义务教育财政资助经费的波动特征及政策导向

曲绍卫， 周哲宇， 李朝晖

(北京科技大学 教育经济与管理研究所， 北京 100083)

2021年，我国扶贫事业如期消除了绝对贫困和区域性整体贫困。后扶贫时代提出了治理相对贫困和缓解精神贫困的新目标。在此背景下，如何确定我国义务教育资助经费的投入是政府不可回避的现实问题。本文认为：义务教育财政资助应进一步调整经费投入的结构、规模和力度，建立教育资助动态化经费分担和保障机制，以便提升义务教育财政资助的制度效率、配置效率和技术效率。本文数据样本的选取基于两点：一是党的十八大以来学生资助力度极大，其资助成效明显，同时也要看到今后努力的方向；二是考虑到数据对象的完整性和连续性，本研究针对2013-2020年时间序列内的相关数据进行收集、整理和测算，综合考虑义务教育总经费和资助学生数量的增长，以期寻找不同阶段义务教育财政资助经费的发展趋势和规律，为政府科学、合理确定义务教育财政资助经费标准，提供数量指标、比例结构和分布范围层面的参考域值，推进义务教育财政资助对象、资金分配和资助标准的精准化。

一、文献综述

目前，我国在义务教育阶段实施“两免一补”和营养改善计划。具体内容包括：1.免学杂费：全部免除义务教育阶段所有学生学杂费。2.免费教科书：向义务教育阶段全部学生免费提供教科书，向小学一年级新生免费提供正版学生字典。3.家庭经济困难学生生活补助：对城乡家庭经济困难学生生活费进行补助，小学生寄宿补助标准为每生每年1000元，非寄宿生补助标准为500元；初中生寄宿补助标准为每生每年1250元，非寄宿生补助标准为625元。4.营养改善计划：为国家试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，补助标准为每生每年800元，地方因地制宜实施营养餐地方试点[1]。上述义务教育阶段资助经费完全由中央和地方财政承担。本研究的“义务教育财政资助经费”指的是义务教育阶段政府财政对家庭经济困难学生的补助费用(不包括免学杂费、免教科书费和营养改善计划)。

我国义务教育发展目标经历了“从有步骤地普及义务教育，到全面普及义务教育，再到义务教育均衡发展和优质均衡发展”的深入发展过程[2]，义务教育财政资助经费也不断在资助总量、范围和比例构成上进行改革和调整。关于义务教育财政经费的研究，主要聚焦于以下几个维度，一是对义务教育财政经费总量状况的研究。李波等(2016)[3]指出义务教育政府财政性经费投入，以2005年为关键转折点，步入快速增长态势，在连贯性政策保障和经济稳步发展条件下，教育财政经费维持稳定的正向增长态势，但伴随着教育经费基数的不断扩大，教育经费增速在2017年之后开始放缓。二是对义务教育财政经费区域差异的研究。李小球、李琼(2019)[4]以生均经费为视角，以基尼系数和极差率等为指标，实证分析省际和区域间义务教育生均经费的差异化分布状况，发现区域间义务教育差异问题渐趋突出；尚伟伟等(2020)[5]对我国义务教育发展“中部塌陷”的问题表征、影响因素与政策思路进行分析，指出“塌陷”状况存在时间差异，且呈现不同程度的加剧态势，是当前我国义务教育发展的新短板。三是对义务教育各级政府财政责任划分进行分析。高如峰(2005)[6]对农村义务教育经费承担责任进行讨论，以“较高层次的政府应当承担较大的财政责任”为遵循原则，对各级政府承担农村义务教育各项重要经费支出的分担机制做出阐述；胡咏梅、元静(2021)[7]以2015年“城乡统一新机制”和2019年“新改革方案”为政策背景，总结了各省生活补助费的主要支出责任。

上述可见，对义务教育财政经费总量、区域间和各级政府间分配结构的分析，已经成为教育财政领域常见的议题。但学界关于教育财政资助经费的专门研究仍然凤毛麟角。经梳理相关研究，核心主题主要聚焦于对不同学制阶段资助经费变动态势和分布结构的探讨。李浩华、曲绍卫(2017)[8]以普及高中教育政策为背景，对高中学生资助经费增长比率、各级政府分担比率以及区域分布比率等进行了全面分析，为现行的政府财政性高中生资助政策变革提供建设性建议；纪效珲、齐书宇(2020)[9]在经济下行及研究生扩招背景下，深入分析了研究生资助体系、经费来源及动态调整机制、资助经费供给及需求、资助经费投入及管理。由此可见，已有文献以经济和教育政策背景为分析基础，研究各学制阶段财政资助经费的投入总量、增长比率、来源结构、供需状态以及在各级政府和区域间的分布比率等，进而提出经费管理存在的问题及对策。

综上，我国多数学者重点关注义务教育财政经费，较少涉及教育财政资助经费，因此，基于义务教育阶段财政资助经费的探讨具有重要意义。当前，我国进入后扶贫时代，如何从政策上确定义务教育财政资助经费的投入、使用和分配标准，是亟待从学术和现实层面进行探索的重要领域。

二、义务教育财政资助经费波动特征及发展态势实证分析

2013-2020年我国国内生产总值平均增长率为6.4%，国内生产总值不断增加，经济总体量保持稳步增长，这种经济环境为各项教育经费增长提供了稳定的资金来源和保障。截至2020年，我国基本消除绝对贫困并步入后扶贫时代，新阶段如何实现义务教育财政资助经费与经济增长、教育经费增长的协调发展，亟需相关研究提供科学的发展视角和方向，为今后大力开展相对贫困状态下学生的资助工作奠定理论与实践基础。

(一)义务教育财政资助经费“增减交替”特征明显

义务教育财政资助经费“增减交替”的波动性特征尤为显著，且占教育资助总经费的比例整体下降。为了更好分析义务教育资助经费的增长情况，研究将教育经费、教育资助经费和义务教育资助经费进行纵向比较分析。在增长率方面，教育经费保持正向匀速增长，教育资助经费保持正向波动增长，义务教育财政资助经费则呈现出正向和负向增长交替的变动特征；在占比关系方面，教育资助经费占教育经费的比重维持在3.90%～4.54%，整体稳步增长。义务教育财政资助经费占教育资助经费的比重维持在9.03%～14.22%，比重呈现递减趋势。2015年前，义务教育财政资助经费占资助经费的比重维持于10%以上，2016年及以后下降至9%比重水平(见表1和图1)。可见，义务教育财政资助经费发展极不稳定，尽管教育资助经费占比逐年提升，但义务教育财政资助经费占比不增反降，且其增长率远低于教育经费和教育资助经费的增长率。

表1教育经费、教育资助经费、义务教育资助经费及增长率(单位：亿元)

图1 教育资助经费、义务教育财政资助经费及增长率

(二)义务教育财政资助范围扩大和生均资助水平降低并存

从宏观和微观两个维度观察，在义务教育财政资助经费总量不变的前提下，资助范围和生均资助水平具有负相关关系。首先，2013-2020年义务教育财政资助人数的环比增长率波动明显：2013-2015年，义务教育财政资助人数显现为负向增长，2016-2020年(2018年除外)显现为正向增长，说明我国义务教育财政资助覆盖范围正在稳步扩大；在资助范围分布方面，2013-2018年，义务教育财政资助范围于10%基准水平上下小幅度波动，2019年义务教育财政资助范围大幅增加，达到13.16%(见表2和图2)。根据上述分析可知，长期以来，我国义务教育财政资助始终保持10%以上的覆盖范围比例，尤其是2019年以来，我国将义务教育资助范围纳入资助政策制定和实施的关注重点，以“应助尽助、精准资助”为阶段性资助目标，进一步扩大了义务教育财政资助的覆盖范围。

表2义务教育在校生人数、资助人数、资助范围及增长率(单位：万人)

图2 义务教育阶段在校人数、资助人数、资助范围及增长率

其次，对生均资助水平进行分析。一是生均资助水平占居民人均食品烟酒消费支出水平(以下简称为居民食品消费支出水平)的比重。居民食品消费支出水平是维持个体生存的首要性和基本性支出，表示当前物价水平下居民最低消费的支出限度。生均资助水平与居民食品消费支出水平的比值关系，能够直观反映出同等物价水平下生均资助经费的实际购买力。由表3所示，在2013-2020年，义务教育生均资助水平占居民食品消费支出水平的比重，由26.29%降至15.62%，表明生均资助经费实际购买力水平不断降低；二是对生均资助水平和居民食品消费支出水平发展态势进行对比。居民食品消费支出水平平均增长率为6.77%，义务教育生均资助水平平均增长率为-0.20%，并在2019年“新改革方案”实施以后，大幅度下降至-21.38%。由此可见，2013年以来，我国义务教育生均资助经费的实际购买力水平不断下降，甚至出现“断崖式”下跌状态，并未呈现出与物价水平和消费水平相符合的发展态势。义务教育财政资助范围与生均资助水平间矛盾凸显，义务教育财政资助也尚未实现资助数量和资助质量兼顾的合理目标。

表3居民人均食品烟酒消费支出、生均资助经费及增长率比较分析

(三)区域间财政资助经费分配差异显著

区域间财政资助经费总额和增长率差异明显。由表4和图3可知：在财政资助经费分布方面，西部、中部和东部地区平均值依次为119.4亿元、43.94亿元和15.7亿元，西部地区资助经费居于首位，且远超同处于发展薄弱地带的中部地区，两者差额高达75.46亿元。在财政资助经费增长率方面，不同于东部地区的剧烈波动特征，中部和西部地区增长率整体变动态势平缓，分别为4.6%和1.56%，中部地区平均增长率高于西部地区。另外，值得注意的是，2019年中部地区财政资助经费增长率发生了显著提升，高达25.98%，这在一定程度上表明，我国未来资助发展政策和经费资源分配将更趋均衡化，并给予中部地区更多的政策性关怀。根据区域间差异系数所示(见表5)，义务教育财政资助经费区域间标准差指数(绝对差异指数)和变异系数(相对差异指数)的环比变动幅度，总体表现出负向变动的特征，这同样反映出，区域间经费配置等级水平和变化速度正在不断缩小。研究认为，一方面，当前义务教育财政资助经费在区域间的分配差异仍然明显，且这种分配格局亟待以发展质量和发展速度为衡量标准，开展新一轮的重置和优化，构建起科学的配比关系；另一方面，区域间分配格局已经呈现出均衡化的发展势头，中部地区财政资助经费增长速度有望不断提升，并得到国家更多的政策关注和发展支持。

图3 义务教育财政资助经费区域分布及增长率

表4义务教育财政资助地区分布及增长率(单位：亿元)

表5 义务教育财政资助经费区域间差异系数

(四)中央与地方政府财政资助经费趋向“对半分担”

我国义务教育财政资助经费支出由中央政府和地方政府共同承担。分析财政资助经费来源结构可得(见表6和图4)，在2013-2019年，中央财政资助义务教育经费低于地方财政资助经费，而在2019年后，中央财政资助义务教育经费渐超地方财政资助经费，并于2020年基本实现了5：5的分担比例。该比例结果说明，2015年“城乡统一新机制”取得了显著性成效。在财政经费增长率方面，中央和地方财政资助经费表现为增减同步的发展态势。2015年之前，地方财政资助经费增长率高于中央，2015年以后，中央财政资助经费增长率高于地方。在财政资助经费比例构成方面，两级政府逐渐由4：6比例向5：5比例过渡。以上分析充分表明，我国正逐步调整义务教育财政支出责任和经费分担格局，中央和地方两级资助经费分担差距正日益缩小，并趋于平等化的责任主体地位。

表6义务教育财政资助经费来源结构分析(单位：亿元)

图4 义务教育财政资助经费来源结构分析

三、义务教育财政资助面临的问题、挑战及政策性建议

学生资助工作是国家“精准扶贫”“消灭贫困县”的有机组成部分，也是保证学生受教育权利和基本人权的重要体现[10]。结合后扶贫时代相对贫困治理的重要任务，本文进一步探讨了义务教育财政资助政策需要面对的问题和挑战。

(一)义务教育财政资助的问题和挑战

1.义务教育财政资助经费总投入依然不足

一方面，义务教育财政资助经费发展态势极不稳定，负增长现象时有发生。究其原因在于，新冠疫情等突发事件对我国财政收入水平和财政支出结构造成的干扰性影响，进一步对资助政策、资助分配格局和资助范围产生联动性的影响，以上变动因素的存在，都不利于义务教育财政资助经费总量的稳定发展。另一方面，义务教育财政资助经费占教育资助总经费的比重过小，且该比重仍在逐年递减。这进一步说明，义务教育财政资助状况与经济稳中向好的发展态势不相吻合。我国政府亟须重视该问题的解决，建立起科学合理的义务教育财政资助经费支出标准。

2.义务教育生均资助水平不合理

2019年新改革方案实施以后，我国义务教育财政资助工作在全国范围内广泛推行，然而，义务教育生均资助水平却陷入了前所未有的“断崖式下跌”困境。这表明我国义务教育财政资助工作尚未达到兼顾资助数量和资助质量的发展目标。此外，义务教育生均资助经费增长率逐年下降，占居民食品消费支出的比重也不断下降，说明义务教育生均资助经费也尚未建立起与物价水平和消费水平的同步增长关系，极大限制了生均资助经费的实际购买力水平。

3.区域间财政资助经费配比关系亟待优化

我国义务教育财政资助经费区域间分配不合理，突出表现为向西部地区的绝对化倾斜，“中部地区”则长期处于被忽视的尴尬境地。相较于西部地区的政策优势和东部地区的发展优势，中部地区显然缺乏发展动力，且发展质量、规模和速度均有待提升。尽管2019年以来，中部地区开始显现出良好的发展势头，但仍受制于本地区经济发展的实际水平和配比过低的财政资助经费。中部地区的未来发展还需以更为优化的资助经费配比关系，实现教育发展质量和发展速度的共同提升。

(二)义务教育财政资助的政策性建议

后扶贫时代义务教育财政资助工作应推进“乡村振兴战略”和“打好精准脱贫攻坚战”的有效衔接。本研究建议政府继续抓好如下几点。

1.科学合理制定义务教育财政资助经费标准

义务教育财政资助经费与国民收入、教育经费和资助经费间存在密切关系。如何以充足的经费保证义务教育财政资助在全国范围内的高质高效推进，将是后扶贫时代义务教育财政资助重点关注的问题。建议将常规性因素和突发性因素综合纳入政策制定和实施范畴，规定义务教育财政资助的最低比例标准；对各学制阶段资助经费配置结构进行新一轮调整，保证义务教育财政资助经费的环比递增态势，以及在教育资助经费中的稳定性占比，科学规划义务教育财政资助经费的总量水平、结构和比例。

2.政府加强对义务教育财政资助工作的统筹、引导和推进

我国政府应从顶层视域设计财政资助政策方案和实施意见，建立起稳定可调的义务教育财政资助政策体系，增强政策的适用性和灵活性。在政策总体目标下，依法赋予并有效监督地方政府的自主权力，调动地方政府开展资助工作的积极性和主动性，进而推进义务教育财政资助工作在全国范围的深入开展。在执行过程中，也应注意对各地执行效果的定期摸底排查和绩效评估，科学审视政策执行期间的衍生性问题，及时遏制衍生性问题的循环恶化。

3.协调处理生均资助水平和资助范围间的辩证关系

生均资助水平和资助覆盖范围是义务教育财政资助的核心内容和衡量准则。后扶贫时代相对贫困治理必须科学把握生均资助水平和资助范围间的辩证关系，以“全面资助”和“精准资助”为指导准则，在保证“应助尽助”的同时，促进资助资源所供和所求间的平衡。在当前物价消费水平下，要求生均资助经费既要满足受助对象的正常生活需求，又不会造成新一轮的教育不公平，从而确保义务教育资助的公平性和效益性。

4.突出地域差异特点，力推“一省一策”的义务教育财政资助策略

资助比例和结构分布是义务教育财政资助的重要表现。国务院总理李克强就基础教育改革发展做出重要批示，强调“要优化配置教育资金资源，促进义务教育均衡发展，确保起点公平；着力在提高质量、促进公平上下功夫”[11]。随着全国经济水平的不断提升和绝对贫困的彻底消除，义务教育财政资助经费的区域配置状况也呈现出新的阶段特点，即区域间资助经费的等级差异和增长速度差异不断缩小，并持续向均衡化方向发展。在此发展势头下，未来义务教育财政资助还需进一步优化区域间分配格局，协调和处理好发展速度和发展质量间的辩证关系，在合理范围内增加对中部和西部地区，尤其是中部地区的经费投入，不断提升中部地区义务教育财政资助工作的发展质量和发展速度，保证区域间“齐头并进式”的发展。同时，要求政府实时评估各区域，乃至各省级单位的资助效果，以此为参照，适度考虑“一省一策”的精准资助策略，以弹性和刚性共存为原则，明确各级政府的经费投入量和分配量，强化中央和省级政府推进义务教育财政资助均衡发展的平等化责任，努力做到“充分考虑我国各地经济社会发展不平衡、基本公共服务成本和财力差异较大的国情，中央承担的支出责任要有所区别，体现向困难地区倾斜，并逐步规范、适当简化基本公共服务领域共同财政事权支出责任的分担方式”[12]。

四、研究不足与展望

本研究采用2013-2020年的面板数据，从宏观角度分析义务教育财政资助效果，并提出政策建议，但针对个别化、特殊化深度贫困对象和深度贫困区域涉及较少。未来研究重点将深度剖析精准资助的内涵和构成，建立起贫困发生率与资助覆盖率、资助额度与贫困深度的动态比例关系，以资助对象精准、资金分配精准、资助标准精准为契入点，建立健全精准化的义务教育财政资助体系。