湖南“五个创新”探索宅改新样本

杨璐璐

在新一轮农村宅基地制度改革试点进程中，湖南省按照中央决策部署和农业农村部具体要求，扎实推进浏阳、汨罗、宁远和凤凰等4个县（市）农村宅基地制度改革试点工作，通过宅改思路、体制机制、工作方式、管理手段和宅改目标等“五个创新”，努力探索全国宅改新样本。

一、底线原则与要素放活相结合，宅改思路持续创新

一是坚持“四条”底线。纳入全国试点的4 个县（市）坚守耕地红线，严控农地转用，拆除腾退出来的宅基地，优先复垦为耕地。坚持保障农民基本居住权，“空心村”改造腾退出来的土地优先用于满足农民新增宅基地需求。坚持宅基地盘活中保护农民土地权益，构建利益共享机制。坚持保障农民成员权，不以户籍和承包地放弃作为资格权放弃的前提。

二是夯实基础工作。房地一体确权登记颁证基本完成，宅基地基础信息调查完成率达98%，且均开展了农村宅基地数据库建设。根据湖南省有关加强村庄规划的文件精神，4 个试点县（市）均建立了历史遗留问题台账，分类规范解决农村宅基地违法违规问题。推动“多规合一”实用性村庄规划编制。浏阳率先实施了“市镇同步、镇村一体、乡镇连片”规划编制模式，汨罗村庄规划编制工作全部完成。

三是开展制度创新。湖南省政府印发了涉及农村住房建设管理、农村住房质量安全及其住房建设合理用地等指导性文件。4 个试点县（市）从制度层面破解跨村组建房、“空心村”整治、建房空间不足、产业盘活、风貌管控等难题，共出台40 多项制度文件。

四是紧扣“三权分置”。以农村宅基地“三权分置”实现形式为前提，围绕宅基地规范管理、多元化盘活利用、农民权益保障和基层自治的“四条主线”展开实践探索。4 个试点县（市）开展了农村宅基地资格权认定工作，颁发资格权证。建立了“一个窗口对外受理、多个部门联动审批、‘六到场’勘测、常态化动态巡查”的宅基地申报审批机制，强化乡镇综合执法力量。2020 年以来共审批农村宅基地8000多宗，基本实现农户新增建房合理用地应保尽保、应批尽批。探索“跨区流转+择位竞价+合作建房+集中统建”的住房供地模式、“使用权流转+产业经营”的集体经济发展模式、“有偿使用”的历史问题处置模式、“腾退指标+集体收储”的闲置土地统筹利用模式。建立农村集体经济组织收取的宅基地有偿使用费、宅基地流转和盘活利用等收益由集体成员共同分享的分配制度。

二、常态化治理与运动式治理相结合，体制机制持续创新

一是高位推动宅改。湖南省委、省政府高度重视，把农村宅基地制度改革作为一项重要的民生工程来抓，多次听取工作汇报、专题调度，进行部署安排，试点县（市）均成立由党政主要领导任组长、分管领导负责的领导小组，坚持把改革试点作为“一把手”工程。2021 年3 月，省委、省政府明确了宅基地制度改革试点的时间表、任务书、路线图、责任制。

二是系统谋划重点。浏阳市发挥县域经济发达优势，重点探索使用权流转机制，形成使用权跨村组流转、城乡合作建房、集中居住的实践及“风貌管控+”的闲置盘活模式。凤凰县属于湘西民族地区、旅游景区，重点探索传统民居盘活和文旅产业融合发展。宁远县属于湘南丘陵地区和传统农业主导区，重点探索自愿有偿退出机制，形成分类型盘活的实践。汨罗市属于洞庭湖区，重点探索宅基地有偿使用制度，形成退出整治和集中居住的实践。

三是专班合力推进。组建“三级专班”，统筹各个部门力量，在明确职能职责的基础上，加强协调配合，协同推进试点。坚持“三级书记”抓宅改，建立“县—乡—村”三级联动机制和“县级领导联镇联村”工作机制。

四是督查考核到位。湖南省委农办、省农业农村厅建立分片联系包干机制，把试点工作纳入党委、政府重要议事日程和年度重点改革事项、督查计划、绩效考核内容。试点地区分别建立了包括调度、信息、督查、考核等方面的工作制度，比如“五纳入”工作法、领导小组例会制度、检查指导制度、监督考核制度、工作信息报送制度等。

五是相关配套跟进。采取增加经管站人员、配套资金、外聘技术人员等方式，强化试点工作保障，确保了试点工作“有人管事”“有钱办事”“有技术支撑”。省财政厅加大对改革试点工作的支持力度，落实工作经费1050万元。试点县（市）合计安排财政资金13000 多万元，专项支持试点工作。

三、专家参与与广泛动员相结合，工作方式持续创新

一是专家参与意见。湖南省农业农村厅牵头组织省直有关单位，聘请国家部委和科研院所相关专家教授组建专家组，深入4 个试点县（市）、34 多个乡镇，156 个行政村开展调研，访谈农户6489 户农户。摸清改革中存在的问题、薄弱环节及其原因，有针对性地提出改进措施。

二是基层工作主动。汨罗市桃林寺镇乡镇干部以让100%的群众受益为工作目标，确立有偿使用收费标准和收费范围。罗江镇干部“每日两会”推进改革，讨论解决办法，不断完善改革方案。

三是强调民意优先。汨罗市桃林寺镇三新村创新乡村“五治”方案，形成“政治+带头人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互联网”的乡村治理网络。汨罗镇武夷山村形成9 个社团，吸引3500 多名村民参与。

四是营造宅改氛围。省委农办、省农业农村厅编印农村宅基地管理法律法规政策口袋书1 万余册，并制作音视频广泛宣传。试点县市均举办了培训班培训业务骨干。同时，充分利用各类媒体进行宣传发动。以屋场为单位开展“夜话”，比如汨罗“罗江夜话”户主会、宁远“堂屋夜话”，打通民意和政策之间的桥梁。

五是责任体系明确。4 个试点县（市）均建立了责任落实“一清单”机制，将责任分别细化到部门、乡（镇）和村组，确保人人肩上有责任、个个身上有任务。涉及的乡镇政府为实施直接责任主体，村集体经济组织充分发挥村民自治作用，成立村民建房理事会，协助乡镇（街道）和村（社区）搞好村民建房的用地管理和日常巡查等相关工作。

四、硬技术拔高与软思想提升相结合，管理手段持续创新

一是搭建信息平台。建成县级农村宅基地信息共享管理平台，将农村宅基地资格权认定、房地一体确权登记颁证、“多规合一”规划编制、基础信息调查等相关数据导入，形成便民服务“一云端”、申请审批“一条链”、巡查监管“一张网”、数据管理“一个库”、综合利用“一中心”的“五个一”的大数据统一管理，为规范宅基地审批管理和综合利用提供平台支撑。

二是保障村民建房合法有序。推进数字化监管+网格化监管+标准化监管。县、乡镇（街道）推行利用无人机、视频监控等科技手段进行动态巡查监管，通过平板电脑APP 和GPS 硬件实行“六到场”制度的全过程监管。建立“网格监督、村组管理、综合执法、分片督导”相结合的网格综合监管体系，建立“包干+巡查+执法”的宅基地监管机制。强化村民建房施工安全监管。

三是制定村规民约。为改变群众宅基地私有观念，4 个试点县（市）均制定《民主管理宅基地村规民约》，各村成立宅基地管理理事会，引导村民严格执行“规划先行、先批后建、一户一宅、适度集中、面积法定”的审批要求和建房“八不准”，引导群众形成“宅基地不是祖业、是集体资产”的观念。

四是壮大集体经济。通过收益分配机制改革，集体从宅基地和农房流转中提取10%～30%不等的集体收益金和统一整治收储开发的增值收益，合作经营模式中获得按股分红。集体经济组织利用有偿使用费“以奖代投”，撬动3～10 倍的社会资金，成为产业发展、基础建设、公益事业的重要“源头活水”，增加了村级集体经济收入。凤凰县2021 年盘活利用闲置宅基地368 宗56 亩，传统村落村集体资源入股年收益达5 万～30 万元。宁远县共流转闲置宅基地1772 宗近227.8 亩，增加村集体收入4301 万元。

五、新兴业态与村庄发展相结合，宅改目标持续创新

一是打造现代居住小区。围绕闲置宅基地退出、新建住房刚需矛盾，探索布局富有湖南地域特色和乡土人情的村民集中居住点，进行建筑风貌管控，引导村民建筑安全适应、外墙风貌美观大方的农村村民住宅。浏阳市沿溪镇沙龙村蝴蝶花园、汨罗市汨罗镇武夷山村高坪屋场和瞭家山社区成为新型村落的典范。

二是盘活闲置资源发展新产业新业态。4 个试点县（市）积极探索闲置宅基地和农房盘活利用，以出租、入股、合作、自营等方式发展乡村旅游、餐饮民宿、文化研学、游乐园、体验馆等项目，盘活主体以多主体参与的合作经营方式为主，既有以村委会牵头、农民强强联合的自筹联合开发模式，也有与社会资本（旅游公司）合作联合开发模式。汨罗市长乐镇长乐古街、青狮村飞翔伞项目，汨罗镇“罗城故事”网红打卡农家乐，浏阳市张坊镇田溪村“松山屋场”农耕文化研学、“紫阳湾移民幸福屋场” 亲子游乐园，凤凰县麻冲乡竹山村传统苗族村落“竹山乡居”旅游景区等已经成为全国乡村振兴的示范典型。

三是建设美丽乡村。抓好农村“空心房”和旧房子改造提升，建设宜居村庄，提升村居环境。浏阳市张坊镇田溪村对54 栋农村居民房屋进行改造，并绘以风景、民俗、社会主义核心价值观等墙画，有效植入“旅游+”“生态+”“文化+”等模式，全方位提升村民居住环境和精神文化生活。汨罗市应“拆”尽拆，提质环境，结合农村“四房”整治，拆除“空心房”368 万平方米，鼓励村民将零散地用于建设生态菜园、休闲游园。

四是推动实现共同富裕。“宅改”为村民搭建了多个增加收入的路径，将改革红利直接“装进”农民的腰包，大大增强了农民的获得感、幸福感。浏阳市古港镇梅田湖村以“村镇+公司+农户”的模式盘活，村民每年分红20 万～30 万。宁远县湾井镇大凤村，以宅基地资源与文旅集团合作开发建设“地球仓”民宿、游客休闲中心，实现旅游收入近30万元，村民人均收入达到10800 元，是2010 年的2.7 倍。凤凰县廖家桥镇拉毫村“拉毫·森林民宿”、麻冲乡竹山村“竹山乡居”旅游、江镇雄龙村“凤栖山居”等旅游和民宿产业，直接带动当地就业岗位251个，实现人均增收2000 元以上。