人民法院赔偿委员会实体化改造问题思考

李建勇

河北省高级人民法院，河北 石家庄 050051

人民法院赔偿委员会（以下简称“赔委会”）是国家赔偿制度运转的核心机构，其依国家赔偿法的规定只在中级以上法院中设置。长期以来，关于该机构的性质、权力配置、职能扩展与重构等问题一直备受关注。学术期刊中，也常见到以此为内容的文章。其中，有的观点比较符合司法实践，具有研究价值；有的内容则与现实情况严重不符，不但缺乏针对性与时效性，甚至存在错误，反映出部分作者不从事国家赔偿审判工作、对赔委会实际运行模式并不了解的状况。现笔者结合审判工作实践，对赔委会实体化改造问题进行一些粗浅的分析，以期大家对该审判组织能够有较全面的了解，也为国家赔偿法的进一步完善尽到绵薄之力。

一、人民法院赔偿委员会的设置与性质界定

《国家赔偿法》于1995年1月1日起正式施行，这标志着国家赔偿制度的正式确立。该法规定：“中级以上的人民法院设立赔偿委员会，由人民法院3名至7名审判员组成。”之后，为了搞好国家赔偿审判工作，最高人民法院明确要求：“各中、高级人民法院按照规定成立赔偿委员会，由3名至7名审判员组成，委员会主任由法院副院长兼职担任；条件具备的中、高级法院还应当独立设立赔偿委员会办公室。独立设置确有困难的，可以挂靠在行政审判庭，但不合署办公，应当独立开展工作。”2010年《国家赔偿法》经历了一次较大的修订，与赔委会相关的变化是：“3名至7名审判员组成”改为“由3名以上审判员组成”。在形式上其人员的组成前后没有多大的变化，但取消了最高人数的限制，为该机构人员的组成留下充足的发展空间，此为立法上的进步。

由于赔偿委员会办公室（以下简称“赔偿办”）的设立，赔委会在职权行使上常被认为是虚置的。同时，人们对传统的刑事、民事、行政审判较为熟悉，而对于国家赔偿案件的审判却较为陌生，对于赔委会究竟是不是审判组织，也引发过争论。2018年《人民法院组织法》修订，在第三章“人民法院的审判组织”中增加了与赔委会相关的条款，即第三十五条规定：“中级以上人民法院设赔偿委员会，依法审理国家赔偿案件。赔偿委员会由3名以上法官组成，成员应当为单数，按照多数人的意见作出决定。”至此，赔委会是审判组织的性质得以明确。

二、河北法院赔委会的相关情况

1994年12月，根据最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国国家赔偿法＞设立赔偿委员会的通知》要求，经院长办公会议研究决定，报最高人民法院审批，河北省高级人民法院（以下简称“河北高院”）设立了赔委会。赔委会由7名委员组成，副院长任主任委员，其他6名委员分别出自经济庭、执行庭、刑一庭、民庭及行政庭。2002年9月12日，最高人民法院发布了《关于变更高级人民法院和中级人民法院赔偿委员会委员审批程序的通知》，中、高级法院赔委会委员由本级法院院长批准，报上一级法院备案。之后，由于工作需要及人员变动，河北高院赔委会委员又进行了多次调整。省内各中院情况与河北高院基本相同。

河北高院赔偿办也于1995年1月设立，当时并无独立编制，设立初期，国家赔偿案件数量有限，赔偿办长期挂靠行政庭，由行政庭审判人员兼职国家赔偿工作。据统计，截至2002年底，河北中、高级法院赔偿办工作人员共有41人，河北高院赔偿办由3名专职人员组成，其他各中院赔偿办由最少2人最多6人组成。

2016年2月，河北高院赔偿办成为具有独立编制、属省法院内设的部门，其人员配备也不断充实。关于赔委会与赔偿办的工作模式，以“法官员额制改革”为节点可分为两个阶段：改革前，对于立案受理的国家赔偿案件，由赔偿办工作人员具体负责办理，之后报赔委会研究决定；改革后，国家赔偿案件的审判工作均由员额法官具体承办，但最终也是报赔委会研究决定。有人认为：“权力配置上，赔委会对司法行为是否违法不具有完全的终局确认权。”［1］这种观点不符合实际情况，特别是2010年《国家赔偿法》修订后取消了确认程序，国家赔偿案件的审理实行“确赔合一”，赔委会对司法行为是否违法必须作出实体的认定。另外，赔偿办属审判业务部门，由员额法官及司法辅助人员组成，员额法官是具有专业能力的审判人员，目前中高级法院赔偿办员额法官均被吸纳进入赔委会。

三、人民法院赔委会设置中存在的问题

关于赔委会的设置，以其是否设置在法院内部区分为两种观点：一是主张将其独立设置，如可设置在人大或其常委会之下；二是主张设立在法院内部。《国家赔偿法》在制定之初，这种争论就已经存在，但是最终还是采纳了第二种观点。主要原因是人民法院是国家的审判机关，对于国家机关及其工作人员的职务行为是否违法并侵害公民、法人或其他组织的合法权益而产生的纠纷，由其裁判认定才更符合我国的实际，而人大及其常委会属权力机关，不具有司法审判权，在其内部设置虽能更好地体现权威与中立性，但无法合理解释司法审判权与权力机关的诸多问题。

有观点认为赔委会设置不合理，理由为：确认权的配置不科学；不直接审理案件；有悖于法律监督原则；背离了权力机关的监督原则；审理方式和决定程序不公正。［2］以上理由并不完全正确，随着《国家赔偿法》的修订及相关司法解释的实施、司法体制改革的推进，原有的部分问题已经得到解决。如法官员额制改革后，有人认为弊端很多，但笔者认为总体来说还是利大于弊。改革后，法官走的是精英化与职业化的道路，有利于提高法官素质、树立司法权威。案件审理中，员额法官与司法辅助人员共同组成审判团队，能够充分发挥团队“作战”优势，提高办案质效。就赔委会而言，仅能由员额法官具体承办案件，报其研究决定。中高级法院赔委会委员大多是刑事、执行领域的业务骨干或专家，司法赔偿决定的正确性是能够得到保证的。从实际运行看，河北法院国家赔偿审判业绩突出，自国家赔偿法实施以来妥善处理和化解了大量国家赔偿纠纷，有效维护了请求人的合法权益，多次受到最高人民法院表彰。

结合审判工作实际，笔者认为赔委会设置主要存在以下问题：

（一）赔委会人员组成缺乏细化规定

《国家赔偿法》仅规定赔委会由审判员组成，没有更细化的规定。司法实践中，我们看到部分法院的赔委会委员由于岗位调整等原因更换较为频繁，特别是这种人员变化发生在早已不需要报上级法院审批的情况下。同时，其人员构成也缺乏统一性，如有的赔委会委员均由其他审判业务庭庭长兼任，有的则既有庭长，也有副庭长兼任。审判机构组成人员不统一、不稳定的状况不利于审判业务的开展。

（二）在职权行使上存在一定程度的虚置问题

赔委会对国家赔偿案件进行研究与表决是通过召开会议的形式进行的。会议的召开没有固定的时间，通常是根据案件数量的多少适时召开。案件的主审法官要将审查认定的案件事实、应予报告的情况及具体承办意见向赔委会详细汇报，各委员发表意见后，按照多数人的意见作出决定。目前，无论是刑事案件，还是民事、行政案件，均是由承办法官进行具体审理，有的经合议庭合议后作出裁判，有的还需报审判委员会研究决定，国家赔偿案件审理也遵循此过程。认为赔委会只是作为象征性的程序的观点过于绝对，并不符合其实际运行状况，赔委会研究案件后变更承办人审查处理意见的情况时有发生。赔委会的虚置问题主要是表现在其不像其他业务庭室常设存在，只是在需要研究国家赔偿案件时，才会由各委员“聚集”组成；另外，部分委员由各庭庭长担任，他们通常肩负着本部门繁重的审判、执行任务，召开会议确实不易，个别法院赔委会研究案件流于形式的情况是存在的，甚至有的案件承办人审查案件认定事实不清，或适用法律错误，赔委会也未能严格把关。

（三）赔委会组成人员不够精简，效率有待提升

高级法院赔委会组成人员多于各中级人民法院赔委会，目前总人数为13人。吸纳从事刑事、民事、行政审判、审判监督、执行的专业人才进入赔委会，能够集思广益，多业务角度获取对于司法行为是否违法的意见，这对于案件的准确定性、依法处理无疑是有积极作用的。但同时，我们也发现赔委会全部委员参会的概率很小，总有个别委员因其他工作冲突或个人事务而未能参加对赔偿案件的研究。召集人数较多的委员同时到会确有难度，因委员人数较多对会议场地也有一定的要求，会议日期因此一变再变的情况也时有发生。以上客观情况造成赔委会不能持续高效运行，案件有时因赔委会不能及时召开而未能处理。

四、赔委会实体化改造问题思考

所谓实体化改造，是指将赔委会的组织机制进行重构，使其真正成为办案实体机构。［3］关于此问题，有的文章更多的是谈到对于赔偿办的改造，如“取消赔委办，设立司法赔偿庭”。［1］有的则是详细阐述了赔委会应予独立设置的必要性及构想。对此，笔者认为设立司法赔偿庭并无法律依据，在赔委会存在的前提下，“司法赔偿庭”未必与赔偿办能有实质的不同。同时，赔委会设在法院内部已经运行了27年的时间，已经积累了丰富的司法实践经验，独立设置涉及国家体制与权力配置问题，以目前情况看并不可行。以下主要从精简机构、提高效率、充分发挥职能作用角度提出对其组织机制进行重构的建议。

（一）建议取消赔委会办事机构赔偿办的设置

提到赔委会实体化改造问题，始终绕不开对于赔偿办这一机构的职能定位。赔偿办作为赔委会的配套机构，是由最高人民法院通知设置的。中级以上人民法院设置赔委会是《国家赔偿法》明确规定的，但是赔偿办的设置却缺乏依据。赔偿办作为赔委会的办事机构，除负责处理资料、安排会议、发布国家赔偿审判动态外，还负责日常信访接待等。其承担的职责完全可由法院其他综合部门予以处理。赔偿办确无存在的必要。另外，最高人民法院于2019年发布了《关于废止〈关于各高、中级人民法院赔偿委员会及其办公室设置的通知〉的通知》。从目前实践看，有的省份的高级法院已经不再设置赔偿办，如辽宁高院早在2011年就将具有独立编制的赔偿办直接更名为赔委会。①参见辽宁省机构编制委员会办公室2011年2月28日辽编办发〔2011〕40号文件。

（二）细化赔委会组成人员规定，突出其审判组织地位

前已论述目前赔委会组成人员缺乏统一规定，人员变动较为频繁，不利于国家赔偿案件的审理。解决的途径有两种：一是相关法律明确其人员构成及任职资格，依现有模式运行；二是将赔委会进行实体化改造，变为具体办理国家赔偿案件的组织，在地位上等同于其他审判业务庭，赔委会委员由员额法官专职担任，由同级人大常委会任免。另外，关于赔委会设置在法院内部的问题，因《国家赔偿法》的修订，已经建立了较为全面的内外监督体系，无论是法院自己做赔偿义务机关，还是检察机关做赔偿义务机关，赔委会均能依法作出赔偿决定，保证裁判的公平与公正。

（三）推行合议制，提高审判质效

程序公正是实体公正的前提，针对国家案件而言也不例外。根据《国家赔偿法》的规定，在司法赔偿案件中，都要经过赔偿义务机关的自赔程序，才可能进入赔委会审理程序。有观点认为前置程序过于繁琐和漫长，不利于请求人利益的保护，也不利于赔委会调查取证。笔者认为此种观点并不全面，我们在长期从事国家赔偿审判工作中，见到了许多国家赔偿纠纷在自赔阶段就已经得到彻底化解的案例，且收到了很好的法律与社会效果。自赔程序创造了被诉机关自我纠错的条件与可能，其只要是依法决定，不推诿责任，纠纷的处理通常是最高效的。同时，进入赔委会审理程序，也更多地会依赖于赔偿义务机关提供案件证据，赔委会由于人员配备及自身存在的局限性过早介于案件并不都是有利的。因此，我们认为目前的国家赔偿程序是较为合理的。取消赔偿办的设置后，赔委会作为具体审理国家赔偿案件的审判组织，解决了其以前不直接审理案件的问题，但其审判质效如何提高，需引起特别关注。首先，赔委会应精简人员编制，因为确属疑难复杂案件可报审委会研究，赔委会并不需要太多的人员组成。其次，应推行合议制，赔委会切实扮演好国家赔偿案件审理者、决定者的角色。