建立和完善我国农产品食品安全保障体系研究

敖淑楠，张 卓，雒江渭，包想梅，冯万万，李宏强

（兰州石化职业技术大学，甘肃兰州 730207）

我国是农业大国，农产品是农民生产的主要商品，是农民的主要收入来源，保证农产品食品安全，是巩固乡村振兴的必要途径，也是我国目前必须聚焦的问题。但是近年来频繁出现的食品安全问题动摇了人们对农产品安全生产的信心，如三聚氰胺事件、广州毒豆芽事件、2022年“3·15”晚会曝光的土坑酸菜事件等。为重塑人们对农产品食品安全的信心，建立和完善我国农产品食品安全保障体系势在必行。本文从法律、监管、生产3个方面，对我国农产品食品安全保障体系进行研究。

1 法律体系

1.1 农产品食品安全立法体系

我国农产品食品安全立法体系是指我国农产品食品安全的部门规章、行政法规和地方性法规等一系列法律规章制度组成的法律体系。如管理农产品食品安全质量的法律，有《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国种子法》等；相关部门规章有《无公害农产品管理办法》《农产品产地安全管理办法》《农产品包装盒标识管理办法》等；相关的行政法规有《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《乳品安全质量监督管理条例》等。地方为落实中央对于农产品严格监管的力度，也纷纷颁布地方法规，如《郑州无公害农产品管理办法》、宁夏回族自治区及新疆维吾尔自治区的《农产品质量安全法》等。但立法体系尚有待完善的地方，如农产品的质量安全负责主体问题，目前界限尚不清晰，农产品生产者除了企业、家庭牧场和养殖户，还有许多散户，由于这类农产品生产者缺乏农产品科技知识，且自身专业素养不足，容易导致在生产农产品时出现农药、兽药等农业投入品的滥用、不规范使用等情况，甚至出现违法违规的现象，而由散户生产的农产品一旦出现安全问题，责任很难追溯回散户本身[1]。在监管方面，相关监督检查的措施尚不完善，存在法律监管盲区，如对于“一定生产规模的农户”划分界限模糊，标准由相关的县级人民政府农业行政主管部门确定，强化有关部门的执法衔接和配合，明确标准界限，是强化监管的途径。在法律保障方面，许多领域缺乏具体的法律依据，《中华人民共和国农产品质量安全法》作为一部促进农业和农村经济发展的法律，缺乏一定的具体适用空间，也缺乏一定的时效性，如当前直播带货的兴起，对于农产品生产流通有着极为重要的作用，当前缺少这个领域的相关法律。

1.2 惩罚体系

我国现在对于主要农产品生产者的经济违法也有一整套有效的经济惩罚的体系。从民事赔偿责任到刑事责任，我国的农产品安全保障体系提高了违法者的违法成本，加重了违法责任。

但在违法者的处罚力度上，有一定的处罚过轻问题，如重大事故中的监管人员监管不力，仅是行政处罚，显然过轻；对于具有大量经济效益的农产品生产企业来说，违反《中华人民共和国农产品质量安全法》的违法成本仅为最高2万元，显然不足以弥补企业违法给社会带来的损失；对于价格不高的快消品，相关处罚规定是3～10倍的惩罚性赔偿，因其价格不高，赔偿显然不足以起到法律的威慑作用[2-3]。因此，在加重农产品质量安全违法责任的同时，也要注意到相关处罚的轻重问题，保证惩罚体系做到公平公正、覆盖面到位。

针对以上情况，笔者建议针对具有高额经济效应的生产主体，应该以违法效益的倍数、生产规模、资产水平进行处罚；针对生产低值农产品的生产主体，应该以固定数值进行处罚。此外，生产主体的分类划分对处罚实施有重大影响，因此应该对不同种类的生产主体进行细致划分，进而做到处罚金额的适配。

农产品安全保障的惩罚体系，是保障农产品安全的有力武器，完善相关体系的建设，能够让生产主体、流通主体对违法利益和违法成本作出更有效的权衡，从而起到威慑作用，重塑农产品行业从业人员的法律观念，净化农产品行业的风气。

2 监管体系

2.1 监管组织

新时代社会主义新经济的到来，使食品检测行业的监管难度更大，为适应新的发展要求，2018年3月，国务院根据大部制改革方案，撤销了国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局和国家食品药品监督管理总局。此前属于三个部委监管的食品安全职责统一由新组建的国家市场监督管理总局担任。这样的改革，让食品安全的监管更加统一和集中，可有效打击“九龙治水”的情况，减少监管机构的数量，提高了政府部门的监管效率。新组建的国家市场监督管理总局，使当前的监督机构分工更加明确，国家市场监督管理总局负责食品安全的总体监管，国家卫生和健康委员会负责食品安全的风险评估，农业农村部负责食用农产品的生产监管和质量监管，海关总署负责进出口食品的安全，工信部对食品的工业处理流程进行监管，公安部则是打击食品方面的违法犯罪。以国家市场监督管理总局为首，5个部门协同合作的模式，使我国的食品安全监管更加有力。

2.2 检测资源

除了优化组织体系，近年来，我国也加大了食品安全检测体系的建设力度。目前，全国已有1万多个县建立了相应的食品安全管理机构和技术支撑体系。这些机构在加强对生产加工环节和流通销售环节安全管理方面发挥着重要作用。2016—2021年我国食品安全检测市场规模稳步增长；数据显示，2019年我国食品安全检测产业市场规模达834.9亿元。预计2022年我国食品安全检测市场规模将达 1204亿元。我国食品快速检测的投入规模约占食品检测总投入规模的30%。数据显示，2016年、2017年国内食品快速检测市场规模分别为19.68亿元、29.77亿元，预计2017年至2022年的年度复合增长率为25.24%，到2022年国内食品安全快速检测市场规模为91.75亿元[4-5]。

我国拥有大量的基础检测资源，然而，资源利用效率和支持仍不足以满足日益复杂的农产品生产监管需要。对此，本文提出了以下建议：①优化现有食品质量分析的监测控制体系，并构建农产品加工环节的质量检测认证体系；②建立省级食品抽样检测管理信息共享平台，切实有效加强各级检验鉴定机构行业标准统一，提高食品抽查检测信息管理工作效率，相关工作单位要采取措施积极配合维护好平台数据信息共享安全，注意数据发布的及时性，并及时清理过期信息，确保各级食品监督检验和检测依法有序进行。

2.3 监管执行体系

我国对农产品安全的监管执行主要以专项整治为主，如对农产品在农贸市场、贸易市场等地的流通体系进行规范整治，重点排查农村的消费市场，提高农产品的安全供应和达标水平，建立一套农产品的风险隐患监督流程；提高农产品质量安全水平，引导生产主体根据农产品生产标准和市场准入机制规范化、标准化生产，并推广使用信息追溯平台，加强农产品从生产到流通的抽检和核查处置机制。

此外，农业农村部印发《关于加强乡镇农产品质量安全网格化管理的意见》（以下简称《意见》），对农业农村领域农产品网格化管理进行了探索，是监管执行方面的重要尝试和探索。《意见》规定，要区域定格，将最小网格划分为生产主体，通过网格、协管员等方式，开展网格化巡查、定期随机取样检查，提供一定的技术教育和培训，强化执行层面的面对点作用，切实提高监管执行覆盖面，为保障农产品安全保障发挥重要作用。

3 生产体系与认证体系

我国的农产品安全生产体系和认证体系主要包括良好农业规范（Good Agricultural Practices，GAP）、有机食品、绿色食品和无公害食品认证。

我国的GAP标准是根据USDAGAP和GLOBALGAP等条款制定的，选择了适合我国农产品生产情况的内容作为依据，摒弃了只适用于其他国家生产情况的相关内容，GAP标准包括农业生产安全、农业生产质量、农业环保标准和生产者社会责任4个方面，进而对我国食品安全体系提出了严格的要求。GAP采用HACCP识别、评价和控制食品安全危害，要求食品生产者遵守相关法律法规，在每个生产者都遵守的情况下，形成一个良性的生产-销售循环，也营造一个适合农产品生产的农业环境，平衡好生产和环保的关系。

在有机食品方面，有机产品的认证标准由原国家环境保护总局有机食品发展中心制定，现由国家市场监督管理总局认证认可技术研究中心提供学理支撑和政策建议；绿色食品和无公害食品的标准则由农业农村部制定，绿色食品的相关标准是绿色食品生产过程中必须遵守的国家行业标准，它对生产技术的严格要求是绿色食品质量认证的保证，无公害食品的标准主要包括无公害食品的行业标准和农产品安全质量国家标准，前者由农业农村部制定，给无公害食品的认证提供了依据，后者由原国家质量技术监督检验检疫总局制定。

在认证环节中，农产品安全监管相关行业的强制性产品环境认证内容通常包括食品产地环境安全性认证、生产或经营的过程环境监督检查、产品现场卫生环境抽检、监督场所卫生环境检查及监督抽样检验抽样等，认证产品类型按主要功能可以粗略分为认证强制性产品型安全和涉及农业安全生产及经营安全操作过程安全的认证，农产品环境安全的认证产品很多属于强制性的产品型认证。

4 结语

目前，我国农产品安全和保障安全体系 比较健全，在安全法律、监管、生产过程等诸多环节已经做出过诸多改革举措，体系架构的合理构建工作已有阶段性成效，对于保证人们生命安全与安全生产有积极的组织保障作用。同时，随着我国进入新时期，社会发展形势日趋复杂，负责农产品安全保障的有关部门和基层部门仍需调整组织结构，立法机关需要根据新形势完善相关法律，对于农产品检测的相关标准和认证需要更多的灵活性，完善追溯体系，做到全流程的农产品安全保障。