东营市农产品质量安全工作中 存在的问题及对策建议

肖 静，魏德刚，张继成，栾 辉，陈 娟

（东营市农业综合服务中心，山东东营 257091）

农产品质量安全事关民生福祉的经济问题、民生问题和社会问题，国家应充分认识农产品质量安全监管工作的重要性、必要性和严峻性，主动肩负起农产品质量安全管理工作的责任和义务，为保障人们“舌尖上的安全”保驾护航[1]。鉴于此，本文通过对东营市农产品质量安全管理对策进行研究，以期为东营市强化农产品质量安全管理提供参考。

1 农产品质量安全管理工作现状

近年来，东营市市委、市政府高度重视农产品质量安全工作，2016年以来连续4次以市政府名义组织召开全市农产品质量安全工作会议，2020年市委书记还专门就黄河口水稻、滩羊、大闸蟹等优势特色产业地方标准制修订工作作出重要批示；市农业农村部门也积极发挥牵头统筹协调作用，多次组织各有关责任部门开展联合督导检查，推动落实部门监管责任和主体责任。目前全市5个县区已全部创建为省级及以上农产品质量安全县，全市农产品质量安全形势总体平稳。

1.1 农业标准化工作成效凸显

2020年以来，制定发布省级农业地方标准3项、市级农业地方标准6项、团体标准6项。截止2021年底，全市创建省级农业标准化生产基地40个、市级农业标准化生产基地53个；创建国家级畜牧业标准化示范场18个、省级畜牧标准化示范场87个，全市规模化养殖比重达到92.38%；认证无公害农产品、绿色食品、有机农产品以及地理标志农产品共计708个，培育山东省知名农产品企业产品品牌28个、山东省农产品区域公用品牌2个。黄河口大米、黄河口大闸蟹地理标志农产品连续多次入选全国地理标志农产品保护工程。

1.2 农产品质量安全监测工作成效显著

1.2.1 农产品检验检测体系基本建立

目前，市农业、畜牧、渔业均设有相关领域的检测机构，其中市农业检测机构具备农产品、土壤和水质、肥料和农药等产品的检测能力；80%的县区整合农业、质监和食药等部门所属检测机构，成立了隶属于县区政府的正科级综合性检测中心，并先后通过了省级计量认证和农业部门机构考核，其他县区农产品、水产品、畜产品检测机构均设在各自相关部门，其中，农产品检测机构通过了省级计量认证和机构考核；全市涉农乡镇均配备了检测设备，具备相应的检测能力；纳入合格证制度试行范围的种植业生产经营主体170家（不含小农户），配备速测设备并能正常开展速测工作的有104家。

1.2.2 建立并落实农产品监测制度

自2009年起，东营市逐步建立了“行业主管部门抽检、乡镇普检、基地自检”的农产品质量安全监测制度。2016年以来，市级农业检测机构年均检测样品1 000个以上，县级综合检测中心年均检测种植业农产品560个左右，涉农乡镇、规模化农业标准化基地年均速测样品10万个左右。

1.3 农业综合执法效能不断提升

1.3.1 农业综合执法体系逐步健全

目前，市、县两级均整合农业、畜牧业相关科室的执法职能，成立了隶属于各级农业农村部门的农业综合执法机构，其中市级农业综合执法支队是副县级事业单位，县级农业综合执法大队是副科级事业单位。

1.3.2 农业综合执法成效明显

据统计，2021年，全市共出动执法人员2 500人（次），检查农资生产经营单位、农产品生产经营单位4 600余家（次），办理各类违法案件44起，移交司法机关3起，罚没款83.22万元，有效震慑了违法违规行为。

1.4 农产品质量安全监管能力不断增强

1.4.1 基本建立农产品质量安全监管体系

目前，市、县两级均设置了农产品质量安全管理机构，负责各自管辖范围内的农产品质量安全监管工作；全市涉农乡镇（街道）均依托农技综合服务中心，挂牌成立了农产品质量安全监管工作办公室，配备了专兼职工作人员，其中31个乡镇（街道）被认定为“省级示范乡镇（街道）农产品质量安全监管机构”，占全市乡镇（街道）的77.5%。

1.4.2 农产品质量安全追溯管理能力不断增强

目前，全市5个县区均建立了农产品质量安全追溯管理信息平台。在全市全面推行了食用农产品达标合格证制度，并投资500万元为食用农产品合格证试行主体配备了手持式或台式合格证打印设备。据统计，自2020年推行合格证制度以来，全市种植业共开具食用农产品合格证90万余张。

2 农产品质量安全管理工作中面临的困难和问题

农产品质量安全监管涉及农产品生产者、经营者、消费者和监管者等多个主体，覆盖农产品的产前、产中、产后等多个环节[2]。此外，农产品收获、保鲜期短，流通快、消费快，客观上增加了农产品质量安全监管的难度。

2.1 生产经营主体方面

2.1.1 生产经营主体组织化程度不高

目前，农业生产经营主体数量多、小而分散，而小农户仍然是农产品生产的主力军。此外，大多数农民专业合作社的规模化、组织化程度也不高，部分合作社的社员仍然是自产自销、独立经营，这种分散的生产和经营模式不利于投入品的管控和科学合理使用。

2.1.2 质量安全意识不强

农业生产经营主体受教育水平和传统种植模式思想影响，依法依规使用农药、化肥等农业投入品的自觉性不高，主体责任意识不强，对生产过程的管控缺乏安全意识和质量意识，重产量轻质量的现象仍然存在。

2.1.3 诚信意识淡薄

部分生产主体为了赚取更大经济利益，在农产品生产过程中仍存在超量、超范围使用农业投入品，不严格按照农药“安全间隔期”采收农产品等人为失信行为。

2.2 监管主体方面

2.2.1 基层监管能力有待提高

东营市基层农产品质量安全监管机构仍普遍存在在编在岗人员少的问题，据统计全市县级在编在岗农产品质量安全监管和执法人员共41人，其中具有执法证件的人员有27人；乡镇监管机构人员少、不稳定、经费短缺等问题则比较普遍，难以应对当前农业生产点多、面广、量大的种植形势，难以形成有效的行政执法震慑力。

2.2.2 农产品质量安全追溯管理制度不健全

农产品产地准出、市场准入衔接机制还不完善，农业农村部门推广试行的食用农产品合格证制度尚处于制度探索和试行阶段，市场监管部门负责的农产品市场准入机制也未落实到位，农产品入市销售相对比较自由。

2.2.3 农业投入品监管存在漏洞

目前，农药无证经营、限用农药非定点经营等违法违规行为仍然存在，且大多数农业投入品经营人员年龄偏大，文化水平偏低，难以对生产经营主体进行科学用药技术指导。

2.3 消费主体方面

2.3.1 消费观不科学

目前，我国发生的农产品安全事件，部分是消费者对农产品良好外观品质的偏爱所导致的，如大部分消费者购买蔬菜水果时都会选择外观品质较好的产品，生产者为了迎合消费者这种消费观念，在农产品生产过程中便会通过使用农业投入品促使产品达到良好的外观品质。

2.3.2 维权意识差

尽管法律法规赋予了消费者诸多权利，但许多消费者通常因损失不大、维权困难而缺乏维权的主动性和能动性，甚至缺乏维权意愿，这在一定程度上助长了农产品生产经营过程中违法违规行为的发生。

3 实现农产品质量安全有效监管的对策建议

3.1 加大宣传培训力度，提高全民质量安全意识

保证人们吃得放心是基本要求，因此政府监管部门要坚持以维护人们身体健康为宗旨，按照贴近实际、贴近生活的原则，大力宣传培训党和政府关于农产品质量安全工作的方针、政策和农产品质量安全法律法规知识[3]。同时要注重提高宣传培训工作的针对性和实效性，对生产主体要突出农业生产技术方面的指导与培训，解决违禁药物使用和非法添加等当前制约农产品质量安全的难点和重点问题；对监管主体要突出加强农产品质量安全法律法规和农产品质量安全工作相关专业知识的培训，提高农产品质量安全监管人员依法履责和科学监管能力；对广大消费者要突出对农产品质量安全基本知识的科普教育，引导消费者树立农产品质量安全意识，增强其对假冒伪劣农产品的辨别能力和维权意识。

3.2 健全完善责任体系，推动落实主体责任

进一步健全完善“地方政府负总责、各部门各负其责、生产经营者负第一责任”的责任体系，落实农产品质量安全属地管理责任、部门监管责任和企业主体责任。各级人民政府要加强对农产品质量安全工作的组织领导和工作协调，并将农产品质量安全工作纳入各级政府绩效考核范围，在规划编制、力量配备、经费投入和条件保障等方面加大支持力度，建立切实可行的、稳定的长效投入机制。各部门要加强对农产品生产经营的服务指导和监督检查，督促农产品生产企业、农民专业合作经济组织、畜禽屠宰企业、收购储运企业、经纪人和农产品批发以及零售市场等生产经营者落实主体责任。

3.3 健全完善监管体系，提高监管水平

健全完善县、乡（镇）、村三级农产品质量安全监管机构，充实基层监管人员，打造好县、乡（镇）、村三级农产品质量安全监管队伍。各乡（镇）要着力加强农产品质量安全监管公共服务能力建设，在全面落实“有机构、有职能、有人员、有条件和有经费”五有条件建设基础上，重点推行“任务目标落地、岗位责任落地、巡查制度落地、检测筛查落地、宣传培训落地和应对处置落地”六落地，并按照部、省关于加强乡镇农产品质量安全网格化管理工作的通知要求，建立健全村级信息员队伍，协助乡（镇）网格监管员做好农产品生产经营过程监管工作，有效增强乡镇监管机构发现问题、解决问题的能力，着力解决基层监管机构人员不足的“最后一公里”问题。

3.4 推行农业标准化生产，规范生产行为

农业标准化生产是农产品质量高的首要前提，因此各级农业农村部门要围绕区域优势特色主导产业，按照“一乡一业、一品一标”的原则组织制定农业标准，补充完善山东省“一乡一业”标准体系库[4]。同时认真做好山东省“一乡一业”标准体系库的推广应用，推动生产主体按标生产，积极组织开展农业标准化生产基地创建，巩固、扩大基地建设规模。同时，注重加强对农业标准化生产基地动态监管，建立并落实农业标准化生产基地淘汰机制，确保农业标准化生产基地创建工作权威性。积极引导规模化农业生产经营主体开展无公害、绿色、有机和地理标志农产品认证，不断加大知名农产品品牌培育力度。加大对生物农药、商品有机肥等绿色农资的推广应用力度，积极推行统防统治、绿色防控、配方施肥和健康种植技术，提高农药使用效能。

3.5 加大农产品质量安全执法力度，震慑违法犯罪行为

树立发现问题是业绩、解决问题是政绩的理念，围绕农产品生产重点领域和关键环节，客观分析农产品质量安全管理工作中面临的风险隐患和问题，提高农产品质量安全执法的针对性和有效性[3]。对于农业投入品要严厉查处非法添加、制假售假、限用农药非定点销售和无证经营等违法违规行为；对于食用农产品要加大对使用禁限用药物、非法添加有毒有害物质、常规药物残留超标、超范围超剂量用药、不执行农（兽）药间隔期、生产记录不规范、私屠滥宰、注水注药和未按规定进行检疫等食用农产品质量安全违法违规行为的执法检查力度。对于涉嫌违法犯罪的农产品质量安全案件，要及时移送司法机关，依法追究其刑事责任，及时曝光典型案件，有效惩治和震慑不法分子。同时要强化部门协作、信息共享，建立健全农产品质量安全行业主管、检验检测、综合执法相互衔接、协作配合的工作机制，实现各机构间依法履职、信息互联互通，提升农产品质量安全综合执法效能。

3.6 加强农产品质量安全追溯管理，倒逼生产者落实主体责任

进一步健全完善农产品质量安全追溯管理体系，构筑从产地到餐桌的食用农产品全程质量管控机制。加快推进国家农产品质量安全追溯信息平台的推广应用，积极推动辖区内规模以上农产品生产经营主体注册登录国家农产品质量安全追溯管理平台，提高全市农产品质量安全信息化追溯管理水平。制定并明确相关政策，推动将农产品质量安全追溯管理作为县级以上农业龙头企业、农业展会、农业品牌评选，以及财政扶持食用农产品生产项目选立项和相关评优评先的前置条件，并将其纳入农业生产经营主体信用等级评价重要考核内容[5]。建立健全食用农产品产地准出与市场准入衔接机制，农业农村部门要负责压实农产品生产者第一主体责任，扎实做好农产品入市前的检测和达标合格证开具工作，市场监督管理部门要负责做好食用农产品市场准入的实施和监管，督促食用农产品批发市场、零售市场开办者将查验合格证作为市场准入的基本条件，倒逼生产者落实第一主体责任。

3.7 加强农产品质量安全信用监管，督促生产经营主体诚信经营

农产品质量安全信用监管正是符合当前时代要求的重要创新，既是大势所趋，更大有可为，将成为贯彻新监管理念的有力抓手[6]。政府监管部门可借助农产品质量安全监管信息化平台，采取强制性和自愿性两种手段加快主体信用档案录入工作，将农业生产主体信息、生产过程信息、监管执法信息以及社会舆情等基础数据集成并转化为具有一定科学性和指导性的农安信用评价依据。积极组织辖区内农产品生产经营主体参加省级部门开展的诚信评价，摸清农产品生产经营主体信用状况。加大信用评价结果运用力度，推动将其作为审查主体资格、审批行政许可事项、下达财政支持项目和制定分类监管措施等的必要条件[7]。加大失信惩戒力度，对失信主体要实行重点监管，加大日常巡查检查力度，加密监测频次，推行违法违规企业、问题产品“黑名单”制度，公开曝光负面典型，倒逼生产主体诚信经营；对于达到一定条件的守信主体，要结合工作实际优化对其的检查频次，在下达财政性资金和项目支持时，相同条件下优先将守信主体列为选择对象，引导生产主体守法履责、诚信经营，提高企业主体主动“立信、评信”的积极性。