治理绩效视域下我国行政审批政策变迁的特征、逻辑与未来趋势

郑方辉，吴 蕊

(华南理工大学 公共管理学院 政府绩效评价中心，广东 广州 510640)

一、问题与文献

(一)问题的提出

转变政府职能，建设人民满意的服务型政府，是我国行政体制改革一以贯之的核心目标，也是全面推进国家治理现代化的内在要求。2015年，以“简政放权、放管结合、优化服务”为主旨的“放管服”改革标志着我国的行政体制进入了新阶段，凸现行政审批制度改革在推进国家治理现代化进程中的重要地位。事实上，四十余年改革开放与行政体制改革密切关联，尤其是自2001年以来，我国行政审批制度改革步入快车道，各级政府部门在精简审批事项、简化审批流程等方面取得了显著成效。但与此同时，随着改革不断向纵深推进，改革的边际效应递减，新的问题及矛盾逐渐显现。针对审批主体，事后监管不到位、部门或层级之间对接不畅、信息孤岛等现象普遍存在；针对审批相对方，审批事项过多、审批流程过杂等问题在一定程度上增加了民众的信息成本，影响市场活跃度和营商环境，降低了政府形象和政治信任。显而易见，系统梳理、总结和检验二十余年行政审批制度的经验是深化改革的客观要求。

行政体制是国家制度和体制的重要组成部分，其特质由社会制度所决定。从根本上说，行政审批制度改革重塑政府、市场和社会三者关系，体现价值理性和工具理性，折射了政府治理的绩效。一般而言，行政审批政策作为行政审批制度改革的价值工具，是衡量改革理念、方针、目标、内容的重要载体，审批制度改革过程也是政策变迁的过程。由此，对政策文本进行审视是总结和检验改革绩效的重要方法。我国是单一制国家，中央层面的行政审批政策具有决定性和导向性，正因如此，本文尝试在对2001—2020年国务院及部门颁布的审批政策文本进行归类统计分析的基础上，基于治理绩效导向，诠释20年来我国行政审批政策变迁的阶段特征、内在逻辑和动力与发展趋向。改革是手段并非目的，“评估是对人民和进步的投资。”[1]24探讨及评析行政审批制度改革的变迁规律，既是总结得失所需，也是为提升政府治理绩效、建设人民满意的服务型政府注入动能。

(二)文献简析

“行政审批”具有典型的本土特色，西方语境中与此相近的概念是“政府管制”，并可追溯到20世纪20年代，源于西方经济危机背景下的政府干预理论强调政府管制的必要性和合法性。历史上，凯恩斯主义主导的宏观经济学理论以市场失灵为前提假设，在二战之后被一些国家迅速转化为政府公共政策，包括实施贸易保护、许可证制度、价格管制等经济政策[2]，这类政策可视为“行政审批”。

20世纪70年代末的改革开放拉开了我国行政体制改革的序幕。但一种观点认为，我国开启行政审批制度的系统性改革始于2001年。基于特殊国情，国内学术研究赋予了行政审批更为丰富的本土化内涵。对于改革的意义，张康之、张定安等认为，行政审批是政府部门为了缓解市场失灵、社会失序等问题而采取的前置性行政管理手段。[3]这一手段在风险防范、规范秩序、配置资源、提高市场从业水平等方面具有显著的积极作用。[4]2001年12月11日，国务院在官方文件中明确行政审批的主体是具有审批权的相关行政机关，客体是自然人、法人或相关行政相对人，审批程序是指主体对客体的审批申请进行审查，承认或否认其资质的行为过程。[5]由此可见，行政审批实质上是一种调控政社、政企关系的行政行为，具有政府主导、多元参与、法治性等特征。

21世纪以来，学界对于行政审批制度演变的研究凸现两个特点：一是以具体的审批制度为案例，探究政策执行的成效、困境及出路；二是以时间为维度，基于不同的理论视角，探究改革的演变过程、动力和逻辑。针对20年间审批政策变迁的阶段性，部分学者认为，党的十八大是标志性节点，这一节点前后的改革目标、过程和成效具有本质区别。[6]张楠迪杨指出，2012年之后，建设服务型政府的总体目标赋予行政审批“服务”内涵，使之从政府主导的行政行为转向以公众需求为导向的政务服务方式。[7]也有学者将21世纪以来行政审批制度改革划分为2001—2012年、2012至今两个阶段[8]，或区分为转型期(2001—2012年)和新常态时期(2012—2020年)两个阶段，每一阶段的变迁是当下政社、政企关系的显现，也是政府治理绩效的折射。[9]

行政审批改革涉及政府权责等核心问题，部分学者通过案例研究探析行政审批政策变迁的内容和逻辑。有学者认为，相对“自上而下”为主导的政策路径和手段，“自下而上”的审批政策变迁方式尚处在试行阶段，但更利于调动多元主体的积极性，提升市场活跃度。[10]也有学者通过对政策文本和板面数据的统计分析，认为行政审批政策变迁折射了制度在实施中的困境和社会、民众切实所需。[11]在“放管服”改革背景下，行政审批政策应在强调权力下放、流程优化的同时[12]，重视激发地方政府和审批相对方的积极性，努力创新以适应、推动市场永续发展。[13]44

针对变迁机制和动力，斯蒂格勒指出，政府管制并未具有更高的效率和更优的效果。[14]233-234吕普生认为，制度背景是影响审批政策变迁的主要因素，一些政治因素在行政审批改革过程中呈现出一种序列的严谨结构，这也是相关政策出现和安排的原因之一。[15]王春艳指出，行政审批制度的变迁可以分为供给性变迁和渐进性变迁，两者的不同之处在于前者是具有较高的强制性和中央主导性，而后者则主要是通过地方自主创新扩散实现的。[16]基于市场经济的作用和影响，两者的动力在宏观上表现为不同主体间的权利和利益冲突，在微观上表现为相关市场价格和主体偏好的不同及变化。

在方向维度上，学者们认为行政审批制度改革的方向是放权、监管和服务，政府即为服务，追求公共利益最大化，因此公共部门应当通过公共协商的方式来行使职责。[17]36-37这与政府治理、绩效评价的价值同构。按照弗莱恩的观点，绩效评价在于强化责任落实、体现结果导向和满意度导向。换言之，政府绩效评价是一种责任机制。[18]从文献来看，长期以来，有关行政审批政策改革的研究文献丰硕，政策绩效评价近些年受到学界的关注，但这类研究聚焦的议题大都局限于个案或针对政策的短周期及其产出，严格而言并非真正意义的绩效评价，因此，从治理绩效视域检视20年行政审批制度改革进程具有现实意义。

二、研究设计

(一)研究思路

政策研究作为一门学科已形成较完善的体系方法。本研究旨在依据政策文本，描述政策过程，透析政策变迁阶段特点和内在规律及动力，前瞻政策变化趋势。为此借鉴以下两方面理论：

一是政策变迁理论。美国社会学家安德森认为，政策变迁实质上是一个旧的政策被新的政策取代或更新的过程，可区分为政策创新、延续、保持和终止四种通用模式。[19]257之后，林德布洛姆基于理性批判主义，提出渐进主义变迁模型，他指出任何一项政策均非一蹴而就，需依据时代背景和社会需求进行修改、完善、更新。[20]在对行为主义进行反思的基础上，学界提出诱致性制度变迁等配套理论。[21]基于政策变迁的渐进性，本文将行政审批政策变迁视为一个动态过程，将2001年第一份行政审批政策颁布至今的20年作为时序分析维度。

二是政策范式理论。1962年，托马斯·库恩在TheStructureofScientificRevolutions一书中首次提出了范式理论，意指研究所构建的理论、特征、概念等哲学和理论模式或框架。1993年，霍尔将范式理论运用到公共政策领域，认为政策范式是由识别问题、制定目标、选择工具、达成目标等四个基本要素构成。本文受此启示，将行政审批政策的横向分析维度界定为政策数量、发文主体、政策目标和政策内容、政策手段。[22]

行政审批政策变迁是政府的主动和能动作为，其变迁是一个过程，动因可能因时而异，但追求的是变迁的结果。由此，以什么衡量结果、如何衡量结果成为政策分析的核心问题。作为价值工具，治理绩效既体现公共价值，又是一种分析方法，以治理绩效视域审视20年间我国行政审批政策变迁的特征、逻辑、动因和趋势，将不同分析维度融于价值理性和工具理性平衡之中，以验证政策变迁目标实现程度，是本文研究的基本思路。

(二)研究方法

本文研究方法主要采用NVivo软件进行编码、词语云和聚类分析，这也是学界对政策文本分析的常用方法。具体而言，研究选择纵向时间序列维度，横向政策数量、发文主体、政策目标和政策内容、政策手段等维度，形成分析框架。其中，政策文件文本由数据库检索所得。具体是利用“北大法宝”，以“行政审批”“行政许可”“审批”为关键词，设定时间范围为2001—2020年，设定文件效力为“现行有效”，设定发文主体为国务院及其部门(机构)，获得研究样本文件文本323份(如表1)。之后对政策文本进行整理归类，梳理其重要的元素。同时，由于涉及部门较多，各种情况复杂多样，加之透明度、公开性等限制，323份政策文本未必覆盖行政审批改革的所有政策。

表1 2001—2020年有关行政审批改革政策文本示例

三、我国行政审批政策变迁的阶段特征

我们采用NVivo软件从政策数量、发文主体、政策目标和政策内容、政策手段等四个维度分析20年来我国行政审批制度变化特征。

一是阶段性特征。政策数量总体呈波浪形走势(见图1)。其中2004年和2014年出现两个小高峰，由此可区分为四个阶段，直观地反映出我国行政审批制度改革大体历经快速兴起、趋于平稳、达到顶峰、逐渐稳定的全过程。本世纪初我国加入世贸组织，行政审批改革政策数量大幅增加，之后2005—2011年，政策数量减少并趋于稳定。2012年，党的十八大开启第七轮行政体制改革；2014年，国务院首次提出“放管服”改革，推动行政体制改革进入新时期。这一时期(2012—2017年)，行政审批改革政策数量到达新的峰值。2017年，党的十九大召开，行政体制改革进入攻坚期，有关行政改革从“数量增加”转向质量提升，地方政府着力创新行政审批模式。总体来看，以重大标志性事件为时间节点，我国新世纪以来行政审批改革从颁布相关政策的角度可分为四个阶段，即2001—2004年兴起期，2005—2011年平稳期，2012—2014年高峰期，2015—2020年稳定期，节点对应加入世贸组织、党的十八和党的十九大三件重大的历史事件。

图1 2001—2020我国行政审批改革相关政策中央层级发文数量

二是多元化特征。发文主体呈现由国务院办公厅主导向各部门主导的态势。在我国的行政管理体制中，俗称的“红头文件”既为政策文本，又是行动的依据。发文主体层级决定了文件的权威性及政策效应。根据发文数量的统计，20年来我国行政审批政策的发文主体早期以国务院办公厅为多，之后国务院各部各委较多。发文数量并不能间接等同于政策绩效，但也反映了一种趋势。在改革兴起期，财政部和农业部是改革的重点领域，两个部门均以7份文件的发文数量位列前列。随着改革不断深入及范围不断拓展，在高峰期，农业部以发文38份居首位。“三农”问题是中国社会经济发展转型的核心问题，我国的改革源于农村，涉农方面的行政审批涉及面广，各种情况复杂多样，农业部门以文件型态规划、引导、调整各种审批关系，是符合国情与实际的。同时，水利部、文化部以及工业和信息化部等颁布的政策数量也呈上升趋势，分别发文9份、9份、2份和5份。值得注意的是，在稳定期，国家税务局颁布了10份审批改革文件，背后源于财税体制改革驱动了此方面的审批制度改革。这一阶段，新成立的科学技术部有关行政审批改革的文件有3份。总体而言，在上述四个阶段中，农业成为行政审批制度改革的重要领域，财税、水利、文化和科学技术领域行政审批制度改革也颇具特色。

三是选择性特征。整体而言，我国行政审批制度改革历经兴起期(2001—2004年)、平稳期(2005—2011年)、高峰期(2012—2014年)、稳定期(2015—2020年)，各个阶段政策目标和内容存在明显的选择性。具体而言，既有一以贯之的目标和内容，也有因时而异的选择性目标和内容。首先，不同阶段的差异性。在兴起期，政策目标和内容以贯彻中央关于改革的相关精神、落实相关措施为主。其中，司法部、财政部和质监局等部门率先提出要做好审批项目取消后的衔接和完善工作，提高行政效能。在平稳期，政策目标和内容在延续上一阶段要求之外，强调要更加规范和完善改革体系，深化改革措施。在高峰期，行政审批制度改革进入全面转型和深化的关键时期，加快配套改革、开拓改革领域、深化改革措施、规范改革流程、加强改革政策专业化研究、落实放管服结合的审批模式等成为政策目标和创新内容。到了稳定期，改革已解决诸多关键性问题，进入新常态模式，政策目标和内容将注意力转向加强社会管理和公共服务。其次，四个阶段的一致性。依据政策文本按编码相似性聚类分析(对应Jacord系数)发现，前两阶段及后两阶段政策内容各具有较高的相似性。这一结果也与学界的多数研究相吻合。进一步分析，20年来改革政策内容的共性主要表现为：一是重心落在取消、下放和调整审批事项上。无论是前期为破除影响经济发展的体制、机构、机制障碍，快速融入世界经济体系，还是后期积极释放市场活力和激发内生创造力，取消、下放和调整审批事项无例外都成为共同的改革思路和措施，并被视为改革成效的前提条件。二是权力精简、系统变革贯穿于全程。在前两阶段，行政审批政策内容聚焦于精简和下放权力，设置专门的行政审批机构进行审批事项处理，强化配套改革。后期的改革方向和内容强调系统性变革，更加关注优化营商环境，减少事前登记事项，降低市场准入门槛，加强信息公开等。

表2 2001—2020不同阶段政策手段节点频数统计表

四是偏好性特征。政策手段优先性各有侧重。政策手段是指公共政策的制定和执行者为了达到政策目标所选取和采用的针对政策目标群体实施的具体措施或机制。政策手段旨在解决政策问题、实现政策目标。一般而言，政策手段可划分为法治手段、行政手段、经济手段和宣传教育手段，其中法治手段和行政手段统称为规制手段[23]215-216。依据此种划分，本文将各阶段政策文本中上述四种政策手段使用频数进行列表(见表2)。结果发现，在我国行政审批制度变迁过程中，规制手段(政治命令、法律规制等)始终是决策者优先且主要采用的政策手段。规制手段具有强制性和权威性，在指导、引导下级部门执行政策方面具有更强的约束力，对规范和管理行政事务方面更具效能。但同时，政府部门主导的规制性手段不利于调动各行政主体的积极性和创造性，妨碍行政效率提升。经济手段的作用不同，通过取消审批收费等市场措施来调节政策的执行情况，改变市场信号，更有利于引导政策目标群体的行为趋向。同时，分析结果表明，宣传教育手段与政策数量变化呈现正相关关系，并且这一手段具有明显的时代特点。随着信息技术发展及大数据运用，宣传教育手段在政策的制定和执行过程中的作用愈来愈大。激励劝诫手段通常作为规制和宣传教育手段的补充在四个阶段中较为稳定，这是因为在行政审批制度改革中，以精神激励和规劝为主的激励劝诫手段成本较低，但对提高政府人员工作的积极性和提升群众参与度的作用却不可小觑。

四、我国行政审批政策变迁的逻辑和动力

公共政策是社会资源分配的重要手段。在多数情况下，公共政策的过程由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。[24]5党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，党的十九大进一步描述了实现这一目标的时间表。治理现代化包含制度体系现代化，指向治理目的和过程，进而催生了治理绩效。[25]行政审批制度作为国家治理制度体系的核心内容，其改革历程和政策变迁有着自身的规律，受制于多重因素影响，遵循着特定的逻辑，体现政府治理绩效。同时，公共政策变迁并非自动而成，不论是渐变还是突变均离不开内外动力的推动。从本质上说，在社会主义条件下，我国行政审批制度政策变迁说到底是为了将制度优势转化为治理效能。

(一)变迁逻辑

一是政治逻辑。伍德罗·威尔逊认为：“公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务员)执行的法律和法规。”[26]4我国实行社会主义制度，坚持党的全面领导是最重要的政治使命和最基本的政治逻辑。行政审批制度改革作为经济体制和行政体制改革的核心内容，其政策变迁的目标、路径始终遵循中央的顶层规划、战略指向和统一部署，自上而下，上下结合，体现政治逻辑和制度逻辑。改革是一场革命，也是40多年来党始终不移的基本政策方针。从现实需求看，行政审批制度改革源于从计划体制向社会主义市场体制转型背景中行政审批制度所暴露的各种弊端，以及这些弊端对社会经济发展及政府治理现代化的妨碍和阻滞，改革势在必行，也成为政治责任。事实上，政治逻辑贯穿行政审批制度变革的各个阶段，中央颁发改革文件的数量从特定视角反映政治意愿和政治权威，如在兴起期国务院颁布了8份政策文件，包括2014年颁布的《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》，高峰期颁布了11份，稳定期颁布了16份，统筹、规划央地行政审批制度改革。其中，有关针对取消、调整和下放审批事项的中央国务院文件亦有7份之多。此外，政治逻辑转化为行政审批制度改革的指导思想和总体要求，如2001年颁布的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》中指出，要重视发挥市场在资源配置中的基础作用。2001年至今，三个代表重要思想、邓小平理论、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想等党的重要思想成为深化行政审批制度改革的思想指南。

二是价值逻辑。价值是公共政策的内涵属性。美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔指出：“公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。”[27]71价值逻辑是公共政策变迁的内生逻辑。将治理绩效理念应用到行政体制改革中，作为治理结果评判、治理过程监督重要指标的公众满意度是行政审批政策变迁的核心价值取向逻辑。[28]改革的启动、深化及政策演进，归根到底是兑现“一切为了人民”的执政理念和初心使命，换言之，一切改革措施的出发点和落脚点都是为了人民，追求人民利益的最大化。从政策文本上看，早在2008年监察部等部门颁布的《关于深入推进行政审批制度改革的意见》中，就已明确将提高人民群众满意度作为行政审批制度改革的总体目标之一。自此之后，更多中央文件将公众满意作为改革的价值目标，行政审批政策内容变迁的特征亦蕴含着这种价值逻辑，比如党的十八大前后两个时期的行政审批政策内容更加关注加强建设和完善社会管理、公共服务，更加体现改革的结果导向和人民性，将提升人民群众满意度置于改革核心价值体系之中。在满意度导向下，行政审批政策的制定从人民群众反映最强烈的共性问题入手，确定改革的重点、措施和路径，并以公众和企业受益、公众和企业满意作为检验政策成效的根本标准。

三是技术逻辑。一方面，技术发展贯穿行政审批制度改革方式和举措的变迁历程。从线下审批到线上审批、从政务服务中心到专门的行政审批局，行政审批环节、流程、方式的优化和创新折射了其政策变迁程序性创新和技术运用的技术逻辑。[29]在改革的兴起期和平稳期，囿于当时的技术条件，有关改革措施，如下放和取消审批事项，是以建立政务服务窗口等物理措施为主的。随着大数据、人工智能、互联网+等新兴信息技术的飞速发展，党的十八大之后，创新性技术广泛应用于行政审批领域。在信息技术等工具加持下，审批环节得以减少与优化，审批方式更加多元化，审批流程愈发高效透明。如浙江省“最多跑一次”改革和江苏省“不见面审批”的试点创新，充分体现了技术逻辑。显然，技术赋予了政府部门虚拟治理、统筹治理和多元治理的能力[30]，也为行政审批制度改革提供了突破口。另一方面，政策手段变迁内含技术逻辑。宣传教育手段中的舆论引导与宣传、公共部门信息公开、数据流通与共享等具体行为与技术工具息息相关，涉及到以报纸、信息公开栏等纸质媒体为主和以网络、电视等电子媒体为主的媒介体系和大数据、云计算等技术工具。在以技术为主的工具导向下，宣传教育手段于整个政策手段变迁历程中的重要性日益凸显。

(二)变迁动力

一是顶层牵动。我国是单一制国家，政策变迁的政治逻辑铸就了改革的动力，中央的统一领导和决策部署形成了自上而下的政策变迁的牵动力。一方面，政治站位、决策执行造就直接动力。为推动工作，中央设置专职机构统筹地方行政审批制度改革，如2001年成立以国务院副总理为组长的行政审批制度改革工作领导小组，2003年调整领导小组成员，2015年行政审批制度改革工作领导小组成为推进职能协调小组专题组之一。同时，中央通过制定法律规章指导、监督地方行政审批政策执行，并配套考核评价及激励问责。20年来，中央颁布10余份文件，指导及推动国务院各部各委、上海市、浙江省、广东省等地区试点改革，牵动地方行政审批制度改革。另一方面，自上而下评价激励形成牵动力。2001年《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、2004年《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》、2018年《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》等多份政策文件中均要求对地方实施审批制度改革成效进行评价激励，并对今后改革目标和方向提出要求。

二是需求推动。有需求就有供给，自下而上的社会需求是行政审批制度变迁的外部助力。“从人的实际出发来研究人，实际的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动。”[31]254-255行政审批制度涉及政府、社会、市场中的各层各类人群，相关政策旨在满足需求、化解矛盾。随着我国的基本矛盾转变，人民群众的需求呈现出多样化多层次等特点，尤其对民主、法治、公平、正义等需求日益增长，从而客观上推动审批制度改革，某种意义上说，“放管服”改革即是匹配社会矛盾转化的结果。审视20年审批制度改革的四个阶段特征，每一个变迁节点均源于审批方向、范围、流程与社会需求不匹配，原有的审批制度规制偏离社会需求，阻滞进一步改革开放。在自下而上的需求推动下，行政审批政策的方向更加明确，措施更加落地，地方政策执行更加因地制宜，尤其近几年在赋予社会和市场一定的自由裁量权，降低市场准入门槛，减少不必要审批，降低审批过程中的交易和代理成本，激发市场活力和创新能力等方面所取得的成效无不与基层需求推动有关。

三是竞争驱动。动力源于比较竞争，充分调动地方积极性是衡量改革成效的标尺。对我国改革开放的重要经验总结，“地方锦标赛”被学界视为经济高速增长的主要动力，因为在相当长一段时期内，在GDP最大化导向下，经济增长竞争即为晋升机会的竞赛，包括行政审批制度改革在内的政府变革同样存在此种基因。同时，行政审批制度改革与招商引资、营商环境息息相关，进而直接影响GDP增长及群众满意度，由此必然激励地方政府改革的主动性和创造性，造就地方之间赶超比肩的变迁动能。贯穿新的发展理念，地方政府从“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”转变，行政审批制度变迁竞争动能相应发生变化，尤其是党的十八大以来，建设人民满意的服务型政府、“五位一体”、“四个全面”等发展目标的提出驱动地方政府之间在创新审批理念、优化审批模式、提升审批绩效等方面创造新的经验。党的十八大前后行政审批政策的突破性变化，从某种意义上说反映了地方政府落实中央改革精神的巨大动能，反过来说明地方政府间竞争对行政审批政策变迁的驱动力。

五、我国行政审批政策变迁的未来趋势

渐进决策主义认为政策制定是基于过往的经验逐渐修补的渐进过程，行政审批制度的改革政策变迁也是如此，其呈现从量变到质变的特征。应该说，20年来我国此项改革历程释放了巨大的红利，但随着改革步入深水区，在旧有沉疴和新遇困境的交互作用下，改革的边际效应递减。思想理念固化、创新思维缺失、需求挖掘不到位、配套改革不系统、技术支持不完善、法治建设不全面等问题成为亟待突破的难题。“十四五”时期，加快转变政府职能、构建一流营商环境、提升政府治理能力和治理绩效的目标，对行政审批制度改革提出了更高要求。创新发展理念、强化需求导向、加持数字技术、健全监督评价机制、凸显整体性治理将成为未来政策改革的新趋向。

一是创新理念。改革以理念创新为先导，思维惯性固化必然导致改革效益减弱，甚至为负。在已有的基础上，未来行政审批制度改革将进一步突破“官本位”思想，强调民本为先和人民至上的发展理念，其将不再局限于削减和下放审批事项和权力，而是着眼于现实需求，更加重视创新、激励创新、强化创新。例如，长期以来，行政审批制度改革侧重于简化流程，推行网上审批，未来将更加关注对市场主体真正关切的融资服务、人才引进等领域审批事项实质性、有效性改革，实现改革的迭代升级。

二是需求导向。治理绩效强调结果导向和满意度导向，聚焦需求倒逼改革，铸造动力，将制度优势转化为动能优势。可以预见，今后的行政审批制度改革和政策变迁将进一步着眼于市场主体的需求，破除发展过程中体制机制的深层矛盾，全面提升政府回应力。比方说，近几年各地在提高线上线下审批覆盖面、全方位优化审批流程路径、线上线下设置民意收集箱和企业诉求表达窗口、给予市场主体一定自由裁量权等方面做了大量工作，要实现从量变到质变的突破，行政审批应不满足于“最多跑一次”，而是“最好不用跑”。

三是技术赋能。党的十九届四中全会将“科技支撑”纳入社会治理现代化的路径中，新兴科技和信息技术应用于政府治理之中是未来的必然趋势，互联网、大数据、人工智能等技术将为深化行政审批制度改革持续赋能，“互联网+行政审批”将被赋予新的内涵和意义，作为一种新的思维方式和治理手段助力提升治理绩效。“不见面审批”、加大增量数据共享程度等技术性举措将由点到线、到面迅猛扩散。技术持续赋能加持政府部门的自主创新与实践，将进一步推动审批流程自动化、民主化和公开化，提升社会及公众满意度。

四是监督评价。减少和下放审批事项将使监管重点逐渐从事前转向事中和事后。2004年至今，我国建立了以《中华人民共和国行政许可法》为核心的行政审批法律体系，但实践中监管力量和责任不匹配、监管工作不成体系等，未来的趋势将加快相关法律和制度的废改立释。一方面进一步明确各级各类监管主体和监管责任，确保职责一致；另一方面，将聚焦于审批中介、“互联网+行政审批”等监管不到位的关键领域，因地制宜制定具有针对性的长效监督机制。此外，高校智库、公众建议、专业技术等资源在健全专业的监督评价机制方面将发挥更为重要的作用，社会组织和社区居民参与、引入专业第三方评价监督模式将成为常态。

五是整体性治理。权力下放、多元主体共同参与在优化审批流程、提升审批绩效等方面发挥了显著成效，但也容易导致服务流程、审批权限及审批信息碎片化。行政审批制度改革的终极目标在于提升政府的公信力和执行力，建设人民满意的政府。为解决审批碎片化问题，未来将强化政府整体性治理能力，培育审批主体的全局观念和整体性治理理念；同时，畅通不同层级、不同职能政府部门间的沟通渠道，增强部门之间交流协作，建立整体统一的审批标准体系，探索协同共治新模式。