完善辽宁省科技创新政策体系建设研究

邓丹

（辽宁省重要技术创新与研发基地建设工程中心，辽宁沈阳 110015）

科技创新政策是塑造创新环境和激发创新活力的重要手段和必要条件[1]。“十八大”以来，围绕实施创新驱动发展战略和建设高水平创新型省份，辽宁制定实施了《关于贯彻〈国家创新驱动发展战略纲要〉建设科技强省的实施意见》《辽宁省“十三五”科学和技术发展规划》《科技创新引领产业振兴专项行动方案》等一系列指导性文件以及配套政策，从多个方面对科技创新工作进行顶层设计，有效保障了社会主体投入科技创新的积极性、主动性，激发了科研人员的创新创业活力，对于促进科技进步与经济社会发展发挥了重要作用[2]。

1.辽宁科技创新政策体系建设现状

1.1 完善科技计划管理体系，深化“放管服”改革

积极落实国家科技投入政策，不断加大财政科技投入，积极鼓励和引导社会投入支持科技创新[3]。逐步建立完善了省自然科学基金、省科技重大专项、省重点研发计划、技术创新引导及基地人才等五大计划类别，并重新构建了与之相适应的科技计划管理体系。先后制定出台了《关于改进和完善省级财政科研项目资金管理的实施意见》《关于深化省级科技计划项目和资金管理“放管服”改革若干措施的通知》《辽宁省科技重大专项项目及资金管理办法（试行）》等一系列政策，改进省级财政科研项目资金管理方式，强化财政政策支持力度，下放省属高校、科研院所管理权限等，促进省级财政科研项目资金管理进一步完善。

1.2 分类推进人才评价改革，注重人才引进与培养

持续加大人才培养和人才引进，制定了《辽宁省人才服务全面振兴三年行动计划》同时启动实施重大人才工程“兴辽英才计划”，吸引杰出人才、领军人才、青年拔尖人才和高水平创新创业团队等高端高层次人才。出台了《弘扬“工匠精神”加强全省技术工人队伍建设的实施意见》《关于进一步提高技术工人待遇的实施意见》等，通过政策支持，提高高技能人才待遇水平，稳定技术工人队伍。实施了《关于推进人才集聚的若干政策》《〈关于推进人才集聚的若干政策〉部分操作细则》，为大中专毕业生、留学人员、优秀博士、创新创业团队等在辽宁集聚畅通落户、免税、奖励、安居保障等渠道，切实解决各类人才后顾之忧。制定了《关于分类推进人才评价机制改革的实施意见》《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》《关于贯彻以增加知识价值为导向分配政策的实施意见》等，分类健全人才评价标准、改进和创新人才评价机制、加快推进重点领域和重点产业（行业）人才评价改革，提高科研人员工资水平,完善科技人员创新创业人事管理，激发科研人员的积极性。

1.3 加快科技创新基础条件平台建设，推动科创基地优化整合

进一步推进科技创新基础条件平台建设，印发了《辽宁省科技创新基地优化整合方案》，参照国家科技创新基地分类，对辽宁科技创新基地按照科学与工程研究、技术创新与成果转化、基础支撑与条件保障三类进行布局和调整，加强运行管理，建立绩效评估机制以及开放共享机制。制定了《辽宁省重点实验室管理办法》《辽宁省技术创新中心管理办法》《辽宁省临床医学研究中心管理办法》等，加强对科技创新平台的评估与管理。实施了《辽宁省促进重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放实施方案》，促进重大科研基础设施和大型科研仪器进行分类共享。

1.4 积极培育各类创新主体，促进民营企业梯度成长

围绕企业、高校、科研院所、创新服务机构等技术创新主体出台了《科技助力民营企业创新发展若干政策措施》《辽宁省高等学校一流大学和一流学科建设支持方案》《辽宁省产业技术创新研究院管理办法（试行）》《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的实施意见》等激励和支持政策，鼓励企业增加研发投入，支持企业建立科技创新平台和承担科技计划项目、促进科技成果转化和高端人才培育，推动企业梯度成长；加快推动省属科研院所改革、支持新型研发机构以及一流大学一流学科建设，加强基础研究水平，促进产学研深度融合，激发高等院校的创新创业活力；推动众创空间和孵化器面向科技创新的全程化、个性化、专业化发展。

1.5 推进重点产业转型升级，加速科技成果产业化

制定了《关于发展工业八大门类产业发展政策》《辽宁省新一代人工智能发展规划》《辽宁省5G产业发展方案（2019—2020年）》《促进中医药发展实施方案（2016—2020年）》《推进农业现代化建设的实施意见》等产业政策，对重点产品、依托企业、产业布局、重点任务、保障措施等方面进行政策引导，为辽宁老工业基地新一轮全面振兴提供有力支撑。加大科技成果转移转化激励力度，形成了较为完善的政策激励体系，修订了《辽宁省实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉规定》，印发了《辽宁省实施科技成果转移转化三年行动计划（2018—2020年）》《关于进一步深化科技体制改革开展科技成果转化政策激励试点的工作方案》等，进一步完善科研人员评价体系，改革成果处置、收益分配制度，加强技术转移体系建设，开展科技成果转化政策落实试点及推广，促进科技成果产业化。

2.当前科技创新政策体系建设存在的主要问题

近年来，一系列科技创新政策的相继出台，有效改善了辽宁科技创新环境，但是，面对新的形势和要求，科技创新政策体系建设仍然存在一些问题。

2.1 政策制定机制有待完善

政策制定主体间有效的协同沟通机制尚未形成。目前，科技创新政策主要是依靠自上而下行政命令式的任务分配，往往涉及不同政府部门的职责和工作，存在政出多门、行政审批互为前置、部门间政策不同步等潜在政策协同方面的问题隐患。各部门之间的利益冲突，导致政策措施相互冲突与磨擦，削弱了政策的权威性。政策制定的科学性有待增强。部分政策制定前期缺乏对高校、科研院所、企业等科技创新实施主体的全面调查研究，导致政策目标不明确，因而造成了现有政策可操作性不强。

2.2 配套细则制定亟待加强

目前，辽宁科技创新政策中综合层面创新政策数量要多于基本层面，整体上呈现出中间宽、两头窄的“橄榄球”型政策结构。说明在政策制定上，仍有部分综合层面的政策未进行分解和细化，亟待出台配套政策及实施细则。例如，目前制定实施的科技金融政策多集中在战略层面和综合层面，相应的基本层面配套专项政策，出台则相对滞后，使得有关政策的执行力大打折扣。

2.3 政策工具方向仍需调整

辽宁科技创新政策制定过程中，政府介入程度相对较高，较多地利用了财政资金支持政策工具，以投资激励科技创新活动为主。而市场对科技创新的激励作用较弱，以企业为主体的技术创新市场导向机制尚未建立，政府对技术创新的投入方式以竞争性资助、补贴性政策为主，而普惠性政策较少。科技投入政策更偏重于对产业技术的研发投入，对制约产业发展的基础研究投入较少。人才政策尚未解决人才流失问题，创新人才的积极性有待激发。

3.完善辽宁科技创新政策体系的对策建议

3.1 提升创新政策决策与执行水平

优化政策协调机制。切实加强部门间的协同与合作，加强科技政策与财税、金融、贸易、投资、产业等政策的协同，形成目标一致、部门配合的政策合力。积极开展政策监督评估；建立政策落实监督评估机制。针对政策制定实施开展事前评估、事中评估、事后评估工作，结合科技创新工作实际，做好政策评估和政策审计，及时调整不合时宜的科技法规政策的相关条文，提高政策的针对性，切实发挥政策效力。加强专业分析方法和工具的开发与应用，提升决策的科学化水平[4]；建立政策调整和退出机制。尊重创新活动规律，根据不同时期科技创新活动中存在的体制机制障碍，不断淘汰不合时宜的政策措施，调整优化出台促进科技发展的新政策。

3.2 形成结构优化的科技投入政策

建立科技创新投入资金稳定增长机制。进一步落实省、市级财政科技专项资金总量适度增长政策，发挥好政府资金的引导作用。加强引导企业成为技术创新投入主体的政策制定及实施，加强普惠性财税金融政策的制定及实施，形成有利于企业成为技术创新投入主体的良好生态。充分发挥省产业（创业）引导基金的杠杆作用，带动更多社会资本支持技术创新。完善财政科技投入管理机制。建立以需求为导向的科技项目支持政策，提高科技成果产业化程度，探索财政科技预算绩效管理制度，促进财政科研经费使用效率有效提升。通过政策引导建立财政资金对基础研究和应用基础研究投入的主体地位。增加自然科学基金、兴辽英才计划、重点实验室建设、重大科研仪器设备采购、科技基础设施建设等的支持力度，减少竞争性的技术创新类项目的直接支持。创新重大科技创新资金专项支持方式，对制约国家、辽宁产业发展的卡脖子难题的产业基础问题研究，给予持续稳定的支持。积极吸引国家级创新平台落户辽宁，实现前瞻性基础研究、引领性原始创新的重大突破。

3.3 构建符合发展规律的人才政策

完善人才培养与引进政策。积极推进高校教育机制改革，构建起校企合作、政府推动和社会支持的技能型人才培养机制，以数字辽宁、智造强省建设为契机，培育一批实战型工程技术人才。优化调整人才计划结构，加大对青年科技人才、女性科学家、创新型企业家的支持。深入开展柔性引才制度，鼓励开展“项目+团队”的“带土移植”引进科技领军人才和高水平创新团队。加大对海外高层次人才、工程应用人才和解决“卡脖子”问题人才的引进，加大外籍高科技创新人才的引进，改革外国人来华工作管理制度。优化科技人才管理机制。进一步扩大和落实用人单位自主权，在科技人才引进、招聘、职称评审、编制规模、绩效工资分配、年薪制等方面赋予用人单位更大自主权，积极发挥市场选人、市场评价作用。赋予科研人员更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，充分激发现有人才队伍的创新积极性。完善科技人才评价机制。加快落实以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价机制，深入推进对从事教育、基础研究、应用研究和成果转化等不同人才进行分类评价，形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价体系。

3.4 实施精准支持的创新主体政策

健全企业主导的技术创新机制。推动科技计划项目改革，真正建立“企业出题、政府立题、协同破题”的科技计划项目指南制定和发布机制。完善企业分类支持政策。设立专项资金鼓励中小企业创新发展，根据不同行业、不同发展阶段企业需求，调整支持方式和资助额度，发挥政府资金最大势能。系统推进国有企业科技创新激励机制建设，加快完善中国特色现代企业制度，建立以业绩为导向的激励机制，进一步激励国有企业科技创新。加强普惠性政策供给。保障不同所有制企业同等获得享受政策优惠、参与科技计划项目等方面的权利。鼓励企业增加研发投入，引导各类平台创新资源向企业开放，进一步落实研发费用加计扣除、高新技术企业所得税减免、技术开发及技术转让增值税和所得税减免、基础研究投入税收优惠等政策，推动企业成为技术创新投入主体。

3.5 强化提升创新能力的产业政策

建立辽宁优势产业链和创新链发展动态跟踪机制。开展产业技术预见及产业体系前瞻研究，根据产业重大创新需求，提出中长期产业的发展思路、重点方向。面向国家重大战略需求和辽宁产业振兴实际，开展重大项目研究，解决“卡脖子”技术。编制产业技术路线图。集中科技资源编制数字产业、智能制造、清洁能源等产业技术路线图，确定重大科研项目及技术突破时间节点。在战略性新兴产业领域实施一批重大工程和示范项目，充分发挥其对相关领域科技创新和产业化的牵引和辐射带动作用。根据经济社会发展需要制定产业创新政策。研究制定促进碳达峰碳中和、数字经济等产业发展的科技创新政策。完善创新产品和服务的政府采购机制，优化政府采购向中小企业预留采购份额、评审优惠等措施。加强新兴和交叉领域技术标准研制，推动基础通用与公益和产业共性技术标准优化升级，健全科技创新、专利保护与标准互动支撑机制。健全科技成果转化机制。健全科技成果评价体系，完善多层次的技术转移人才发展机制，引导高校专业化技术转移机构建设，健全科技成果转移转化市场服务机制，加大科技成果转移转化的多元化资金投入力度，大力提升科技成果转化能力。