苏州市级环保专项资金项目绩效自评价工作开展的研究——以2020年度苏州市污染防治专项资金为例

谭译 嵇艳（苏州市环境科学研究所，江苏苏州 215011）

1.工作背景

绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对实施预算绩效管理作出总体安排和全面部署，从此，预算绩效管理开始探索试点阶段向全面实施阶段转变[1]。随着国家不断重视对环境污染的治理，加大投资力度，公众也不断关注环保专项资金的使用情况，由此衍生了对环保专项资金项目的绩效评价[2]。

2.绩效自评价具体工作

2.1 项目概况

市生态环境局综合处、法规处、水生态处、太湖处、大气处、土壤处、固体处、辐射处、监测处、环评处、宣教信息处和市环科所、生态环境执法局、固废管理中心、辐射监管站、环境应急中心以及市“攻坚办”分别组织实施，并会同市生态环境局财审处管理：生态文明建设、环境治理与监督、环保监管能力建设、环境监测监控运行、评价评估评审调查和和市“攻坚办”专项经费等项目。

2.2 项目总目标及年度绩效目标

项目总目标为：提高苏州市污染防治和环境监管的能力和水平，加速改善市区水、空气等环境质量。项目年度绩效目标为：落实水、大气、土壤污染防治和生态文明建设工作和激励机制，健全环境治理评估和监督机制，完善环境监管系统社会化运营模式，提高市生态环境局系统环境监测、监管能力和科研、信息化水平，发挥市“攻坚办”督查重点环境问题作用，圆满完成各子项目，如期实现既定的年度绩效目标。

2.3 项目实施情况

2.3.1 评价指标体系构建情况

2020年度苏州市污染防治专项资金涉及33个子项目，评价工作从投入、产出、结果及影响力4类评价指标体系考核33个项目完成情况。

2.3.2 项目内容及资金用途

本专项资金主要包括6项专项经费，主要内容和用途为：（1）苏州市生态文明建设资金。主要用于苏州市生态优化、生态文明建设的补助以及生态文明宣传教育等工作。（2）环境治理与监督资金。主要用于苏州市污染治理工作的调查、评估和方案制定、大气污染防治、排污管理以及环保科研等工作。（3）环保监管能力建设资金。主要用于苏州市机动车排污监控能力建设、环境保护应急演习演练以及环保部门环境信息能力建设等工作。（4）环境监测监控运行资金。主要用于苏州市环境监测监控日常运行及外包运维、环境监测服务外包、委托评估机构对建设项目环评文件进行技术评估等工作。（5）评价评估评审调查经费。主要用于环保项目评价评估评审调查等工作。（6）市“攻坚办”专项经费。用于苏州市“攻坚办”日常运维和“攻坚”整治工作推进。

2.3.3 项目资金使用情况

上述6大项、33个子项目2020年的预算＊＊＊万元，其中，年初预算＊＊＊万元，年终支出调整资金经市政府批复，同意调减＊＊＊万元。本项目实际使用经费＊＊＊万元，预算执行率为98.37%，资金使用合规，并严格做到专款专用。

2.3.4 项目实施和完成情况

根据国家、省、市各项要求，苏州市生态环境局于2020年3月制定了2020年环境保护项目资金支出计划，并获市政府批准。在计划实施过程中，苏州市生态环境局加强对各项目的跟踪管理，对因各种原因而偏离预期计划的项目及时予以纠正，于同年11月申请调整支出计划并获市政府批准。支出计划执行过程中，各子项目严格按照《苏州市市级环境保护和污染防治专项资金管理办法》等各类财政财务管理制度执行，每个项目均实行项目负责人制，项目的确立、实施、验收均实行领导审核制，需政府采购的项目严格执行招投标制度和程序。

截至2020年底，大部分子项目均已按序时进度完成，只有子项目10“苏州市2019年度环保科研课题项目”的完成情况与预期存在一定偏差。

2.4 项目管理成效

2.4.1 绩效意识更加强烈

苏州市生态环境局将绩效管理工作放在突出位置，成立局预算绩效管理领导小组，全面压实绩效管理责任。积极构建以局机关为主导，支出单位主要负责人为第一责任人，具体经办人为直接责任人，统筹组织和协调推进全局系统全过程绩效管理的预算绩效管理体系，科学规范地开展绩效目标申报、绩效目标调整、绩效监控管理、绩效自评价、再评价和绩效公开等工作。“用钱先问效”的绩效意识进一步增强，“低效必问责”的绩效理念进一步提升，实现“预算绩效”向“绩效预算”的理念转变。

2.4.2 目标编制更加合理

苏州市生态环境局高度重视支出计划项目的预算和绩效编制，专门召开2020年市立项目和部门预算编制工作会议，编写“如何编好2020年局系统的部门预算”一文，倡导“把财政的钱当自己的钱花”的理念，对报送的支出计划项目和绩效的材料、程序、时间和要求都做出了明确的规定。要求相关处室、单位在总结往年项目和绩效管理经验的基础上，提供申请依据文件并进行三家及以上单位询价后，填报《2020年市环保支出计划项目资金申请表》《2020年市环保支出计划项目资金汇总表》，发现问题及时修改、完善，决不允许虚报、多报、乱报项目预算而浪费预算总额资源。与往年相比，2020年经申报、修改、财政局审核后确定的绩效目标更契合项目实际，更接近实际绩效目标，更易操作、管理和评估。

2.4.3 规章制度更加健全

2020年相继出台了《苏州市生态环境保护专家库管理办法（试行）》《苏州市生态环境局政府采购内部控制制度（试行）》，修订了《苏州市市级环境保护和污染防治专项资金管理办法》《关于进一步规范政府购买服务的若干意见（第一次修订）》4项制度、办法。同时对全局系统工作人员领取评审费、专家费、咨询费等报酬也作出了具体规定。这些制度、办法的密集出台、严格执行，进一步健全了苏州市生态环境局议事、用人、行政处罚、财务管理的制度体系，从源头上、根本性地规范苏州市生态环境局系统财政收支及有关经济活动，为更加规范、安全、透明、高效地使用好财政资金夯实了制度基础。

2.4.4 过程管理更加完善

项目管理是基础和前提，绩效管理是目的和结果。苏州市生态环境局在加强项目管理的同时将项目管理与绩效管理有机结合、协同推进。一是针对近年来绩效复核中发现的少数项目采购时间晚、绩效目标设置不科学等问题，加强了项目预算、绩效编制、项目验收、绩效监控、绩效自评价等重点环节的管理，使绩效申报目标值与绩效实际完成值更接近，更精准地反映项目产出、结果的实际完成值，历年存在的问题基本得到解决。二是对项目及其绩效的进展情况实行月报制度，于2020年4月～9月6次组织开展了项目、绩效的同步进度报，10月起又逐个走访各处室、单位，跟踪并督促项目进展及绩效实现情况。三是按照市财政局的统一部署，对2020年污染防治专项资金项目实行绩效目标实现程度与预算执行进度的“双监控”，重点对资金构成、绩效完成、绩效综合等内容进行绩效监控。

2.4.5 取得实效更加明显

苏州市生态环境局2020年支出计划中的各子项目得以顺利实施，较好地完成了省生态环境厅下达的2020年度打好“控霾、治水、净土”三大污染防治攻坚战任务，在全市GDP突破2万亿元大关，经济、社会高质量发展迈上新台阶的同时，全市生态环境质量得到空前改善，各项指标位居全省前列。污染防治攻坚战取得标志性成果：全市PM2.5浓度同比下降15.4%，空气质量优良天数比率同比上升6.6%，PM2.5浓度和优良天数比率均位列全省第二，环境空气质量在全省率先达到国家二级标准；16个国考、50个省考断面水质优Ⅲ比例分别为87.5%、92%，取得“水十条”考核以来的最好成绩；环境噪声达到功能区要求；污染物排放总量持续削减；危险废物和辐射源安全可控；未发生较大以上环境污染事故；在全省“263”专项行动和打好污染防治攻坚战综合考核中实现“三连冠”。

3.自评价工作发现的问题及今后开展工作的建议

3.1 项目管理存在的问题及原因分析

3.1.1 调整支出计划项目原因分析

根据苏州市2020年环境保护项目资金支出计划的实施情况以及上级生态环境工作的新任务、新要求，苏州市生态环境局对2020年部分项目的支出计划进行适时调整，调整后减少支出计划＊＊＊万，具体原因为：（1）将部分相关工作列入2021年市政府与生态环境部环境规划院开展的水环境质量优化提升战略合作中。（2）受2020年疫情影响，评价评估评审调查等项目大幅减少调减。（3）受上级部门政策变化、部门职能变更或部署新工作、新任务、新要求的影响而调整支出计划部分项目。（4）受采购结余、对供应商运行维护情况的考核扣款等其他因素影响而调整支出计划部分项目。

3.1.2 未完成绩效指标及原因分析

产出类的“苏州市2019年度环保科研课题项目10个”实际完成项目9个，其中未完成的1个项目为“……（略）”。根据承担该课题的第三方单位提供的环保科研项目延期申请书可知，该项目原计划于2020年11月底提交验收报告等资料，但由于受2020年新冠疫情影响，该校学生均未能返校，教职工5月份方能返校，预计得野外采样工作受新疆等地方疫情影响一直未能成行，该单位已向苏州市生态环境局申请将项目验收时间延期至2021年3月。以上原因导致该项产出类指标未能如期完成。

3.2 进一步加强项目管理的建议

3.2.1 进一步提高项目预算编制的精确化水平

在对2020年调整预算项目较多的原因进行逐项分析后可知，除了主要受2020年爆发的新冠疫情、当年国家政策调整和上级生态环境部门、市委市政府部署的新工作、新任务、新要求较多、局系统整体搬家等不可预知的突发、特殊因素，以及2019年10月初苏州市生态环境局必须与部门预算“一上”同步编报2020年支出计划项目，而省生态环境厅2020年上半年才下达苏州市当年度各项工作的目标任务，苏州市生态环境局据此再编制年度工作计划及项目，存在时间上的“倒挂”矛盾等客观因素影响外，还受到少数项目申请资金较晚、存在采购结余和运维项目考核扣款等因素。为此，在编制今后年度的支出计划项目时，（1）要提醒、督促相关处室、单位全面、及时地梳理需要申报来年支出计划的项目，做到应报尽报、不缺不漏，以压降当年子项目中调整的项目数量。提请上级生态环境部门及早下达当年各项工作计划，尽可能缓解部门预算编制与上级下达当年各项工作计划在时间上的“倒挂”矛盾。（2）要按照“少申请、分年申请”的原则，在继续做好“货比三家”等询价工作的基础上，更精准地申请项目预算金额，以进一步减少项目采购结余金额。（3）要在招标选择运维项目的承接主体时将历年承接的项目是否存在因承接主体自身的原因而造成考核扣款、扣款多少等内容列为评分标准，以进一步提高承接主体对运维项目的运维质量，减少甚至不发生当年运维项目的考核扣款。

3.2.2 进一步加强项目进度的监督管理

认真执行局出台的《市级财政预算绩效管理办法（试行）》，将绩效管理贯穿项目管理的全过程，要进一步加强项目实施过程中的进度管理，充分运用月报中的项目实施进度，及时掌握、分析进度脱幅的项目和原因，督促相关责任处室、单位加快推进项目。要加强监督检查，通过实施绩效监控及时将实施进度不快、绩效实现不佳的项目通报相关处室、单位的经办人、主要负责人及其分管局领导，发出预警提示。对少数进度脱幅较大、确因不确定的客观因素造成项目难以按原计划实施的项目，应及时与市财政部门沟通，提出调整项目预算、进而调整项目绩效的申请。要加强考核奖惩，将各处室、单位支出计划项目的进展及绩效实现情况列入局系统年度“三化”建设考核的内容一并考核，奖勤罚懒，奖优罚劣，考核结果作为评先评优的依据之一。

4.结语

为确保苏州市污染防治专项资金绩效评价工作的顺利开展，苏州市财政部门、预算部门（单位）、第三方机构和专家各司其职、紧密配合，建立了多层次绩效评价体系，并在实践中不断优化和创新。根据苏州市财政局文件（苏财绩〔2021〕24号）公布的“关于2020年度苏州市级财政支出项目绩效再评价结果的通报”结果，本次污染防治专项资金评价等第为“优秀”。今后的污染防治专项资金自评价工作还需根据项目实际实施内容对现有评价指标体系进行调整完善，以确保评价结果的科学性和准确性。