保署谈判，推动将污染场地列入国家优先清理名单。现实中，一些潜在责任人还专门聘请律师推动该项工作。此外，诸如干洗店场地、废旧物资回收场地等因其伴随地下水污染，治理难度比较大，也很快被加入国家优先清理名单。这一政策转变使得超级基金得以对更多的企业进行资金补助。

(五)潜在责任人时间压力的减轻

1.增设执行程序延缓了责任承担时间

《超级基金法》授予联邦环保部门的权力包括一旦发现场地污染，可以立刻决定责成潜在责任人采取治理行动，或者环保部门自行修复后向潜在责任人追偿。《小企业责任法》增设了通知和报告程序。该法第102节(B)规定在2001年2月15日以前已经由各州开始的棕地清理和修复项目，不受联邦环保署收回修复成本的命令约束。在此之后的项目，如果联邦试图启动修复污染场地行动，必须提前48小时通知场地所在州，听取该州环保部门的计划，且在重启修复行动90日内向国会报告。这一程序性规定延缓了联邦环保署向潜在责任者发出通知进行修复的程序，客观上使潜在责任人承担责任的时间整体推迟了。

2.评估资助项目带来的时间延缓

污染场地在被列入国家优先清理名单之后，采取修复行动之前，环保部门要进行污染修复调查(Remedial investigation)、可行性研究(feasibility study)以及设计修复方案(Remedial design)。上述工作通常需采集大量的数据加以分析。这本身面临诸多困难且成本高昂，而一旦方案不合理，在修复过程中调整又面临着种种新的困难，并带来新增成本。为提高评估和修复方案编制质量，《小企业责任法》第211节修改了《超级基金法》第9604条，(65)See 42 U.S.C.§9604(k).增设棕地振兴基金，为棕地修复项目的评估者提供资金支持。评估者并非潜在责任人，而是第三方实体。其可以获得20万美元以下资金用于场地的识别、评估、调查、清理规划和计划的制定、修复目标的确定等。评估资助项目使得评估者调查、分析更加充分，所耗费时间也更长。这实际上延迟了政府启动程序要求潜在责任者治理污染的时间。

除了以上资金支持机制和责任时间延缓程序外，联邦政府和州政府还启动自愿清理计划，向非潜在责任人而又自愿清理棕地者提供50万美元以下的资金支持，以鼓励他们积极参与到污染土地的治理之中。这也间接减轻了潜在责任人的责任。波特兰大学就曾主动承担起波特兰港口一片35英亩土地的修复责任以便重新利用。美国环保署积极支持并将此作为一个第三方自愿修复的成功事例写入了2015年的超级基金修复项目评估报告。(66)See Superfund Remedial Program Review Action Plan,http://semspub.epa.gov/src/document/HQ/175850, 2022年1月10日访问。另外，《小企业责任法》为非潜在责任人提供低息或无息贷款、循环贷款等激励措施。虽然制度设置的初衷是激励更多的投资人而非减轻潜在责任人的法律责任，但实际效果如此。

四、企业污染治理责任减轻机制之趋势

美国从上世纪80年代建立的严苛土地污染治理责任制度弊病丛生，学术界和环保主义者们也对此加以严厉批评，这迫使美国不得不尝试减轻企业的治理责任。发端于上个世纪90年代初的减轻企业责任的一系列探索，有效提高了企业的投资开发意愿和污染治理效果。截至到2020年1月，累计投入311.61亿美元，使得200多万英亩土地得以再次利用，(67)https://www.epa.gov/brownfields/brownfields-program-accomplishments-and-benefits，2022年1月10日访问。环境和经济效益一举两得。(68)每个再利用的棕地1.29英里以内的住宅价值提高了5-15.2%，地方政府税收增加了29-9700万美元不等，由于再开发而恢复活力降低了犯罪率。See Kevin Haninger, Lala Ma, Christopher Timmins，The Value of Brownfield Remediation，https://www.journals.uchicago.edu/doi/pdfplus/10.1086/689743, 2021年12月5日访问。从1986年《再授权法》设置无辜土地所有者抗辩开始，经由2002年《小企业责任法》，到2018年颁布《棕地发展法》，企业责任减轻机制不断完善：增加抗辩主体，细化抗辩规则，总结汲取环保署的实践经验和法院的判决，厘清模糊概念等。这些变化是对早期情绪化、应急性立法不妥之处之修订，亦是经由反复博弈和实践检验而获致的理性提升，值得我国在完善土壤修复责任机制时充分斟酌和吸收。总体而言，40年来美国企业污染修复责任机制呈现出以下立法趋势：

(一)法律机制走向追责与激励相结合

美国在1980年颁布的《超级基金法》，对责任者做扩大解释，含摄污染土地的所有相关主体。在污染者负担原则下，除战争等不可抗力外，不设置抗辩事项。其立法目的聚焦于筹措资金修复污染土地，保障公众健康。这些内容设计虽安抚了一连串土地污染事件导致的举国不安情绪，也有效筹措了巨量资金以修复污染土地。但因为土壤污染修复技术难度大，对于责任人而言，一次责任承担即可能陷入破产危境，或缠诉多年付出巨大时间和金钱代价。过大的法律风险致使存在污染可能性之土地被抛弃或遭受冷遇。由于污染土地多为少数族裔居住地或处于偏远地方，更萌发环境正义受损之弊病。为解决前述问题，此后的数次修改，立法内容从以严苛追责、筹集资金为主，逐渐走向适度限制法律责任以减轻投资者潜在的责任压力，提供资金资助激发投资者热情，以追责与激励投资并重为主要内容。修复污染场地本身不是目的，真正的目的是使污染土地重新焕发活力。美国土地污染修复法律责任机制经过四十年的发展，渐得追责与激励之微妙平衡，从而使更多污染土地得以修复并重新有效利用。

(二)严格责任之放松与连带责任之限定

1980年的《超级基金法》以严格责任为出发点，历经修改，逐步建立善意购买者、相邻财产所有者、无辜土地所有者之责任抗辩制度，并确立微量排放豁免、城市固体废弃物排放豁免、支付能力豁免等责任减轻制度。2005年后环保署制定的一系列抗辩规则，使得前述修订更加细致明确。上述一系列规则的制定使得严格责任的适用范围不断受到限定。

《超级基金法》的历次修订还持续限定连带责任的适用。《超级基金法》最初并不区分各类财产持有人与污染物排放者、运输者等污染行为人，而是可以一概追究连带责任。其后的法律修改通过不断完善尽职调查规则，将无辜土地所有者、相邻财产所有者、善意购买人等财产的持有人与污染物排放者、运输者等潜在责任人区别对待，客观上在潜在责任人之间建立了隔离措施，限定了连带责任的适用。美国土壤污染治理责任从最初忽略潜在责任人之间对污染后果之原因力的区别，到逐步澄清各自责任的变迁，正是回归了法律责任追究的理性。美国虽未依据精深的理论成果指导立法，但通过对司法实践的提炼制定了限制连带责任的操作指南。其法律技术水准之高、之细腻值得借鉴。

(三)公法义务与私法权利之平衡

1980年的《超级基金法》赋予联邦环保署追究强制潜在污染者修复污染土地的权力，(69)See Paul C. Quinn, The EPA Guidance on Landowner Liability and the Innocent Landowner Defense: The All Appropriate Inquiry Standard: Fact or Fiction, 2 Vill. Envtl. L.J. 143 (1991).使潜在责任人的有关财产权利成其负担，甚至使得一些财产权人因担心承担难以预期的治理责任而抛弃财产。为避免此种情况继续出现，美国土壤污染治理法律责任减轻机制在注重对相关主体私法权利加以保护的同时，也关注如何避免与有关公法义务的失衡。是故，责任减轻机制也匹配着持续的公法义务，力求财产权利与公法义务的平衡。增加的公法义务包括：1.证明在土地所有者取得土地或设施后，没有发生过处置危险物质的行为；2.遵守已列入污染场地的土地使用限制规定，不妨碍环保署等机构对污染场地控制的有效性或完整性；3.对危险物质的释放采取合理的控制流程；4.与采取污染治理行动或自然资源修复的人员保持接触和合作，并提供协助；5.满足提供信息的要求、接受行政传唤；6.履行法律要求的通告义务。上述附加在责任被减轻者身上的公法义务，与其从减轻机制中获得的民事权利保护相得益彰。财产权利人不得因责任之减轻而放任对所持财产的管理和使用，更有配合行政程序修复土地的义务，使污染土壤修复过程不过度受制于财产权保护的制约，从而实现了公法义务与私法权利的平衡。

五、对我国的启示

美国土壤污染治理责任减轻机制的建立，肇因于《超级基金法》过于激进的追责机制所导致的不利于污染土地的治理和开发利用。此后，通过立法、执法、司法的反复探索，最终建立了企业责任限制机制。该机制虽尚有改善之空间，但其价值取向和法律技术方案经受住了历史和实践检验。在我国促进中小企业发展，增强经济活力的背景下，如何完善相关立法，在使污染土壤得以修复的同时，合理减轻中小企业的修复责任，增强中小企业的活力，实现经济发展和环境保护相协调，亟待研究和解决，而美国土壤污染治理责任减轻机制的经验值得我国借鉴。

首先，在法律的价值层面上，对土壤污染治理责任所涉及的各种权益应均衡保护。土壤污染治理责任的设置除应考量对财产权利保护、环境法上的生态利益保护之外，还应平衡经济发展所需之自由和损害担责之公平要求之间的关系。实际上，考虑多种利益的平衡保护，是美国环境保护立法的一贯特点，土壤污染治理责任的变迁再次证明了这一点。(70)比如，美国面源污染补助制度也体现了多种利益的平衡保护。参见余耀军、胡楚：《美国农业面源污染防治补助制度及启示》，载《国外社会科学》2020年第2期。就我国而言，土壤污染防治的法律责任涉及《土壤污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《水污染防治法》等环境保护类的诸多法律，新近颁布的《民法典》总则部分、物权编、侵权责任编也与土壤污染责任承担有关。鉴于立法各有其目的，保护的利益各有侧重。就有关污染防治类的法律而言，其侧重于生态利益的保护，而《民法典》虽然也发挥生态利益保护的功能，但就《民法典》的立法目的而言，更侧重于经济利益(财产权利)的保护。因此，有关立法对于土壤污染治理责任所涉及的各种利益难以均衡保护。该问题只能有待于今后修法时解决。鉴于立法现实，法律实施中应充分考虑环境保护类法律与民事法律之区别，将之理解为一个对多种权益进行保护的体系，面对不同情境下的利益冲突，在把环境利益保护放在首要位置的前提下，还应依据利益衡量原则，力求对不同价值保护的合理均衡。

其次，在责任追究法律机制层面上，为土壤污染者设置治理责任时，应明定抗辩事由。由于土壤污染往往事出紧急，追究责任时常常以效率为主要考量因素，对于责任人之认定多考虑其资金能力等要素，而对过错、原因力等因素考虑较少。又由于土壤污染一般为多年积累所致，致使责任人众多且责任难以划分。凡此种种，如果对责任人的抗辩事由规定得不清晰、不合理，则容易引起责任恐慌和争议。我国的中小企业是依据损害担责原则承担治理土壤污染的责任主体，同时也是我国经济健康发展的重要力量，因此，立法上在明定作为承担土壤污染治理责任主体的中小企业在承担治理责任的同时，还应合理界定土壤污染责任人的范围，明确免除或减轻治理责任的情形和条件，避免中小企业因难以承担过于沉重的修复责任而影响其正常的生产经营，从而在实现环境效益的同时，实现经济效益的最大化。申言之，一方面，法律应该明确规定哪些主体可以作为污染土壤的修复责任主体，如土壤污染物排放者、污水集中处理设施或固体废物处置设施的运营单位、承继变更的土壤污染责任人的债权、债务的单位或者个人等。另一方面，在考虑土壤污染责任人资金能力的同时，还应从责任人是否具有抗辩事由方面加以考虑。目前，生态环境部为实施《土壤污染防治法》正在制定《农用地土壤污染责任人认定办法》、《建设用地土壤污染责任人认定办法》等一系列部门规章，强调要加强对国际经验的研究和借鉴。(71)2020年2月17日召开的部务会议强调开展土壤污染责任认定、制定规章，要借鉴国际经验。参见生态环境部网站：http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202002/t20200218_764298.html, 2021年12月15日访问。美国的探索为我们提供了可资借鉴的制度经验，尤其是美国联邦环保署制定的抗辩准则以及对各种条件、标准、程序、概念等的规定。

再次，考虑到土壤污染治理责任承担方式的动态性，应增加相关主体间的协商空间和路径。民事责任追究与土壤污染修复目的不同，前者以填补损害为要，后者则重在修复实效。损害赔偿到位并非污染修复到位。在修复技术不断改进，修复日期动辄数年的背景下，我国应以动态的制度设计理念整合行政主体的土地利用管理与民事赔偿责任制度。生态环境主管部门充分行使裁量权，与责任者进行协商，将管理与民事赔偿制度有机衔接。实践中加强环境行政执法和司法判决的衔接，生态环境主管部门在制定部门规章和规范性文件时，应充分研究、吸取判决书对相关法律的阐释。美国联邦环保署在制定土壤污染治理责任抗辩规则时，就大量研究司法判决，这一经验值得吸取。