增值税共享、财政努力和地方税收收入——基于经验的假说与检验

王文剑

(河南财政金融学院 金融学院，河南 郑州 451464)

一、引言

1994年分税制改革后，中国的财政分权改革不断优化中央与地方财政权力结构，强化财政收入集权是这个过程的主线。为保障分税制运行，除划分税种归属权和共享税分成比例外，国家成立国税局和地税局两个部门，分别负责征收中央税和地方税。在管理体制上，中央和地方分别掌握国税局和地税局的人事任免和晋升、财务和机构设置等权力，一方面激励地方政府征税的积极性，另一方面有利于厘清中央和地方财政收入的边界，为落实财政分权的契约提供了保障。分税制改革后，增值税作为税额最大的税种，由国税局负责征收，并在中央和地方之间按75 ∶25的比例分享。①(1)①2016年5月1日，“营改增”全面铺开，增值税的央地分配比例从原来的75 ∶25调整为50 ∶50。2002年，中央改革所得税分享制度，当年，中央和地方按照50 ∶50的比例分享，2003年之后，调整为60 ∶40的比例。税收在政府间分享是分税制改革的核心内容，使中央与地方在财政收益上形成利益共同体。既能激励地方政府大力配置增值税和所得税税基，同时，由国税局征收全部或部分共享税，能够有效杜绝地方政府转移和侵蚀中央税收，解决因信息不对称而导致中央税收流失的问题。[1]

与已有文献相比，本文主要关注的问题是，在财政集权背景下，中央的财政努力如何影响地方政府的财政努力？具体而言，增值税共享对地方政府征税努力究竟产生怎样的影响？在此基础上，进一步讨论中央集中税收征管权对地方政府扩大自有收入行为产生怎样的影响？本文的分析结论是，通过动态效应分析，增值税共享对地方政府税收征收具有替代效应，随着共享额增多，地方政府相应地降低征税努力。渠道检验表明，在“任务式”和“目标计划式”税收征管体制下，地方政府能够深度干预税收征管努力，主要体现在通过调低税收征管任务目标，从而降低地税局征管努力和效率，而非体现在推动高税行业发展上。同时，本文发现增值税共享额的提高也会降低地方政府对非税收入征收的努力程度，其内在机理与降低征税努力一致。

已有文献大多强调税收分成比例变化或者转移支付、税收返还视角，考察对地方政府征税努力的影响[2-6]，本文从强化地税局征管努力、效率和发展高税行业两个角度，考察共享税对地方政府财政努力的影响，为更加全面理解分税制后中央与地方财政互动关系提供了一个新视角，为“新财政集权”理论提供了补充。在机理分析上，与刘怡、刘维刚等人的分析不同，本文基于税收任务目标管理运行机制的视角，重点分析了增值税共享发挥“替代效应”后，地方政府调整税收征管努力和效率的内在机制。[7]在研究方法上，通过采用Acemoglu的渠道识别方法[8]，较为有效地考察共享税对地方政府税收征管效率和努力的影响，特别是避免了在衡量税收征管努力的指标上存在偏误从而导致估计结果不准确的问题。

二、制度背景和假说的提出

从全世界范围看，中央与地方的财政权力分配关系到国家的稳定和发展，为此，各国均采用形式各异的分税制。根据契约理论，契约双方只有共同承担风险和付出成本时，合同才是有效率的。[9]与其他国家不同的是，1994年分税制改革，中国的共享税不是不同层级政府对相同税基征收，而是由国税局或地税局统一征收后在中央与地方之间分享。国税局和地税局的征管努力和效率直接影响到地方收入和中央收入，在国税局和地税局的垂直管理体制下，两个部门的征税努力会产生显著的相互影响。作为中国的主体税种增值税，2003～2015年期间，其总额占总税收的比重始终保持在60%～70%之间，对中国的财政收入以及财政体系变革影响巨大。而在2016年之前，该税收入的25%部分留存到地方，2003～2015年期间，增值税占地方税收入的比重在15%～20%之间，在地方层面上，该税种的比重仅次于营业税而高于所得税，对地方财政收入影响巨大。①(2)①2002年，中央调整所得税分享比例的同时，改变所得税征管归属管理模式，除原属于国税局征收的所得税外，2003年之后新成立企业的所得税归国税局征收，之前的所得税仍归地税局征收。而2009年重新划分所得税征收范围，对缴纳营业税和增值税的企业，其所得税分别由地税局和国税局征收。所得税的征管范围和征管主体在2002～2009年期间发生很大的变化，在这个时间段的数据也因此缺乏可比性。[10]而自1994年分税制改革以来，增值税分享比例和征管体制始终没有发生变化。这为衡量税收分享在一个较长的时间周期内，对地方财政努力的动态影响，提供稳定而可靠的数据。因此，本文仅分析增值税共享对地方财政努力的影响。2018年国地税合并后，中央对税务部门实行垂直管理，当前税务部门的管理体系类似于之前的国税局，但在收入体制上仍然根据税种或收入比例划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中，2016年，营改增改革后，增值税在中央与地方之间的共享比例调整为50 ∶50。在新的税收管理体系下，研究税收共享机制如何影响地方财政努力，对确保中央和地方财政收入以及妥善处理中央与地方的财政关系，仍然具有重要的现实意义和理论价值。

综上分析，共享税对地方财政努力的影响类似于转移支付。一是转移支付来自中央，与由中央垂直管理的国税局征收的增值税等共享税的来源相似。二是地方政府为争取转移支付，也要付出一定的努力和成本。②(3)②1994年分税制改革，主要集中在收入分权改革，而对支出责任并没有做出调整，导致地方收支不对称和中央部委权力的膨胀。为争取更多的财政转移支付，弥补地方财政支出缺口，“无形之中也诱导了地方‘跑部进金’”。[11]特别是，具有配套性质的转移支付遵循专款专用原则，一般需要地方政府提供配套资金，主要功能是补充地方政府在特定公共支出项目上的财力，这类转移支付越多，地方政府付出的成本也越高。[12]这类转移支付的规模一定程度上取决于地方自有财力的状况。同理，地方政府为争取更多的共享税，需要通过物质激励等方式，促进国税局强化征管，以获得更多的共享税。因此，由国税局增收的共享税可以被看成中央对地方的另一种形式的“转移支付”，发挥与转移支付对地方财政努力的相似影响。③(4)③值得注意的是，影响增值税共享数额与转移支付不同，前者主要受到国税局征税效率和地方经济增长水平(特别是直接影响增值税增长的工业化水平)的影响，后者则主要受到地方、人口、民族构成、基础设施水平和项目配套资金情况等诸多因素影响。

转移支付按照功能分为两大类(一般性转移支付和配套性的专项转移支付)，转移支付客观上能够弥补地方财政支出缺口，现有相关文献从两类转移支付的“替代效应”考察，分析转移支付对地方财政努力的影响。付文林和赵永辉[13]、王怡璞和王文静[14]等人均得出“转移支付降低了地方财政(税收)努力”的结论。然而，胡祖铨等人认为，总量性质转移支付(含税收返还)、均等性质转移支付抑制了地方征税努力，配套性质转移支付对地方征税努力有增进作用。[12]吕冰洋和张凯强发现，增加一般性转移支付会促使地方政府降低税率，增加生产性专项转移支付会促使地方政府提高税率，增加民生性专项转移支付的影响不确定。[15]而由国税局负责征收且与地方共享的税收，因不附加任何条件，其对地方财政努力的影响与一般性转移支付相类似。因此，本文借鉴一般性转移支付对地方财政努力的“替代效应”，分析增值税共享机制如何影响地方财政努力。①(5)①由各个职能部门征收的收入、地方国有企业的经营收益和出让土地收入等，这类收入统称为“非税收入”。对这一问题的回答，将有助于进一步解释中央财政努力与地方财政努力之间的策略性互动关系。

与西方联邦制下的分税制不同，在中国，地方政府不拥有税收立法权、税率调整权，仅仅拥有不完全的税收征管权，但这并不意味地方政府无法影响税收征管效率和实际税率。地方政府可以通过税收优惠和改变征管努力等方式影响征管效率和实际税率。特别是，在信息化水平相对较低的情况下，税收征管努力的变化直接影响征管效率和实际税负。[16]为控制和激励税务部门的征税努力，各地方政府采取税收目标任务管理体制。为完成税收任务目标，在省级层面，参照国家税务总局和地方政府年度法定的支出计划和GDP等其他因素[17]，确定下一年度省级的税收目标任务，目标任务的形成主要是基于“基数法”编制，即：本年税收目标=上一年度税收实际数×(1+g)，g为当年税收增长目标。在此基础上，将目标任务逐级分解和下达到各级政府。除此之外，各级政府的税收目标任务的形成还会受到地方政府主管官员的个人偏好影响[18]，“政府主管官员往往会在综合多方面因素后，最终以高于 GDP 增长率若干个百分点来确定财政预算收入增长率”[19]。为确保税收目标任务的完成，税务机关制定详细的征收计划，通常单独列出各个税种的征收计划和目标。同时，也制定对每季度、每月的税收进度计划，以确保完成年初制定的税收增长目标。地方政府采用物资激励、官员晋升激励和荣誉激励等策略，通过行政命令的方式激励、督促税务部门(特别是地税局)强化税收征管，导致“依法征税”转变成“依计划征税”。在税收任务计划的硬性约束下，税务机关并没有完全执行“依法征税”，而存在“依计划征税”的行为。可以说，与依法征税理念相比，真正对税务部门具有硬约束力的是税收计划。[20]

然而，中国的财政预决算缺乏法制约束，预算偏离在大部分省市普遍存在。[20]受到预算技术落后、超收资金管理、官员晋升制度和收入分成变化等因素的影响，收入预算偏离呈现预算科学性整体偏低的普遍特征，[21]各地全年的税收任务计划并不具有法定约束力，在执行过程中存在明显的不稳定特征，导致中国政府的收入预算偏离一直处于高位运行状态。[29]在执行财政预算计划过程中，地方政府会根据当年或来年的财政支出需要，适时调整税收任务计划。一般而言，在税务任务执行过程中，因地区环境变化等因素，财政预算支出增加，财政支出压力增大，遵循“以支定收”的理念，地方政府则提高税收任务目标，强令由其垂直管辖的地税局加强征管，并辅之以物质激励等手段，督促地税局完成调整过的任务目标。为此，地税局甚至会通过征收过头税(跨期征税)，完成年终冲刺目标。[22]虽然地方政府对国税局也下达调整过的税收任务目标，但其强制性和约束力则远低于地税局。当年财政支出压力小时，地方政府会降低对地税局的激励力度，甚至调低税收任务目标降低本地税负，以吸引辖区外资源，扩大招商引资规模，增强地方经济增长活力。[23]因此，如果受中央垂直管理的国税局征收的增值税增加，地方财政将获得更多的增值税收入，相当于地方政府获得更多的来自中央的转移支付，缓解了当期地方财政支出压力，可预期地方政府将调低财政收入的任务目标，降低财政努力。基于此，本文提出如下假说：

假说1：随着增值税共享额的增加，受“替代效应”的影响，地方政府的财政努力随之下降。

除了加强税收征管，地方政府的财政努力还体现在招商引资、改变财政支出结构等方面，以推动高税行业的发展，扩大税基。但由于经济增长具有明显的惯性特征，当年的经济增长受之前的产业结构、投资规模等因素的影响，短期内，地方政府通过调整投资规模和资源配置结构等方式，影响经济增长和税基，难以见到明显效果。更重要的是，发展高税行业，促进经济增长，除了促进财政收入增长外，还关系到就业、社会保障和稳定等领域，以及中央对地方的业绩考核。因此，随着增值税共享额的增加，当期财政收入任务压力下降后，地方政府的财政努力下降，主要体现在调低对地税局的任务目标，降低对地税局等地方政府直接管辖部门的激励，影响税收和非税收入征管的努力和效率，而非降低推动高税行业和经济增长的努力。同时，如果地方政府调低收入任务目标或者已提前完成税收任务，在税收计划“棘轮效应”的作用下，地税局为降低未来完成税收任务计划的难度，避免地方政府抬高下一年的目标基数，采取消极征税的策略。[18]因此，随着国税局征收的增值税及其共享额增加，地税局的征管努力和效率也将随之下降。基于此，本文提出如下假说：

假说2：随着增值税共享额的增加，地方财政努力下降，主要体现在降低税收征管努力和效率上，而非降低推动高税行业发展和经济增长的努力。

三、研究策略与数据说明

(一)基准模型设定与数据说明

根据以上假说，本文主要的工作是估计增值税分享对地方财政努力的影响，这类似于转移支付对地方财政努力的影响。因此，被解释变量为受地方政府垂直管理的地税局征收的税收占GDP的比重。而核心解释变量选择增值税分享额，以检验由增值税分享变化对地方财政努力的影响。①(6)①虽然按照分税制的规定，国税局负责征收的增值税应按照75 ∶25的比例在中央与地方进行分配，但在实践中，这一共享规则并没有完全执行，毛捷等人的研究发现，1998～2007年期间，就历年平均水平而言，如果不考虑4个直辖市，经济发展相对落后的中西部省份(贵州等)增值税分享比例较低，经济较发达省份(江苏等)增值税分成比例较高。经测算，2003～2015年期间，增值税的平均共享比例为20.7%，且每个省(市)每年的共享比例均有变动。这就为我们分析增值税共享变动对地方财政努力的影响提供了难得的机会。[24]考虑到地税局征收的税收变化增长具有时间惯性，滞后期的税收对当期税收具有影响，在解释变量中加入其一阶滞后项刻画这种“滞后”效应。为此，本文通过构建包含被解释变量一阶滞后项的动态面板模型。

在估计过程中，本文采用系统GMM估计法对动态面板模型进行估计。与差分GMM估计法相比，系统GMM估计法的优势在于：一是对于非时变的遗漏变量，估计结果不再有偏；二是当方程右边存在内生变量时，工具变量的使用会使系数估计结果一致；三是即使存在测量误差，工具变量的使用也会得到一致的估计；四是可以消除反向因果关系。因此，本文将使用动态面板中系统GMM估计法，以有效解决测量误差、非时变的遗漏变量和解释变量的内生性问题。同时，通过加入时间虚拟变量来控制，对于随时间变化且对各省区的影响比较类似的因素。本文构造如下动态面板计量模型，并基于两步法克服异方差的干扰：

Taxgit=α1LTaxgit_1+α2Rvatit+δXit+ηi+δt+εit(1)

本文使用的是2003～2015年的省级面板数据，下标i和t分别代表第i个省份和第t年，Xit和Hit表示一组控制变量，ηi和δt分别为每个省个体效应和时间效应，εit是随机扰动。包括30个省、自治区和直辖市。②(7)②由于西藏自治区缺乏地税局征收的税收数据，故在样本中删除。下面本文对各个变量进行说明。

根据已有文献，衡量税收征管努力的通常做法是使用“税柄法”。“税柄法”的核心思想是首先使用模型预测地方政府的预期财政可收入，然后将实际财政收入占预期财政收入的比值作为财政努力的度量。“税柄法”一般假设税收收入与各税柄(经济税源)之间存在相对稳定的比例关系，利用实际税收收入与经过回归拟合的预期税收收入之比来反映地方税收努力。但“税柄法”拟合的税收征管能力是控制各个“税柄”得到的期望值，它并不能分离出诸如由于信息不对称、逃避税等征税无效率造成的税收损失。基于此方法计算获得征税努力指标，存在高估地方政府的税收征纳水平的问题。为了规避这一问题，同时，鉴于本文主要关心的是增值税共享地方财政努力的影响，尤其是对地方政府征管努力和推动高税行业努力的影响的差异，因此，借鉴方红生和张军的做法[3]，采用Taxg(各省级地税局负责征收的税收占地区GDP的比重)作为被解释变量，Ltaxgit_1是滞后一期的税收占GDP的比重。

在核心解释变量的设置上，本文参考刘怡和刘维刚的做法设置Rvat[7]，该变量是指由国税局征收并在地方层面分享的增值税占地方政府预算内财政支出的比重，但该变量与刘怡和刘维刚设置的“共享税收分享”指标不同。本文认为，地方政府基于“以收定支”的理念，财政支出压力对财政努力影响巨大，采用该指标主要为突出增值税共享对地方财政支出的影响，进而衡量增值税共享机制对地方财政努力的影响。Rvat是本文的核心解释变量，根据上文分析，该指标越高，则说明增值税分享对地方财政的贡献越高，对地方财政努力的替代性越强，地方的征税努力和税负越低。预期该指标与Taxg成反比关系。同时，为验证本文结论，本文同时采用增值税共享额的对数值(Lnvat)作为替代变量，进一步验证本文的结论。

此外，为防止变量遗漏，设置了一系列控制变量和替代变量，Xit是控制变量集，包含现有文献中常提到的变量；Rgdp(人均GDP的对数值，并以2003年为基期进行平减)表示经济发展水平，同时，在模型1中加入Rgdp2(人均GDP的对数值的平方)，估计经济增长与税负的非线性关系；Jiv(净转移支付占地方财政支出的比重)表示净转移支付水平，①(8)①净转移支付的计算方法是，Jiv=(中央对地方的转移支付-地方上解中央的财政收入)/地方财政预算内支出。Nosoe(非国有企业职工人数占总职工人数的比重)表示民营化水平；Tra(对外进出口额占GDP的比重)表示对外开放程度；Urb(城市人口占地区总人口的比重)表示城市化水平； Pnonagri(第二和第三产业增加值之和比第一产业增加值的对数)表示非农产业化水平；Ind(工业增加值占GDP的比重的对数)表示工业化水平。考虑到共同因子的持续影响，在回归中加入时间趋势项(Year)以考察随时间变化的税收征管技术更新等因素的冲击。

(二)渠道检验

如上所述，地方财政努力通过两个渠道得以实现，一个渠道是发展非农产业等高税行业，推动经济增长，从而增加本地税收收入；另一个渠道是通过强化税收计划管理，激励地税局提高征管努力和效率。那么，随着增值税共享额的增加，是否会影响地方培植高税行业和地区经济增长的努力呢？或者说，增值税共享对地方财政努力的影响，是主要通过影响税收征管努力和效率，还是通过影响高税行业和经济增长？首先，因为工业具有强大的“溢出效应”，工业发展能够带动房地产业、建筑业和第三产业发展。工业是增值税的主要税源，房地产业、建筑业和第三产业则是由地税局负责征收的营业税、所得税等地方税种的主要税源。[25]而房地产业以及其他第三产业的发展，也能够带动工业发展，并由此派生出更多的由地税局征收的税收收入。此外，工业、房地产业和第三产业发展能够显著带动当地人均收入和人口增长，推升房价和土地价格，从而使地方政府获得更多的土地出让金收入等非税收入。为此，分税制改革后，在经济层面上，地方财政努力普遍表现为税收优惠、提高基础设施水平、低价出让工业用地、放松营商管制、金融资本支持、对企业财政补贴等方式，以推动高税行业的发展。但“应考虑到这两个行业彼此间的相互作用及其对建筑业和服务业部门强大的溢出效应”[3]，故参照方红生和张军的做法设置变量Pnonagri，其含义是第二、三产业增加值之和与第一产业增加值之比，以此刻画非农产业化(即高税行业发展水平)这一经济因素对地税局征收税收的影响。

然而，税收征管努力和征管效率是一个不易观测的变量，一般很难找到一个准确的度量指标，衡量税收征管效率存在严重问题。[26]为此，本文借鉴Acemoglu等给出的识别渠道方法。②(9)②方红生和张军考察中央的攫取之手、援助之手对中国税收超GDP增长影响，运用Acemoglu et al．给出的识别渠道。他们发现，中央政府的援助之手是将非农产业化作为其推高税收占GDP 比重的一个主要渠道，税收征管效率仅是次要渠道。[3]具体而言，先将Pnonagri放入(1)式后，观察Rvat的显著性与系数的变化，并根据如下规则对两个渠道的相对重要性进行讨论：一是如果 Rvat由显著变为不显著，或其显著性或系数有明显下降，而Pnonagri显著，那么可以判断Pnonagri是其作用于税收占GDP比重的一个主要渠道。二是如果 Rvat显著而Pnonagri 不显著，那么Pnonagri不是其作用于税收占GDP比重的一个渠道，Rvat只能通过其他渠道(如提高税收征管努力和效率)发挥作用。三是如果Rvat和Pnonagri都显著，且前者的显著性和系数并没有明显地下降，那么 Rvat作用于税收占GDP比重的主要渠道是税收征管努力和效率而非Pnonagri。[39]采用这一方法可以有效规避因刻画税收征管努力和效率而产生的偏误，避免由此所造成的错误估计。以上变量的数据来源于《中国统计年鉴》《中国税务统计年鉴》《中经网统计数据库》和《中国财政统计年鉴》。

四、实证结果及分析

(一)基准回归结果

本文以地税局负责征收的税收占GDP的比重为被解释变量(Taxg)，国税局征收的增值税共享到地方部分占地方预算内支出的比重为主要解释变量(Rvat)。第(1)列报告了运用GMM方法的分析结果，如表1所示，Rvat的系数为-0.103，且在1%水平上显著为负，意味着随着增值税共享份额的增加，地税局负责征收的税收占GDP的比重将随之减少，与本文的假说一致。值得说明的是，在表1中，第(2)列报告了面板固定效应的结果，并同时控制了时间和地区效应，第(3)列报告的是剔除1%异常值样本后的结果，其结果与第(1)列的结果一致，说明本文的分析具有稳健性。

表1 增值税共享与地税局征收收入：基准模型结果

(二)增值税共享与地税局征税努力：渠道检验

渠道检验结果如表2所示。在第(1)列中，Rvat的系数为0.994，且在5%的水平上显著。这说明增值税共享制度促进地方政府发展本地非农产业等高税行业，发展非农产业是地方推动地方税收增长的努力渠道之一，这一结论符合“新财政集权理论”的判断。但接下来的问题是，增值税共享对地税收入增长产生负面影响，是通过影响高税行业发展和地区经济增长，还是通过影响税收征管努力和效率呢？

表2 增值税共享与地税局征税努力：渠道检验结果

为了回答这个问题，本文在模型1的基础上加入非产业化(Pnonagri)这一变量。结果显示，在第(3)列中，Pnonagri的系数为0.008，且在1%的水平上显著，与第(2)列相比，Rvat的系数从-0.075上升到-0.138，且方向上没有变化，显著性从5%提升到1%，同时，Rvat的系数0.138远高于Pnonagri的系数0.008。根据上文的分析方法判断，增值税共享主要通过降低地方征税努力和效率这一渠道，对地税局征收的税收产生负面影响。同时，在第(4)和第(5)列的基础上加入控制变量。Pnonagri的系数下降到0.003，且不显著，而 Rvat的系数依然在1%的水平上显著，且系数值没有发生显著变化，在第(4)列中，Rvat的系数为-0.112，第(5)列中，该变量的系数为-0.117，进一步说明本文的结论具有稳健性。随着增值税共享额的增加，与降低发展地方经济和高税行业的努力相比，地方政府更愿意选择降低对地税局征管努力的激励，由此，验证了假说2成立。

五、稳健性检验

为了考察增值税共享对地方财政努力的影响，本文选择三个策略进行稳健性检验。一是选择罚没收入和行政事业型收费之和占GDP的比重(Ftax)替换Taxg，进一步考察增值税共享对地方财政努力的影响。二是用增值税共享额的对数(Lnvat)替代核心解释变量Rvat，其中Lnvat以2003年为基期进行平减。三是选择工业增加值占GDP的比重的对数(Ind)替换Pnonagri，考察增值税共享对地方财政努力影响的渠道。

(一)替换被解释变量(Taxg)的回归结果——增值税共享与非税收入征收努力

之所以用罚没收入和行政事业型收费之和占GDP的比重(Ftax)替换Taxg作为因变量，主要原因如下：一是罚没收入和行政事业型收费是地方政府财政收入的主要组成。地方政府的财政收入包含税收收入和非税收入，但各级政府非税收入的支出管理相对宽松。收支管理不平衡激励地方政府把非税收入作为补偿“非生产性”支出、甚至税收收入的重要工具。[39]地方政府非税收入规模增长迅速，从2009～2017年平均年增长率约29%，在财政性资金中所占比例常年不低于50%。其中，罚没收入和行政事业性收费连年上涨，2009～2015年，两项收入占预算内非税收入的比重常年达到30%～50%。二是对罚没收入和行政事业性收费的征收模式与地方税收征管模式极为相似。罚没收入和行政事业性收费被纳入财政预算管理，在具体征收模式上也实行“非税收收入的任务目标管理体制”。预算数的制定方式也是“基数+增长率”，增长率主要依据上一年的增长率和本年度财政支出需求。如果该地区财政支出压力较大，这两项收入的预算目标就相应提高；如果财政支出压力较小，则这两项收入的预算目标则相应减少。[27]地方政府会根据所面临的财政支出压力，调整对这两项收入的征管努力及其效率，适时改变其实际征收额及其增长率。这与地税局征收税收的模式极为相似。通过考察增值税共享对这两项收入的影响，也能很好地反映增值税共享对地方财政努力的影响，从而使得结论更加具有稳健性。

由表3所示，本文主要关心的变量是 Rvat，第(1)列显示，Rvat的系数为-0.010，在5%的水平上显著。但从结果看，增值税共享对罚没收入和行政事业性收费产生负面影响，这进一步说明增值税共享对地方政府的财政努力产生负面影响。与本文的假说一致，这说明本文的假说具有稳定性。①(10)①本文采用Pnonagri变量进行渠道检验，结果显示，增值税共享对罚没收入和行政事业性收费征收的负面影响，主要是通过地方政府降低征管努力和效率这一渠道实现的。限于篇幅，本文没有报告结果。值得说明的是，在表3中，第(2)列报告了面板固定效应的结果，并同时控制了时间和地区效应，第(3)列报告的是剔除1%异常值样本后的结果，其结果与第(1)列的结果一致，说明本文的分析具有稳健性。

(二)替换核心解释变量(Rvat)的回归结果

本文用Lnvat替代核心解释变量Rvat，这一指标没有考虑增值税共享与地方财政支出关系，代入模型1后，由表3的第(4)列显示，Lnvat的系数为-0.008，且在5%的水平上显著，这说明增值税共享即使不考虑与地方财政支出关系，依然会导致地税局征收的税收收入下降。虽然与上文Rvat的系数相比，在系数值上明显下降，但依然能够证明本文的基本结论稳健。

表3 增值税共享与非税收入征收努力：基准模型的稳健性检验

六、结论性评论

分税制改革后，中央汲取财政资源的能力得到强化，财政集权制度逐步稳定。由于国税局在人财物上独立于地方政府，受到中央的垂直管理，对地方政府而言，由国税局负责征收并在地方共享的增值税，

相当于来自中央的“转移支付”。在“以支定收”的财政理念下，地方政府为满足财政支出需要，每年年初向地税局下达税收计划，而在年中或年底也会根据财政支出需求的变化，临时调整本年度税收计划。在财政支出需求能够满足的情况下，地方政府会调减税收任务目标，以提高税收竞争能力，扩大招商引资规模，促进地区经济增长。相反，则会调增税收任务目标。而地税局围绕地方政府下发或调整的税收任务目标，制定和调整税收征收计划，开展税收征管。同时，非税收入的征收模式与之类似。因此，增值税共享发挥出“替代效应”，增值税共享到地方层面的份额越多，地方政府财政支出压力越弱，地方财政努力随之降低。本文的实证结果表明，随着增值税共享增加，地税征收的税收占GDP的比重显著下降。通过渠道检验，地方政府降低财政努力不是主要表现在降低发展本地经济、培植高税行业的努力，而是表现为降低了地税局的征管努力和效率。

通过本文分析，分税制改革虽然总体上强化了中央和地方的财政努力，但共享税制度的设计降低了地方层面的税收征管努力，进一步说明在税收管理上存在一个突出问题，分税制改革后，虽然税制的制定权归属于中央，但通过掌握税收征管权，地方政府在“以支定收”的理念下，推行“任务式”管理和“计划式”管理，地方政府围绕“税收任务目标和计划”而非税收法制开展税收征管，这说明地方财政收入征管缺乏法制约束，也暴露出地方层面存在“逆预算软约束”的问题。

2018年国地税合并后，税务部门由中央垂直管理，税收征管权力上收归中央，但税收共享机制依然存在。然而，如果税收征收管理依旧秉持“任务式”和“计划式”管理模式，将为地方政府通过物质激励等方式干预税收征管提供渠道，将难以约束地方政府的“攫取之手”。据此，本文提出如下政策建议：一是“国地税”合并后，税收征管权集中到中央，应进一步完善财政收入分权和税收共享制度，从而促进地方政府发展经济，发挥其“援助之手”的经济增长效应。但同时，还应强化非税收入垂直监督，强化制度约束，防止地方政府通过非税收入的任务目标管理机制，扩大对经济的“攫取”力度。二是应进一步促进税务部门的信息化管理，实现税收征管过程的透明化，推动税收征管的法制化建设，摒弃税收征管的“任务式”模式，完善财政预算制度，强化财政预算的法制化管理，杜绝地方政府干预税收征收的行为，杜绝地方政府“向征管要收入”的做法，从而更加有效地发挥出“国地税合并”、中央集中税收征管权后所带来的经济增长效应。