地方政府债务状况及风险分析——以吉林省为例

张洪沫 赵 悦 韩晓净

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051；中国人民银行吉林市中心支行，吉林吉林 132001）

一、吉林省地方政府债务基本状况①本文所列全部省级政府债务数据来源为财政部官网和中债登网站，吉林省内地市级政府债务数据均来自于地方财政局网站，其中部分数据暂无，已剔除。

（一）省级地方政府债务主要特点

1.政府债务限额逐年递增，限额使用率同步上升。

2018-2021年，吉林省政府债务总限额从2018年的4171亿元增长至2021年的6668亿元，年均增长率约为15%；债务限额使用率随着政府债务限额的增长同步递增，从2018年的88.9%增长至2021年的93%。

2.地方政府债务余额稳步增加，专项债余额增幅较大。

地方政府债务余额由2018年的3709亿元稳步增长至2021年的6259亿元，年均增长率约为17%。分种类看，一般债务余额增幅较小，年增长率始终保持在9%；专项债余额增幅较大，由2018年的1064亿元增长至2021年的2805亿元，增长了163%。

3.加权平均剩余期限②加权平均剩余期限，是以发行额为权重对债券剩余期限进行加权平均计算得出。逐年增加，专项债券长于一般债券。

截至2021年末，吉林省地方政府存量债券加权平均剩余期限为11.71年，同比增长0.8年；2020年以前，专项债券与一般债券发行量并无太大差别，2021年专项债券发行量为一般债券的1.9倍，且96%为十年以上中长期债券，导致2021年存量专项债券剩余平均期限14.86年明显高于一般债券10.48年。

4.加权平均剩余利率③加权平均利率，是以发行额为权重对存量债券票面利率进行加权平均计算得出。本人承诺文章内容（数据）不涉密，可公开，如有问题，后果自负。趋于稳定。

吉林省地方政府存量债券加权平均剩余利率大体稳定在3.55%-3.62%之间，处于全国中等水平，一般债与专项债的差别不大。

5.地方债资金主要用于民生改善和社会事业发展，专项债资金增幅较大，投向进一步优化。

从资金投向看，吉林省政府性债务筹集资金主要用于基础设施建设和公益性项目。以2021年为例，新增政府债券982亿元主要用于交通、市政、产业园区基础设施、教育、医疗卫生、农林水利等领域1300余个公益性项目建设。其中，750亿元为新增专项债资金，产业园区基础设施建设投资规模最大，占50.5%；城乡公用事业发展其次，占27.9%。与过去年度对比，2021年未发行土地储备专项债，棚户区改造专项债发行占比下降1.3个百分点，专项债券资金投向领域进一步优化。

（二）地市级地方政府债券基本情况

1.各地市政府债务限额差别较大，使用率均处于高位。

截至2021年末，吉林省内地市政府债务限额差别较大，最高为715.11亿元，最低为143.46亿元。分品种看，一般债和专项债使用率均处于高位，专项债略高于一般债。

2.各地市政府债务余额差距较大，分布不均衡。

2021年末，吉林省内地市政府债务余额共计2289.58亿元，其中一般债1327.22亿元，专项债962.36亿元。以7个地市政府债务余额为例，2个地市政府债务余额高于500亿元，其余5个市均低于300亿元，余额最高的是余额最低的5倍。分种类看，3个地市的一般债务余额是专项债余额的2-3倍，其余地市一般债余额和专项债余额差距不大。

二、吉林省地方政府债务风险分析

根据国际标准，笔者主要从负债率、债务率、债务依存度、偿债率等静态指标分析吉林省省级和地市级政府的债务信用风险。

（一）省级政府债务风险分析。

从负债率看，2019-2021年吉林省政府负债率①负债率=（地方政府债务总额/GDP）★100%，其中债务总额含非政府债券形式债务。逐年上升，最大值为2021年47%，低于欧盟《马斯特里赫特条约》中规定的60%警戒线，但与2021年我国政府26.64%的负债率相比，高出21个百分点（见表1）。

表1 省级政府债务数据表

从债务率看，2019-2021年吉林省政府债务率②债务率=（地方政府债务总额/地方政府综合财力），地方政府综合财力=一般公共（政府性基金）预算收入+一般（专项）转移性收入—一般（专项）转移性支出。其中转移性收入包含中央补助收入、调入资金及上年结余等，转移性支出包括上解支出、调出资金等。数据来源于各省市财政部门2020年预算执行情况报告。其中部分省份综合财力根据一般公共（基金）预算财力=一般公共（基金）预算支出-｛一般（专项）债务发行收入-一般（专项）债务还本支出-一般公共（基金）预算年终结余｝公式计算。逐年上升，最大值为2021年136.56%，较2020年增加25个百分点，按财政部规定，处于地方政府债务风险黄色风险等级③财政部印发的《地方政府法定债务风险评估和预警办法》（财预〔2020〕118号），根据地方政府法定债务的债务率水平设置红（债务率≥300%）、橙（200%≤债务率≤300%）、黄（120%≤债务率≤200%、绿（债务率＜120%）四个风险等级档次。，需引起重视。

从债务依存度看，2019-2021年吉林省政府债务依存度④债务依存度=（当年发行政府债券/当年地方财政预算支出）★100%，财政预算支出包括一般公共预算支出、基金预算支出、一般债务预算支出和专项债务预算支出，数据来源于各省市财政部门2020年预算执行情况报告及中国债券信息网各省市披露数据。其中专项债务依存度=（当年发行专项债/（政府性基金预算支出+专项债务还本支出））★100%。逐年上升，最高值为2021年24.69%，财政预算支出对政府债券资金的依赖程度较高。2021年专项债债务依存度为52.39%，大幅高于一般债债务依存度。

从偿债率看，2021年吉林省政府偿债率为11.91%，较2020年降低2.09个百分点，低于国际一般认为的20%警戒线。

（二）地市级政府债务风险分析

从负债率看，2019-2021年各地级市政府债务负债率都有所攀升，债务规模不断扩大。2021年有5个地市的负债率均在45%以上，最高值为68.29%，已超过国际通行的60%警戒线，另有2个地市在50%-60%之间，临近警戒线（见表2）。

表2 吉林省各地市政府数据表

从债务率看，2019年有2个地市债务率超过120%，处于地方政府债务风险黄色等级，1个地市债务率超过200%，处于风险橙色等级；2020年有1个地市处于风险黄色等级；2021年，有4个地市处于风险黄色等级，2个地市处于风险橙色等级，整体债务风险偏高。整体看，2019-2021年，有1个地市2年处于风险橙色等级，1年处于风险黄色等级，1个地市连续3年处于风险橙色等级，需要引起重视。

三、值得关注的问题及原因分析

（一）存量政府债券加权平均利率较高，省级政府统一发行债券方式或增加融资成本

截至2021年末，吉林省存量政府债券加权平均利率为3.58%，存量一般债加权平均利率为3.62%，存量专项债加权平均利率为3.55%，在全国处于中等水平，政府债券发行成本相对偏高。我省地方债发行方式为省级政府统一发行，多地区、多项目集合打包发行专项债券、统一发行利率的做法进一步抹平了地区间的偿债能力差异。对于信用等级较高的市县，统一发行债券的利率可能使之承担不必要的债务融资成本。

（二）从债券到期情况看，短期内到期债券规模占比较高，未来短期内面临一定集中偿付压力

按截至2021年末存量政府债券统计，吉林省政府债务于2022 年、2023 年、2024年、2025年及2026年及以后各年度到期债务占总债务的比重分别为9.97%、10.70%、8.18%、6.92%和64.23%。综合考虑我省借新还旧、长期代替短期来换取债务偿还时间和发展空间的主要还债方式,以及后续新发行债券带来的付息支出，预计未来地方政府自有资金偿债规模将持续维持高位，地方财政偿债压力将不断加大。

（三）地方政府债务总量高，且债务水平与地方财政水平不匹配，需警惕债务风险

近年来，地方政府债务余额逐年增长，债务率、负债率和债务依存度逐渐攀升。从省级看，整体风险可控，负债率和债务依存度位于安全区间，但债务率高于绿色安全警戒线。从地市看，部分地市负债率超过警戒线，大部分地方政府债务率处于风险黄色等级和橙色等级，需要引起重视。预计近两年受减税降费及疫情原因影响，地方财政收入增速将放缓，财政收支矛盾进一步加大，政府偿债能力与债务规模增长不匹配，偿债压力较大，容易加剧财政风险。

（四）地方经济下行压力预期明显，或有债务偿还化解日益紧迫

近年来，为防范和化解地方政府隐性债务风险，吉林省已通过抵制违规融资担保行为、加强风险源头管控、严格进行项目审核等手段遏制隐性债务增量，通过积极偿还、置换等手段化解存量隐性债务，降低存量隐性债务风险。由于举债不透明，融资成本高，融资渠道来源复杂等因素，地方政府或有债务风险明显高于显性债务，预计地方政府未来一段时间仍将面临较大还款压力。

四、政策建议

（一）优化债券发行制度，降低高信用地区融资成本

打破传统发债模式，可根据地方财力、信用评级、项目周期等分不同地区发债，推进利率市场化，在进一步完善相关法律法规的基础上，逐步尝试将专项债券发行主体从省级政府向有发行条件的市县政府转移，降低高信用地区的融资成本。

（二）优化地方债期限结构，合理分配地方政府债务到期时间

根据地方政府债务的到期分布情况，初步推算各地方政府未来的偿还压力，并参照目前“跨年度滚动预算”的编制方法，探索建立地方政府债务发行的三年滚动规划，统筹考虑地方政府的各年财力和债务偿还负担，合理分配地方政府债务的到期时间，使得每年地方政府债务的到期和再融资规模相对稳定，缓和地方政府债券集中兑付压力，促进金融市场和地方经济平稳运行。

（三）明确主体责任，强化信息披露与信用评级体制

明确政府债券用债、偿债主体权责，持续推进政府债券信息披露与信用评级机制建设，强化信用评级对政府债券的区分评价作用，提升地方债信息披露透明度，按固定频率、可比口径持续公布债务信息，从而切实提高地方政府的风险意识，实现对地方政府债务的高效管理。

（四）加强与宏观政策的协调配合，平衡债务发行与经济发展的关系

加强资产的日常管理和动态监控，债券资金使用要严格按照债券发行合同与公开披露信息执行。同时提高政府债券融资与其他财政政策的协同作用，增强政策合力，规避政策间的掣肘效应。平衡好政府债券发行与整体经济发展的关系，避免政府融资对企业融资的挤出、政府投资对社会资本投资的挤出，避免专注短期增长而忽视长期经济增长。